胡錦濤總書記關于“兩個趨向”的重要論斷及其政策的實施，標志著我國“三農”問題的解決進入了一個新歷史階段。工業反哺農業、城市支持農村順應了當前農村社會經濟發展的客觀需要。面對新的歷史機遇和“三農”問題的長期性與復雜性，“三農”問題的癥結究竟何在？解決問題的切入點到底在哪里？最近，筆者有幸參加了江津市委組織的由10個市級領導牽頭30多個部門參與的，專題針對“三農”問題的調研和13個專題報告的匯編。本文擬從江津市的實例分析，談談在新的歷史條件下如何破解“三農”問題的認識與思考。

一、“三制一轉”，促進江津農民分工分業和有效轉移

江津，是一個典型的農業大縣，于1992年撤縣設市，襟長江而緊鄰重慶主城西部，幅員3200平方公里，現轄26個鎮街1個管委會，有340個村85個社區居委會，146萬人，其中農業人口109萬。自改革開放以來，江津與其他許多縣市一樣，廣大農村在大力推進家庭承包經營責任制的基礎上，結合自身實際，大膽創新，深入實踐，在“三制一轉”上努力做好破解“三農”問題的大文章：一是以“業主制”帶動農民，二是以“合作制”組織農民，三是以“協會制”聯結農民，四是以勞務組織轉移農民，全市農村經濟結構和增長方式明顯轉變，農村勞動力的轉移速度和質量明顯提高。2004年，全市農民人均純收入達到3234元，其中農業產業化收入占農民人均純收入的40%以上；城鎮化率達到44.7%，累計轉移在外務工農民30.37萬人，勞務收入占農民人均純收入的42.82%。其主要特點：

一是農業產業化轉移大量農村勞力。隨著農業產業化的不斷推進，全市已發展業主（大戶）792家，其中江津市級重點龍頭企業62家，重慶市級重點龍頭企業9家；專業合作社、專業協會新型合作經濟組織143個，入社農戶3.31萬戶，服務和帶動農民13.1萬人，直接使2.3萬農村勞動力由自給自足的小農生產者變成了農業產業工人，同時為6萬多青壯年農民實現了異地轉移。四面山花椒公司、恒河果業、柏杉絲綢、錦豐麻業、渝欣牧業、五舉醬菜分別帶動花椒、柑桔、蠶桑、苧麻、金銀花、蔬菜產業的發展，基本形成了一個龍頭企業帶動一個產業的格局。2004年，江津市級以上農業產業化龍頭企業銷售收入5.19億元，利潤5188萬元，上繳稅金1209萬元；出口創匯457萬美元；投產花椒達到24萬畝，產鮮花椒7.5萬噸，收入4.8億元。

二是特色農業和主導產業初具規模。堅持以工業思維抓農業，突出特色促發展的原則，積極引導社會各階層人士和城市資本、工商資本、信貸資本、社會閑散資金參與農業產業化經營。目前，全市已實現土地有效流轉20萬畝、其中流向業主（大戶）的占60%，初步形成了業主+基地+農戶的農業產業化經營模式；建成優質糧油基地68萬畝，花椒基地50萬畝，優質柑橘基地7萬畝，蠶桑基地12萬畝，苧麻基地2.5萬畝，金銀花基地2萬畝，蔬菜基地20萬畝，發展優質瘦肉型生豬25萬頭；有66個農產品通過商標注冊，其中著名商標14個、省部級名優品牌20個，花椒、柑橘、蠶桑、榨菜、曲木板已進入國際市場。花椒基地被確定為重慶市首批標準化農產品出口生產示范基地。農業產業結構得到了進一步優化，糧經種植比由5年前的7：3調整為6：4；糧食在農林牧漁產值中的比重由31.72%調整到21.87%。

三是農業科技水平明顯提高。一是通過組織實施跨世紀青年農民科技培訓工程、綠色證書工程、村社干部素質工程和農民科技書屋工程等培訓學習，使廣大基層干部和農民群眾的農業科技水平得到提高。近幾年來，全市常年培訓各類專業人員均在3萬人左右，1多萬人獲得綠色證書。二是大膽引進和創新農業技術，不斷增強農業產業化經營項目的市場競爭力。花椒深加工項目被列入國家“863”計劃和第一批國家星火計劃（龍頭企業技術創新中心）；“九葉青花椒”豐產栽培標準化示范項目被國家林業局列入“全國林業標準化示范項目”；優質柑橘項目被列入國家“948”計劃，恒河果業于2004年6月正式加入國際育苗者協會；柏杉絲綢有限公司，開展技術創新，實現一機多用，該技術在國際、國內處于領先水平。

四是勞務經濟成為支柱產業。2004年，江津市在外務工農民達到30.37萬人，實現勞務收入15.23億元，相當于地方財政3年收入的總和，全市農民人均勞務收入達到1384元。勞務經濟不僅直接增加了農民巨額的現金收入，而且對他們的生活方式、就業觀念的轉變、促進二元社會結構的調整都發生了一系列歷史性的變化。目前，全市有務工人員全家外遷的占外出務工農戶的11.84%，其中有相當部分全家外遷已達10年以上，基本上實現了雙轉移，成為都市群體的新生一族。同時，跨國勞務輸出也得到了較快發展，與日本、美國、毛里求斯、約旦、香港、澳門等國家和地區建立了的勞務輸出關系，已輸出農村勞動力400余人。2004年，中央電視臺、重慶電視臺多次聚焦江津農村勞動力轉移情況。今年4月，世界銀行和國家農業部“陽光工程”項目評估小組來江津，對我市的勞務開發工作給予了充分肯定。

二、在促進農民分工分業和有效轉移過程中存在“五多五弱”問題

促進農民分工分業和有效轉移，符合社會分工的一般規律，它是隨著整個社會生產力的發展而產生和發展的。首先是從人類文明發展過程來看，從事農業生產的人口應越來越多的脫離農業生產，甚至脫離物質生產；其次是從農業內部來看，農業產業化經營是農村改革不斷深化和農業生產力進一步發展的產物，是將傳統農業逐步推向專業化、市場化和現代化轉變的新的經營方式，也是農村人口盡快實現分工分業的必然要求。但目前的問題是，“五多五弱”現象突出：

－－企業實體多，帶動能力弱。一是近年來，鄉鎮企業面對國內外兩個市場的激烈競爭，原有的一些優勢正在喪失，適應市場變化的新構架和運行機制還處在建設與轉換過程中，曾經被譽為突起的異軍正面臨著嚴峻的挑戰。地方鄉鎮企業的萎縮，造成了大量的農村富于勞動力回流。二是龍頭企業規模普遍偏小、帶動力還不夠強。在江津市792家龍頭企業中，沒有一家進入國家級重點龍頭企業，屬江津市級重點龍頭企業的62家占7.8%、屬重慶市級重點龍頭企業的有9家占1.1%，其余均為小業主。同時，由于這些企業缺乏必要的考核評價機制，相當部分龍頭企業名不副實。2004年重慶市級龍頭企業銷售收入僅為1.62億元，位居渝西經濟走廊區市縣的第5位，明顯落后于合川的4.98億元、璧山的3.49億元。

－－服務體系多，發揮功能弱。一是近年來雖然在“市—鎮—村—農民”四級體系中都建立了農技推廣服務體系，但服務功能弱。其中市級體系建設較好，功能比較齊全，但發揮作用較差；鄉鎮級“七站八所”幾經改革，雖然機構人員相對成立，但專業服務水平大不如前；村級體系和民間服務組織，基本處于有其名無其實的狀態。二是專業合作社、專業協會等新型合作經濟組織，基本處于重數量輕質量的起步階段，入社農戶和帶動力僅占全市的10%左右。

－－外出務工多，適應能力弱。根據農村勞動力資源信息庫調查統計，2004年底全市總人口146.15萬人，其中農業人口109萬人，占全市總人口的75%，農村勞動力66.44萬人，在外務工農民30.37萬人、占全市農村勞動力的45.71%。但從務工農民的自身素質看，文化程度普遍偏低、專業技術差，適應能力不強。據統計顯示，全市外出務工人員中具有高中（含職高和中專）文化程度的不到20%，初中以下文化程度的占29.7%，通過技能培訓的總體不到50%。全市常年在外打散工的農民就有好幾萬，這部分人除了能干一點體力活外沒其他本領，勞務收入除了生活費所剩無幾。此外，由于經濟發達地區對農民工的文化技術資質要求越來越高，相當部分農民工實際務工收入下降，工作壓力增大、穩定性差，這已形成近年來農民工回流的主要因素。

－－弱勢群體多，產出能力弱。目前，我市農村“留守族”多為“386199”人員，其中按理論概算未外出務工的勞動力36.07萬人。這部分人員中除少數在農村擔任村社干部、各類服務體系負責人和領辦各種新型合作經濟組織外，大部分人員：一是文化程度偏低，初中及初中以下文化程度的占在家農村勞動力的92%；二是年齡偏大，45歲以上的占72%；三是接受新事物和科技生產的能力弱。全市除具備相當實力的農業產業化經營業主和部分專業合作社積極推廣運用農業先進科學技術外，大部分農戶家庭經營仍然沿用傳統的生產方式，有的甚至倒退到最原始的農耕狀態。特別是地處邊遠的山區農村，生產條件差，科學技術落后，糧豬型二元經濟結構占主導地位。目前，全市尚有絕對貧困人口11891人，相對貧困人口34000人。

－－基本建設欠賬多，抗災能力弱。一是農村公路建設雖然里程增長，但通車里程短，發揮效益差。全市共有縣、鄉、村公路5575.1公里，其中縣道264.78公里，鄉道1622.4公里，村道3688公里。縣鄉村三級公路中屬等外級公路的達3288.55公里，占全市公路里程的59%。這些等外級公路絕大部分長期處于通路不通車的狀態。二是水利設施年久失修，病險工程多。全市共有已成水利工程設施30120處，經2003年鑒定水庫一類壩12座，二類壩38座，三類壩161座（病險水庫，占全市水庫的76%）；需要維修的230站/307臺/11265千瓦，占全市電灌站的51%。三是農網改造滯后。經過一、二期農網改造，僅占江津市供電公司供區721個村（舊村）及場鎮的55.76%。四是飲水衛生條件差，解決農村飲水安全的任務重。全市農村應解決飲水問題的人數712214人，其中水質不安全的202438人占28%。 三、形成農民分工分業和有效轉移問題的主要原因

總體來看，當前江津農村出現的“五多五弱”問題帶有普遍性，在很大程度上影響了整個農村經濟社會的發展，同時也嚴重制約農民的分工、分業和有效轉移。究其原因，筆者認為有以下幾點：

（一）對“三農”問題的制度設計和供給滯后。

一是《土地管理法》、《土地承包法》等，對農村土地承包權和使用權規定得過于原則，土地的所有權、使用權、處置權界定不明晰，農民與集體經濟組織之間的土地產權關系不清。主要問題是：（1）土地流轉的主體不明確，缺乏相應的指導和監管。（2）合同內容不規范，口頭協議較多。調查發現，全市應規范和完善的土地流轉合同達3.5萬戶，占總流轉戶的44％。（3）土地流轉的潛在風險較大。如近年江津市出現的茉莉花項目和葡萄項目等問題，使數百萬元的投資和許多農民土地租金付之東流。

二是農村改革長期存在“非此即彼”的思維定勢。雙層經營責任制在統的層次上被嚴重削弱，“空殼村”問題日益突出，不少村級經濟債臺高筑，根本無暇顧及農村公益事業和農業產業化經營的支持和發展，集體經濟的凝聚力和調控力嚴重弱化。

三是戶籍制度依然制約進城務工農民，使他們難以實現產業轉換和人口的空間轉移。

四是城鄉二元分割的就業、醫療、社會保障制度，成了統籌城鄉發展和農民盡快實現有效轉移的一道道制度屏障。

五是現行法規政策對集體土地的征用和補償，著重強調了所有權人的權益，加之集體土地的所有權主體又存在虛置形象。農村土地被征用后幾十倍上百倍的增值，貌似合法的進入了開發商腰包，特別是一些商業用地。集體經濟組織和農民的權益受到侵害。

（二）對農村的教育、醫療和科技工作措施不力。

一是國民收入再分配過分傾向于城市。由于我國長期受城鄉二元經濟結構的影響，國民收入再分配制度安排不合理。國家財政資金、信貸資金過分向城市傾斜，農村義務教育等本應由國家財政主要負擔的基本上落到了農村。據資料顯示，國家每年幾百億元的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的絕大部分開支均由國家財政撥款，而農村每年300－500億元的教育經費85%以上是由縣級以下地方政府和農民承擔的。從而，造成了地方義務教育資金投入嚴重不足、教師人才短缺；職業教育嚴重滯后，農村勞動者素質難以提高。據統計，截至2004年底江津市級教育負債已達2.16億元，鎮級教育負債8322萬元；全市農村勞動力中，小學及其以下文化程度的占48.1%，初中文化程度的占28.2%，高中文化程度的占15.6%，大專以上文化程度的僅占8.1%。同時，由于農民文化素質低，思想觀念落后，受當前外出打工能夠賺取廉價勞動報酬的利益驅使，相當部分初中或小學文化的青少年紛紛外出打工，農村新的文盲半文盲不斷出現。這不僅直接影響當前“三農”問題的解決，而且還將殃及農業、農村、農民的未來。

二是農村醫療衛生改革滯后，看病難、看病貴，農民因病致貧、因病返貧問題突出。鎮村醫療衛生人才匱乏，基本醫療條件差；基層醫療資源總體不足和分布不合理，醫療保障覆蓋面小，醫療費用上漲過快；醫療救治體系、衛生監督體系、疾病預防控制體系建設滯后，突發公共衛生事件應急處置能力較弱。近年開展的新型農村合作醫療試點還存在不少問題，大多數參加者從這一制度中的受益非常有限，廣大群眾的健康狀況堪憂。2003年，衛生部組織開展的第三次國家衛生服務調查結果顯示，農民群眾有病時，有48.9%的人應就診而不去就診，有29.6%的人應住院而不住院。

三是幾次面對農業科技人員的改革，使農業科技推廣服務體系受到削弱。江津市從2000年機構改革，辭退專業人員以來，公益性和經營性服務體系尚未建立，農業科技人員偏少、技術水平偏低、年齡結構偏大，難以適應新形勢下的農業發展之需。全市從事農業科技的人員1167人，其中市級271人，高、中、初級以下職稱比例為2:28:70，41歲以上人員占50%以上；鎮街從事農業科技的人員896人，高、中、初級以下職稱比例為1:16:83，41歲以上人員占48%。

（三）對農業和農村經濟的發展投入不足。

一是受分稅制財政體制的制約。據資料顯示，我國在1994年實行分稅制以前，地方財政收入占全國財政收入的比重平均為68.4%，地方政府財政支出占全國財政支出的比重平均為59%，也就是說地方財政用68.4%的相對財力僅負擔了59%的相對財政支出責任。實行分稅制以來，2001年地方財政的收入僅占全國財政收入的47.6%，而中央財政收入卻占到了整個財政收入的52.4%。地方政府財政支出占整個財政支出的比重卻一直維持在70%的左右。這說明，實行分稅制后，地方財政是用48%的相對財力支撐了70%的相對財政支出責任。地方政府債務包袱越來越重，農業投入十分有限。截至2004年，江津市政府性負債達到11億多元，其中鎮街負債3.86億元、占34.5％，鎮街平均負債1432.4萬元，其中最高的達到5800萬元。據農業部門反映，全市從2003年以來共推廣省部級技術項目26項、江津市級傳統技術項目7項，其中國家投入672萬元、重慶市投入253萬元、農民、業主自籌投入1690萬元，而本級財政和鎮街政府投入僅80萬元、占總體投入的2.42%。

二是金融體制改革對農業的扶持力度減弱。隨著金融體制改革的不斷推進，國家各大商業銀行的網點大量收縮，面對“三農”服務的金融機構越來越少，實際投入農業資金減少，基層農業投入嚴重不足。同時，由于郵政儲蓄改革不但沒有形成農村資金的“蓄水池”，反而成為轉移農村資金的“抽水機”，對原本短缺的農村資金狀況起到了雪上加霜的作用。2001年至2004年，江津郵政儲蓄年末存款余額依次為8.11億元、10.26億元、12.29億元、15.27億元，分別是同期農貸余額的1.98倍、1.73倍、1.67倍、2.3倍。

（四）對深化改革和推進農業產業化經營的力度不夠。

自黨的十一屆三中全會以來，農村改革自土地包產到戶到統分結合雙層經營體制的確立，農村生產力和與之相適應的生產關系得到了突破性的發展。但從1985年以后，我國經濟體制改革的重心逐步由農村傾向城市，特別是20世紀90年代后，國家在大力發展工業以及為工業服務的交通、建筑、采礦等行業的同時，農村改革基本處于徘徊階段。爾后，隨著鄉鎮企業的萎縮，農村集體經濟的削弱，城鄉收入差距進一步拉大，農村各種矛盾凸現。據統計，1999年至2004年，江津市城鎮居民人均可支配收入年均增長10.1%，農民人均純收入年均增長僅為6.5%。1999年，城鎮居民人均可支配收入5283元，農民人均純收入僅為2357元；到2004年，城鎮居民人均可支配收入達到8535元，而農民人均純收入為3234元。城鄉居民收入差距以年均12.6%的速度擴大，農村經濟已到了非“反哺”不行的時候。

實行農業產業化經營，有利于促進農村土地相對集中，為加速農業內部的分工分業提供了保證，為工業化發展提供了大量的勞動力支持，為農村勞動力轉移和農業人口向城鎮集中創造了條件，但由于農業產業化在實踐中是一種相當豐富的現象，至今在理論上對其內涵尚無一個清晰的界定，國家在農業產業化經營以及農民合作經濟組織方面還沒有明確的法律定位。為此，各地在農業產業化組織形式和經營管理上存在很大差異。許多地方在推進工業化、城鎮化的過程中沒有把發展農業產業化放在同等重要的位置來對待，忽視了對多種所有制、多種經營形式的農業產業化龍頭企業的支持，缺乏對以農民為主體的專業合作經濟組織的建立和完善。從而，導致了前面所述的相當部分龍頭企業和新型合作經濟組織規模小、實力差，帶動能力不強等問題。

四、以人為本，提高人的素質是促進農民分工分業和有效轉移的根本

“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心減少農民，減少農民的核心問題是提高人的素質。大力實施以人為本的人力資源開發戰略，千方百計提高廣大農民的自身素質，變人員包袱為人力資本，是解決“三農”問題的根本所在。然而，面對當前的形勢和問題，如何才能達到這一要求，筆者認為主要應從他們的智能、體能、技能“三能”方面做好三篇大文章。

所謂智能，就是要在教育方面提高農村人口的整體素質。百年大計，教育為本。當前，我們實際上面對農村、農民的教育主要應抓好義務教育和職業技術教育兩大塊。

在農村義務教育方面。應該認真總結分析我國幾十年來的成功得失，深入調查當前各地農村在為普及九年制義務教育方面做出的極大努力，廣大農民和基層政府因此而背負的沉重債務，以及農民子弟上學難、上學貴和他們與城市子女在人生起點上的不公平乃至后來的發展差異。馬克思認為，社會主義是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形態。”（《資本論》第1卷649頁）；恩格斯認講，社會主義“不僅可能保證一切社會成員的富足和一天比一天充裕的物質生活，而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分自由的發展和運用。”（《馬克思恩格斯選集》第1卷237頁）。切實把教育擺在優先發展的戰略地位，歷來是我黨的方針政策，但在具體的改革路徑上，把農村義務教育的責任實際上是推到了基層和農村。近些年，隨著農村稅費改革和教育集資、教育附加的取消，許多縣市、鄉鎮“普六”、“普九”早已是債臺高筑。為此，筆者認為目前國家已基本具備農村也實行免費義務教育的實力，“工業反哺農業、城市支持農村”的扶農惠農政策，首先就應該從農村免費實行九年制義務教育做起。在此同時，有條件的縣市應盡力搞好高中的普及教育。據亞洲開發銀行出具的報告顯示，全球190多個國家中有170多個國家已經實現了免費的義務教育，除了發達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務教育。

在職業技術教育方面。據專家調查：改革開放以來，我國農民家庭勞動力每增加1年的教育，農戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元。提高農民素質，加強農民培訓，對于建立農民增收的長效機制無疑具有決定性的意義。如何抓好職業教育，我們作為地處西部地區的市縣，首先應把中等職業教育的重點放在農村，堅持“需求驅動”和“發展驅動”相結合的原則，著力整合包括各類職業培訓中心在內的教育資源，以中等職業學校或高等職業院校為龍頭，鼓勵和支持社會教育機構承擔職業培訓任務，依托各類職業學校和培訓機構開展多層次的職業技術培訓，使多數農村勞動力特別是青壯年勞動力都能掌握一兩門專業技能。其次是要抓好重點，創新培訓方式，把農業部等六部委做出的《2003－2010年農民工培訓規劃》落到實處。在具體方式上，要盡快將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支出范疇，建立和完善“政府主導、多方籌集”的教育培訓機制；把滿足市場需求和尊重農民意愿作為根本出發點，走定向培訓、定向輸出、先培訓后輸出、以培訓促輸出的路子；積極推進行“招標培訓”、“勞務培訓券”等制度，使政府的補貼能夠直接支付到受培訓者身上，讓受培訓者去選擇培訓者。這樣既有利于在培訓者之間開展競爭、提高培訓的針對性，又有利于提高政府資金的使用效果。

所謂體能，就是要在醫療衛生方面提高農村人口的健康水平。近年來，農村醫療衛生狀況大幅度下降是一個不爭的事實。要盡快改變這種現狀，涉及整個醫療衛生體制的改革和方方面面權力利益的調整。在此，筆者僅針對當前人們反映最為強烈并與農民關系最直接的合作醫療問題，談談自己的觀點。2002年，中共中央、國務院在《關于進一步加強農村衛生工作的決定》中指出：“逐步建立新型農村合作醫療制度。各級政府要積極組織引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，重點解決社會發展十年規劃因患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、返貧問題。”為加快建立新型農村合作醫療體系，提高農民的公共衛生與醫療水平，從2003年起中央財政對中西部地區除城市以外的參加新型農村合作醫療的農民每年按人均10元安排合作醫療補助資金，地方財政對參加新型農村合作醫療的農民每人補助不低于10元，農民自己出資10元。為此，各地開展新型農村合作醫療試點的地區，參加人員每年可享受包括國家和地方財政補助在內的30元新型合作醫療基金。最近，國務院確定在原基礎上再增加補助10元。這充分體現了國家對建立新型農村合作醫療的關心和支持，但實踐運作的效果并不理想。比如保險費用偏低、運作成本太高、管理體制不順等，需要認真加以研究解決。一是政府要進一步加大對農村醫療保障體系的轉移支付，突出政府及公共部門的責任。因為處于廣大農民目前的收入水平和醫療管理現狀，如果沒有政府等公共部門的支持，僅靠農民完全自愿參保的情況下，他們的積極普遍是不高的。二是建議成立不以盈利為目的、以為參加合作醫療的農戶提供醫療保障為目的的“農村合作醫療保險公司”，建立農戶、保險公司、醫院、政府部門四方參與的新型農村合作醫療體系，以形成一種更為有效的激勵與監管機制。三是建議將對農戶的直接補貼轉換成農民的合作醫療基金。因為農業直補和新型農村合作醫療制度都應該是工業反哺農業的兩個重要內容，但在實際運行中卻存在諸多問題：一方面是政府要將農業直接補貼發放到農民手中，另一方面又要通過自愿原則去發動農民交納并逐個收取合作醫療資金，運作成本太高，有的農戶為了人均幾塊錢的直補資金要往返數十里山路，有的農戶因經濟困難一筆醫保費也要交幾次。四是要探索和完善手續簡捷方便的報賬方式。手續簡便的報賬方式是讓農民相信并積極參與合作醫療的重要條件。

所謂技能，就是要在統籌城鄉就業方面提高農村人口的就業率。一個人只有了良好的教育和健康的體魄，就能在前進的道路中不至于掉隊，如果是一個群體他們必定能夠在激烈的市場競爭中立于不敗之地。然而，對于當今的廣大農民群眾來說，他們要獲得與城市人一樣的教育、醫療和就業權利，還存在諸多問題和障礙。怎樣才能像恩格斯早在100多年前就指出的一樣，“保證他們的體力和智力獲得充分自由的發展和運用”。對此，筆者認為，面對當前大量農民就業不足的問題，我們應牢固樹立“多就業少救濟”的思想，從政策層面講，要盡快建立城鄉統一的勞動就業市場，徹底破除一切有礙于農民公平就業的體制障礙，建立城鄉統籌的就業新機制和新秩序。

首先，要進一步深化大中城市的戶籍制度改革。據調查，目前各地外出打工的農民進入大中城市的占70%左右。因此，戶籍制度改革的難點和重點也應該是在大中城市。深化大中城市戶籍制度改革的取向應是：打破城鄉分割、區域封閉，建立按居住地劃分城鎮戶口與農村戶口的戶籍管理制度，適應進城農民工向城市向市民轉變，以導向性的準入條件替代硬性的進城人口指標控制。同時，在改革的思路上，不僅是要取消原有戶籍登記管理辦法，關鍵的是要積極探索如何剔除附加在戶籍上的勞動用工、住房、教育等不合理制度束，平等對待新進城落戶居民與原城鎮居民的權利和義務，逐步實現人口的自由遷徙，建立起城鄉一體的戶籍管理制度。城市在農民進城落戶登記上，主要應把握好兩條：一是在申報戶口的城鎮有穩定的就業和收入，并有繳納某項保險如大病保險2年以上的記錄，以衡量其穩定就業收入的能力；二是有合法的住所，購買和租賃均可。

其次，要規范務工農民勞動合同管理。用人單位招用各種形式和期限的務工農民，都要在雙方協商一致、平等自愿的基礎上于上崗前簽訂書面勞動合同，依法建立勞動關系，并于務工農民上崗后30日內到勞動保障部門進行勞動合同鑒證。要加大勞動監察執法力度，落實最低工資制度，嚴厲查處拖欠克扣工資、隨意延長工時、使用童工和勞動環境惡劣等問題。

第三，要切實解決務工農民子女教育問題。認真貫徹落實《教育法》和國家教育部、公安部發布的《流動兒童少年就學暫行辦法》等法規政策，切實保障農民工子女享受義務教育的權利。一方面是流入地政府要制定切實可行的政策措施，充分發揮全日制公辦中小學的接收主渠道作用，讓他們像城市孩子一樣有書讀有學上；另一方面農民工流出地政府要積極支持配合流入地政府做好辦理轉學手續等工作，切實解決進城農民的后顧之憂。

第四，要建立適合進城就業農民的社會保險體系。根據《勞動法》、國務院258號、259號等法律法規要求，中國境內的所有用工單位均要落實和完善工傷、醫療、失業和養老四大保險。同時，城市要積極探索為已經進城落戶并出讓承包地的農民工提供最低生活保障。農村居民在城鎮就業并落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制（包括最低生活保障和養老保險）前，可繼續保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。這樣既能繼續發揮承包地的保障功能，又為農民工留后路，避免重蹈拉美國家城市陷井之覆轍。 五、創新機制，強化農業產業經營是促進農民分工分業和有效轉移的重點

20世紀90年代初期，為適應農村市場經濟的客觀需要，一些地區在堅持家庭承包責任制的基礎上，提出了按產業化發展農業的思維，后來這種由農民自主選擇的經營方式，逐步上升為黨和國家的重要導向。黨的十五屆五中全會進一步明確了農業產業化在農村經濟發展和實現農業現代化進程中的地位和作用。農業產業化的主要形式，總的概括起來有以下四種類型：一是龍頭企業帶動型。一般以公司+農戶為基本組織模式；二是中介組織帶動型。一般以合作經濟組織+農戶為基本組織模式；三是專業市場帶動型。主要是以專業市場為紐帶，帶動主導產業，聯結廣大農戶；四是其他類型。如社會化服務體系或科研教育等單位，為農戶專業化生產提供產前、產中、產后服務。由于農業產業化的特殊性，目前其內涵的準確界定在理論尚有很大爭議，而且從國家的層面上還未能上升到法定層次；在具體運作上諸如業主與農民的利益聯接、集體經濟與農業產業化等新型合作經濟組織的經濟性質問題等，在很大程度上仍然制約著農業產業化的發展。為此，筆者認為：

首先，應明確農業產業化的基本概念。農業產業化的準確內涵雖然在理論界尚有較大的分歧，但目前我們從實際操作的層面來看，一種比較趨于一致的說法應該是能夠讓人接受的：即農業產業化經營是以家庭承包經營為基礎，以市場為導向，依靠各類市場中介組織帶動農戶進入市場，在各利益主體之間形成利益共享、風險共擔的機制，使農產品生產、加工、銷售有機結合，相互促進，推動農業向專業化、市場化和現代化轉變的新的農業經營方式。產業化經營結束了農業僅僅提供初級產品的歷史，它把現代工業、商業乃至運輸、金融、保險等產業同農業的種植業、養殖業緊密結合，構成了一種利益共享、風險共擔的企業共同體，使農業在家庭承包經營的基礎上實現了社會化、專業化和一體化。江津的實踐證明，以公司+農戶為主要形式的產業化經營正逐漸改變著農業的弱質地位，增加了農民收入。可以說，在新的歷史條件下，在傳統農業如何適應市場經濟的發展進程中，農業產業化是一種更加符合促進農村生產力發展要求的新的經營模式。另外，農業產業化經營把農村生產與城市市場作為一個整體來統籌運作，成為城市經濟與農村經濟接軌的新經濟增長點，應當是廣大農村繼鄉鎮企業之后的又一新的偉大創舉。

其次，農業產業化經營需要不斷完善和提高。要加強對農業產業化經營的規劃和引導，積極培育具有市場開拓能力和帶動農民發展商品生產有力的龍頭企業。農業產業化的發展進程，從發達國家的一般規律看，大致經歷了三個階段：第一階段是龍頭企業面向分散的農戶，即公司+農戶；第二個階段是龍頭企業直接與農民新型組織－專業合作組織建立直接聯系，即公司+合作社；第三個階段是龍頭企業與合作社整合，即專業股份合作公司，或合作社擁有一定規模的農業資本時回過頭來自己辦公司或企業，即合作社辦公司，建成合作制的龍頭企業。農業產業化經營只有發展到第三階段時，才能真正結成風險共擔的共同體，實現貿工農的一體化。因此，面對我們當前一般的農業產業化企業，一是要加大對多種所有制、多種經營形式的農業產業化龍頭企業的支持力度，積極探索和創新與廣大農戶之間的利益聯接機制；二是要重點鼓勵和支持多種形式的、以農民為主體的專業合作經濟組織的建立和發展，進一步提高農民進入市場的組織化程度和競爭力；三是要建立健全各類龍頭企業和合作經濟組織的考核評估體系，使政府有限的扶持資金都能用在刀刃上，起到四兩撥千斤的作用。

第三，堅持“小生產+大服務”原則，進一步創新組織形式。首先這里必須弄清兩個觀點：一是小生產與大服務的問題。二是各種新型合作經濟組織與集體經濟兩個不同概念的問題。“小生產”實質上就是在家庭承包經營的基礎上，將土地產權除所有權以外的其他幾項權能實行分離，讓農民充分享有土地承包經營權。“大服務”就是一方面要在雙層經營責任制中注重發揮統的功能和集體經濟的調控能力，加強政府部門、村民自治組織和一切涉農機構對農業的強勢服務；另一方面就是要積極支持和培育各類新型合作經濟組織，包括各種私營、合資企業創辦的綜合性的或專業性的農業服務企業的發展，以構成縱橫交錯、結構完善、功能齊全的服務網絡，為農業生產提供產前、產中、產后全方位的服務。

合作經濟組織與集體經濟是兩個不同的概念：合作經濟是承認其成員對生產資料占有的差別，它本身并不反映特定的所有制關系。合作社可以是集體所有制占主導地位的，也可以是個體私有制占主導地位的，也可以是混合所有制的。集體經濟則是反映一種經濟組織的所有權關系，它是勞動者無差別占有生產資料的一種所有制形式。比如，在集體所有制的基礎上，既可以組成合作組織，也可以是企業形式，也可以采取聯合的或股份的形式，以形成集體經濟的多種實現形式。一些發達國家和地區的歷史經驗證明，促使農業發展和農民增收的最主要因素就是“小生產+大服務”起到了決定性作用。如日本和我國臺灣地區在實現了耕者有其田的土改目標后，形成了西方傳統經濟理論認為的過小農戶生產規模。日本和臺灣地區土改后平均每個農戶分別擁有的土地不過0.8公頃和1.5公頃。然而，他們的農戶生產經營規模在長達40年的時間里幾乎沒有發生變化的情況下，其農業機械化程度卻實現了現代化，農產品供給總量做到了充分并保證了高水平的農戶收入。可以說，以家庭為主體的小生產方式+社會化大服務，在長時期內仍將是我國農業經濟運行的一種理想模式。

六、完善制度，明晰土地產權是促進農民分工分業和有效轉移的關鍵

土地是人類賴以生存的基礎，是深化農村改革的核心，也是促進農民分工分業和有效轉移的關鍵。根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元化主體和界定不清等現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地屬于哪些產權主體所有，顯然《憲法》和《民法通則》規定得太原則和籠統。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩人以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，也可以看出土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。由于農村土地產權存在多元主體和主體交叉現象，各在土地流轉過程中出現這樣那樣的問題也是在所對難免。筆者認為其解決辦法應從以下幾個方面打開思路。

首先，要理順土地產權關系，堅持承包經營責任制。產權就一般概念而言，即財產權的簡稱。指具有物質內容與經濟利益相聯系的民事權利，包括以所有權為主的物權、債權、繼承權等，是一定社會的物質資料占有、使用、收益和處分關系的法律表現。企業產權，根據其歸屬和占有主體不同，分為原始產權（終極所有權）和法人財產權。產權理論認為，有什么樣的產權制度，就有什么樣的經濟運行機制、經濟組織、經濟行為和經濟實績。現代企業產權制度的要求，是以所有權與財產權分離為前提的。據此，筆者認為目前我國按《農村土地承包法》推行的土地承包責任制符合現代產權制度的特點，土地所有權歸集體，土地的占有、使用、收益和處分等幾項權能歸農戶，產權關系是明晰的。但這里的問題是，包括《憲法》、《民法通則》和《農村土地承包法》在內的法律規定，擁有所有權的集體歸屬不清，“集體”這個概念成了一個虛置的現象。農村基層組織的劃分本身是以人口和土地為背景的，集體經濟的分配只限于內部成員，不是任何人都可以分享的。由于土地所有權者的主體模糊，一方面是造成各地在土地流轉中，出現所有者主體多元化現象，村集體經濟組織的合法權益受到侵害；另一方面是農民作為土地使用權的擁有者，由于過于分散和與之服務的集體所有者的權責不到位，因此在土地流轉和征地拆遷中，始終處于弱勢地位。

對此，筆者認為我們應毫不動搖地堅持家庭承包經營責任。因為它既不同于合作化運動中的小農經濟和小私有制，也不同于人民公社化之后的集體經濟，而是既吸收了二者的優勢，又克服了二者局限性的一種創新方式。在法律層面，要在進一步修改完善現行有關法規的同時，結合即將出臺的《物權法》等明確農民土地財產權包括占有、使用、收益和處分四權統一的土地承包權與土地承包經營權的物權關系，特別是要明確土地承包權的轉讓、出租、入股、抵押等處分權的權益，并建立切實可行的農村土地承包權法律幫助制度。土地是農民最基本的生產資料，是他們維持生計的依托。切忌走私有化的路子，因為土地私有化不僅不符合我國國情，反而還會導致農民赤貧，激化效率與公平的矛盾，搞亂業已形成的大好經濟形勢。

其次，要明確責任主體，將土地所有權劃歸村級集體。

應當承認，近些年在農民土地流轉和征地拆遷中，除了現行法規政策過分強調政治效應外，主要問題就是模糊了集體這個農村土地所有者權益的人格化，農村集體和農民的合法權益屢遭侵害。與此同時，村級集體經濟被嚴重削弱，村民自治很難深入開展。為此，筆者認為應結合農村實際，將土地集體所有權明確界定給村級集體經濟組織，并以法律的形式予以固定下來。長期以來中國農村經濟制度三級所有隊為基礎的模式，雖然在體制上沒有大的調整，但通過改革開放以來的實際運作，村作為一級完備的自治組織和基層組織，《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》對其組織形式和職能職責都有明確規定。加之近些年，各地在“精鎮、強村、弱社”改革思路的推動下，村級規模擴大、自治職能力增強，而經濟合作社基本喪失了“基礎”地位，鄉鎮作為一級政權組織，不完全具備農村集體經濟組織的特征，既沒有獲得土地產權的資格又不可能在土地承包經營中承擔任何責任，責權利關系很難貼身到位。

實行土地村級集體經濟組織所有：一是能夠滿足土地所有權主體清晰、責權明確、管理規范等要求，有利于土地要素配置的效率化；二是有利于村級集體經濟和自治組織的發展，更好地解決農村效率與公平的矛盾，同時也能夠更好地實現農民組織化程度的提高，使農村集體在與社會各利益團體的博弈中能夠更好保護集體和農民的合法權益。三是由于土地產權明確劃歸村級集體所有，更有利于土地的長期保護，從而將進一步促進農村的生態環境建設。四是法律將土地產權明確后，國家可依法向農民征稅，而土地所有權者可向農民收租，從而也就理順了國家、集體、農民三者之間的利益關系，這將對農村社會的穩定起到非常積極的作用。五是所有者范圍內的土地經營模式可以多元化，是選擇分戶經營還是其它經營形式取決于村民的自愿選擇，能夠體現充分的自治和民主原則。六是有利于發揮規模經濟優勢。特別是在農業的基礎設施建設，大規模農田整治及農產品的流通等方面，充分發揮土地村級所有和村民自治組織的優勢和潛能。七是有利于農民的合作化建設和先進技術的推廣。八是有利于農村的穩定。農村的穩定取決于其內部能量的不斷釋放。土地村級所有和實行村民自治，使表現在農村基層的大部分矛盾轉化為村級自治組織內部的矛盾，而這些矛盾又通過自治和民主形式為其提供了有效解決的前提。

在賦予農民擁有長期而又有保障的土地財產權的同時，明確將集體土地所有權劃歸村級集體所有，由村級集體經濟組織行使所有者權益，這將是深化農村經濟體制改革的一個重大突破。建議各地可以在考慮先行試點，取得成功經驗的基礎上進行推廣。 七、統籌兼顧，促進城鄉協調發展是實現農民分工分業和有效轉移的保障

統籌兼顧，是科學發展觀所倡導的一個基本的方法論原則。在和諧社會建設中，必須把這一原則擺在更加重要的位置。各級黨委和政府組織指導和諧社會建設的過程，就是統籌兼顧方方面面利益關系和促進協調發展的過程。統籌城鄉發展是黨中央為適應全面建設小康社會新形勢，有效解決“三農”問題和改變城鄉二元經濟結構所作出的科學決策。圍繞促進農民分工分業和有效轉移的命題，除在前面講到的幾點外，筆者認為從統籌城鄉協調發展的角度，還應把握以下幾點：

首先，要以縣鄉改革為切入點，切實加快服務型政府的建設步伐。縣市級行政機構，是在國家整個經濟社會中具有規劃、統籌、發展相對獨立性和全局意義的基本單元；鄉鎮一頭直接聯系農村的千家萬戶，一頭直接聽命于縣市級黨委政府的領導。縣鄉經濟既是城鄉工農業的連結點，又是城鄉工農產業的延伸鏈，具有整合和配置城鄉、工農資源的功能，對于調整農村產業結構、轉移農村勞動力、活躍城鄉市場、推進小城鎮建設、提高城鄉人民生活水平具有不可替代的作用。改革的總體要求應當是按照“精簡、高效”原則，一是找準定位，本著“市場能解決的、政府不干預，民間能解決的、政府不包辦”原則，界定好政府的活動空間；二是切實轉變政府的經濟職能，使政府對經濟的管理從微觀轉向宏觀，從直接轉向間接，從主要依靠行政手段轉向綜合運用經濟、法律和行政手段，還農民和企業以真正的經營自主權；三是明確政府管理社會的職能。逐步建立起政府管理與企業、市場管理、社會自主管理相結合的新型的社會治理結構，提高社會治理水平。

其次，要堅持協調發展三次產業，建立穩定增長的長效機制。統籌城鄉發展的優勢在于有利于城鄉資源能夠重組與整合，合理協調發展與人口、環境、資源的關系，提高資源的綜合利用效益，從而充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；有利于工業和農業的協調發展，構建一、二、三產業良性互動機制，形成工農業結合的新的經濟增長點，從而推進城鄉社會經濟的協調發展。整個經濟發展中，一、二、三次產業始終是相互促進、互為依存、共同發展的關系，如果資源配置、利益分配過多傾向某一產業，就會導致比例失調。過去，由于我們長期存在重工業輕農業的指導思想，工農差別、城鄉差進一步擴大，工農業發展比例明顯失調。按照國際經驗，一個國家人均GDP進入1000美元的發展階段其工農業協調發展的比例應保持在2：1的水平，而我國在2000年以來工農業比例就高達3：1以上。現在，根據我國國民經濟發展實力判斷，我國已進入了工業反哺農業、城市支持農村的新時期，這既是調整農業產業結構和轉變農業增長方式的最有利時機，也是我們加大對農業基礎設施、農村公共設施和生態環境設施建設的大好時機。各地應切實抓住當前的有利因素，始終堅持以第一產業為基礎、第二產業為動力、第三產業為保障，積極引導第一產業向二、三產業延伸，在形成一、二、三產業的互動機制上，建立起城鄉統籌和穩定增長的長效機制，使城鄉工農產業更加緊密結合和協調發展。

第三，要有容納各方利益機制的制度安排，促進社會和諧發展。在一個利益分化和利益主體多元化的社會中，一個好的制度往往并不是表現為其中沒有或很少有矛盾或沖突，而是表現為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策或過于脆弱。和諧社會決不是一個沒有利益沖突的社會，相反，和諧社會是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會。

一是要本著“兩個趨向”原則，盡可能讓農民享受到基本的公共產品。當前，農民增收難、醫療衛生條件差、社會保障問題突出等嚴重制約和諧農村的構建。并且這些問題隨著農村老年人口的增加、土地保障功能下降，以及青壯年勞動力不斷分流，整個農村的弱勢群體還會增加。今后，即使到了農業產業化發展的較高階段，而留守農村的可能仍然是兩部分人：一是農業產業化企業和各種新型合作經濟組織的經營者（業主）及為數眾多的農業工人；二是所謂的“386199”類人口，他們一部分人除能夠勉強農耕自給自足外，其余的大多要靠家庭養老和社會保障。況且，如果現在我們的政策運作不當，農民增收的問題解決不了，若干年后現在的青壯年農民也可能會成為今后的救濟對象。為此，從總體來講我們逐步建立城鄉統一的勞動力市場，統籌城鄉義務教育和公共衛生事業，逐步建立城鄉一體化的社會保障制度和農業保障機制，以徹底改變長期以來形成的二元結構體制，是構建和諧農村的必然要求。但當務之急，我們應首先從農村弱勢群體的生存權、健康權等方面入手，使他們盡可能享受到基本的公共產品。在醫療衛生方面，應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，建立農村醫療救助制度，讓那些包括五保戶、特困戶在內的貧困農民能看得起病，用得起藥；在社會保障方面，要積極探索逐步覆蓋城鄉的社會保障體系，在國家沒有資金投入的情況下，有條件的地方盡快建立起以縣市級為統籌的農民最低生活保障制度。

二是要暢通群眾訴求渠道，構建政府與民眾的良性互動機制。當今世界，為了應對經濟社會生活中出現的各種矛盾和沖突，許多國家更多地關注一種政府與民眾良性互動機制和制度的設計與安排。如果廣大民眾的權利無法得到公正的確認和保障，同時又缺乏表達自身利益訴求的渠道，社會沖突就比較容易出現，這個政黨的執政基礎自然就會受到削弱。如前所述，在最近的幾年中，有關涉及農業、農村、農民利益的矛盾明顯增加，但大規模的社會動蕩還不可能出現，這是我們破解“三農”問題極為有利的時機。因此，當前需要做的不是重新關上利益表達的大門，而是要用有效的制度安排來協調和規范利益表達，建立起政府與民眾的良性互動機制。這不僅有利于建立市場經濟條件下的利益均衡機制，而且對于構建和諧社會，實現社會的長治久安，都是有重大意義的。市場，就是資本的漁利場，資本的本性不會使得它對民眾的基本需求有任何憐憫之心，這一點只能由政府來肩負責任。

結束語：目前，不論從人均超過1100美元的GDP，還是從非農產業與農業85：15的GDP比重看，我國都已經達到了工業反哺農業、城市支持農村階段。本文從農業內部以推進農業產業化為主要形式促進農民分工分業，從農業外部以打通出口有效轉移農村勞動力為命題，既是當前我國許多地方農村生動實踐的結果，也符合傳統農業向現代農業的分化和演變規律。我們有理由相信：當全國農村人口下降到30%左右，農業產業化高速發展，農村各項事業全面進步時，小康社會的宏偉目標就一定能夠實現！

1．《“三農”問題專題調研報告匯編》（江津市委內部資料）

2．《騰飛之路－江津改革與發展大型文獻》（中國文聯出版社）

3．《中國改革開放史》（紅旗出版社）

4．《中國問題報告》（中國社會科學出版社2004年）

5．《中國鄉村發展研究》（中國經濟出版社2004年）

6．《中國三農100題》（中國發展出版社2004年）

7．《農業形勢與發展對策》（《農業經濟問題》2005年第7期劉志澄）

8．《我國農村土地產權制度在在的問題與改革策略》（《農業經濟問題》2005年第7期王 環）