農村金融機構的功能與法律定位

張旭娟

關鍵詞: 農村金融機構；功能；法律地位

內容提要: 在經濟日益金融化的今天，金融成為經濟的核心。目前，我國農村金融法律體制嚴重滯后，使得農村現有的各金融機構之間法律屬性不明、職責不清。市場經濟條件下，應當對農村金融機構的功能和法律地位重新定位。農村金融機構的功能應定位在政策性功能、合作性功能、商業化服務功能等方面；農業發展銀行、農村信用社、民間金融機構、郵政儲蓄機構、農業保險機構的法律地位也應重新明確。

“三農”問題一直是我國政府重點關注的問題，這不僅由于它是社會經濟發展中無法回避的問題，而且還因為它直接關系到國家、社會、經濟建設根基的穩定問題。在經濟日益金融化的今天，金融成為經濟的核心，占有金融資源[1]就可以占有實際的經濟資源，改善了金融資源配置結構就可以提高實際經濟資源配置的效率。[2]農村金融資源的有效配置需要法律制度的保障。反之，健全和完善的農村金融法律制度，能保障農村金融資源配置對發展農村經濟發揮極高的效率，從而解決我國農村金融供給與需求之間的平衡。這對構建和諧社會極其重要。[3]

農村金融體系是由各金融機構組成的，農村金融法律制度就是給各金融機構準確定位，以充分發揮它們各自的功能優勢，發揮金融資源理論三個層次的整體效應，合理配置現有的金融資源，保證“三農”發展的高效率。本文擬從金融機構功能的角度出發，對農村各金融機構進行法律定位，使它們明確各自的職責，分工合作，以保證其功能的實現。功能是指屬于總體活動一部分的某種活動所作的貢獻。一種活動之所以持續下來，是因為它對整體生存是必要的。[4]

一、我國農村金融機構的現狀

目前，我國農村金融法律體制嚴重滯后，無法配置現有的金融資源，保障不了農業發展所需的巨額資金。而資金是經濟發展的血液，在社會主義新農村的建設過程中，資金問題是首先應當解決的問題。資金缺乏已成為困擾新農村建設的最大難題。據有關部門初步測算，到2020年，新農村建設需要新增資金15萬億元至20萬億元。新農村建設資金需求總量巨大，僅僅依靠國家財政投入顯然是遠遠不夠的，其中大部分仍然要由銀行等金融機構提供。而銀行由于其追本逐利的本質，又無法律制度約束，一般不愿投資于農業這一風險較大的產業。因此，長期以來，制約我國農業和農村經濟發展的一個突出因素就是資金投入不足，建設社會主義新農村則對金融業提出了更新、更高、更多樣化的要求。因此只有建立健全農村金融法律制度、規范各金融機構的職能、明確其法律定位，使各金融機構之間的功能優勢互補、互相配合，這樣才能發揮農村金融機構的整體作用，保證農業發展所需資金，為社會主義新農村建設提供有效的支持和推動作用。可見，農村金融問題已不單純是一個金融問題，而是事關農業發展、農民增收和農村穩定大局的問題。

目前，分布在我國廣大農村區域的金融機構有：農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行、郵政儲蓄等。從表面形式看，我國似乎已初步建立了以農業發展銀行履行政策性功能、農村信用社承擔合作性功能、農業銀行承擔商業化功能的農村金融體系，但是，由于缺乏法律規范約束以及法律制度的滯后，使得農村現有的各金融機構之間法律屬性不明、職責不清，由此導致它們之間的功能或者重疊、或者空缺、又相互隔離的狀態，相互之間并沒有形成有效的競爭機制。因此，農村金融體制雖屢經變革，但農村金融的基本格局并未發生根本轉變，表現在：第一，政府控制農村金融的局面沒有根本改變，金融機構的商業化仍然面臨政策性貸款和低利率的雙重制約；第二，農村金融市場的構成沒有根本改變，中國農業銀行和信用社仍然壟斷著農村信貸市場；第三，金融機構的績效沒有根本好轉，這與過去20多年整個社會經濟特別是農村經濟的蓬勃發展極不相稱。[5]這些問題嚴重影響“三農”問題的解決以及新農村的建設。目前農村金融機構的現狀并未能解決農村資金問題，造成農村建設所需資金不足的主要原因是由于農村金融法律制度的缺失，金融機構布局不合理使他們各自的法律定位不明、功能錯位、業務單一、服務能力減弱，表現在：

（一）農村信用社的法律定位模糊

由于我國沒有一部規范的《農村合作金融法》，致使農信社的法律定位不明、服務功能錯位。具體表現在：一是產權不明晰。從對農村信用社法律地位的保護角度來看，先天就存在著法律上的保障缺陷，致使農村信用社的股金嚴重“變質”，異化成為“準存款”，隨時隨地流動，農村信用社的所有權也隨之變動，農村信用社產權因而也無法穩定，不能得到清晰的界定。二是沒有形成有效的法人治理結構機制。農村信用社的法人治理結構普遍缺乏權力制衡機制，社員大會、理事會、社主任、監事會這幾個組織機構之間的關系一直未得到較好處理。三是農村信用社的市場化企業法人的市場定位不清。目前進行的改革是以縣聯社統一法人組建省聯社，在這一改革模式下，農村信用社并未完全擺脫“政企合一”的狀況。省聯社依然對縣聯社有較多的行政控制，致使農村信用社不能按照企業的“四自”（自我約束、自我發展、自負盈虧、自擔風險）原則進行運作。四是農村信用社的目標定位不準。農村信用社一直定位在以支持農業發展為實現政府目標的主要手段，農村信用社因此承擔了大量的信貸支農業務，這就約束了農村信用社企業法人利潤最大化的宗旨，而且也損害了農村信用社的獨立性和效率。五是農村信用社缺乏有效的市場競爭機制。作為農村金融市場的唯一正規的專業金融服務機構，同時又缺乏有力的競爭對手，基本上處于準壟斷地位，在服務農村方面發揮不出應有的作用。

（二）農業銀行的商業化改革使其對農業的信貸投資明顯減少

近年來，由于沒有法律約束且受利潤最大化目標的驅動，商業性金融退出農村金融市場步伐的加快，信貸多投向了效益較高的非農領域，而對農業的信貸投入逐漸減少；由于缺乏完善的法律制度體系，地處農村區域的各商業銀行只注重追逐利潤而不愿承擔服務義務，郵政儲蓄只吸收農村資金而對農村建設與發展所需無任何注入，農村資金向城市倒流現象愈加嚴重，使得“三農”發展所需資金嚴重匱乏。而且農業銀行即將上市，上市后對其市場化、商業化的要求將會更高，其對農村金融的服務，政府將無法通過行政手段實施，再讓其承擔政策職能與其商業化改革現狀不符。

（三）調整特殊企業專門法規的缺失使得農業發展銀行的政策性服務功能缺乏有力的保證

農業發展銀行是我國的政策性銀行，理應承擔政策性職能；然而，我國對政策性銀行這一特殊的企業缺乏法律制度的規范。正是由于沒有特殊的《中國農業發展銀行法》，使得農業發展銀行對自己的調整對象產生偏差，造成其法律定位不明確，服務與業務范圍逐漸萎縮，只對糧棉進行收購。國家開發銀行主要負責國家大型建設項目的投資，但對職能范圍內農業機械設備更新、農用水利基礎設施建設、農業科技研發與推廣體系在內的與涉農休戚相關的領域則涉足很少。

（四）農村保險機構未能發揮其保險功能

農業保險法律制度的模式是由農業保險的性質決定的。我國正處于市場經濟發展初期，農業保險的法律定位在于分散農業面臨的自然災害的風險，而增進農民福利則居于次要地位；而往往自然災害險需要政策性的補貼才能夠運行。但現實是，從1982年到現在，我國絕大多數地區進行的是以商業化運作為基礎的農業保險。這一制度設計容易導致的結果是：在沒有險種發生的時候其融資作用可能難以發揮，但當險種發生，對農民、農村以及農業造成慘重的代價時，又得不到救助。

由以上分析可以看出，建設社會主義新農村，需要大量金融資源的有效配置。而農村金融法律制度體系的嚴重缺失已無法保證農村現有的金融資源的合理配置，農村金融機構的功能優勢更是難以發揮。因此，構建農村金融法律制度體系，確保農村金融機構發揮各自的功能優勢，對農業發展所需的多種金融資源進行配置，使各農村金融機構既分工合理、適度競爭，又相互協調，形成一個商業性金融、政策性金融、合作性金融三方的功能優勢互補的、分工合理的、多層次的、可持續發展的農村金融市場，共同服務于新農村建設。

二、農村金融機構的功能

農村金融法律制度的創建方向應從保證多功能的、綜合性的農村金融服務市場的規范運行出發，從發揮金融資源對農村經濟優化配置的角度出發，從為解決農村金融有效供給不足的角度出發，保障農村金融需求與供給同步發展，從而滿足農業、農村、農民對農村金融的多功能、多樣化需求，促進區域經濟發展，以達到共同富裕的目標。

（一）農村金融機構的政策性功能

農村政策性金融的功能定位在于修正“金融市場失靈”，以期達到滿足那些不能通過競爭性市場來滿足的農村金融需求。我們知道，市場機制本身具有滯后性、自發性以及盲目性的特點，在宏觀調控措施滯后的情形下，很容易導致市場失靈。同理，農村金融市場在調節金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，也存在著“金融市場失靈”。[6]而完全的市場導向也必然會導致農村金融資源的非均衡化。金融市場出現失靈和非均衡化后，政府就會采取適當的宏觀金融措施對金融市場進行干預，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。[7]

政策性金融是符合WTO協議要求的支持和保護農業的重要手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合。從國際上來看，政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合世貿組織協議要求的重要支持手段，已用法律制度的形式加以固化。政策性金融的表現形式是政策性銀行。如德國的復興信貸銀行(KFW)、日本的政策投資銀行(DBJ)、韓國的產業銀行（KDB）等等。政策性銀行以國家信用為背景，其穩健運營的基礎來自于國家財政強有力的支持。政策性銀行依法設立和運營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。KFW、DBJ、KDB都單獨立法，本國的央行法和商業銀行法均不適用于政策性銀行。在法律的保障下，三家銀行按照法人的框架進行業務操作，在政府支持的產業方向和范圍內，在保證財務穩健的前提下自主決策、自主經營。[8]這三個國家的法律對政策性銀行一般都規定不虧損原則，要求保持合理盈利水平。如日本的政策投資銀行DBJ法就規定：從事貸款、擔保、投資、購買公司債等業務，須在確認能盈利的情況下才能進行；貸款利率的確定應該保證以收抵支。

各國都存在著處理政策性目標與盈利性目標的關系問題。政府與政策性銀行達成的共識是，政策性目標固然比盈利性目標重要，但盈利性是對一個金融機構的約束。如果盈利性目標完全從屬于政策性目標，就很難對政策性銀行進行評價，政策性目標也難于實現。政府作為政策性銀行的股東，不希望出現虧損，否則就會成為政府的負擔。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了連續盈利。[9]政策性銀行一般都具有較高的專業水平，能積極運用新的金融手段，并能完善和發揮銀行功能，防范和控制風險，從而實現政策性目標。

從國內來看，由于我國的國情和農業金融的發展水平以及金融業本身具有的風險性，政府的宏觀金融管制與調控措施是必不可少的。政策性金融在農村金融這個大市場環境下，其定位是在市場經濟條件下的宏觀調控，這就決定了它充當的角色是引導、支持、服務于市場。我們可借鑒以上三個國家關于政策性銀行的規定，確立農村金融市場機制與競爭機制，同時針對具體情況，輔之以政府適當的政策及法律的參與，做到既具有全局性又具有針對性，全力支持與服務新農村建設，落實《中國農業發展銀行2006—2010年發展規劃綱要》。

（二）農村金融的合作性功能

農村合作金融的特殊性在于其具有合作性、地域性的特征，貼近中小企業與農戶需求。這一特征是與農村經濟的發展相適應的。合作金融本身具有針對性強、活動范圍小和業務經營上具有季節性等特點，并能及時解決社區成員的部分資金需求，還可將居民的儲蓄留在本社區，為當地經濟發展提供服務。

合作性金融較成功的經驗是孟加拉鄉村銀行(GB)模式。[10]其特點有三：一是GB設有層級組織結構。GB運行依賴借款小組和鄉村中心。借款小組以每5人自愿組成，每6個小組組成一個鄉村中心。GB設總行，各地設分行。各分行下有10～15個支行。每個支行管理120～150個鄉村中心，支行在財務上自負盈虧。二是GB的服務對象主要是婦女，實行小組貸款制度，小組成員之間具有連帶擔保責任。對貸款期限、還款方式、借款上限都進行規定。三是GB業務過程的透明度由中心會議保持。鄉村中心定期召開會議，進行集中放款和換代，集體進行培訓，便于成員之間互相監督并營造團隊精神。在我國廣大農村，小額信貸的推行非常重要也是非常必要的。它是為貧困農戶提供信貸服務的，與孟加拉鄉村銀行的小額貸款模式相似，借鑒這一模式的成功經驗是十分必要的。

因此，可嘗試在經濟落后、交通不便的偏遠山區和鄉村，積極發展和推廣社區基金或類似的社區性金融機構，建立真正意義上的合作性農村金融組織，滿足廣大農戶對小額、頻繁的生活和生產資金的需求。在政策性金融的引導下，社區基金的原始本金可采用由國家扶貧資金、地方政府和捐助性資金共同出資的方式。社區基金由各地政府負責組織實施，實行有償使用并免除稅收。在目前農村金融市場不健全的情況下，農村信用社還應當繼續發放小額貸款，發揮農村金融合作性功能。對此，農村信用社要建立良好的法人治理結構和與之相配套的激勵和監督機制，發揮基層機構的自主性和積極性。

（三）農村金融的商業化服務功能

在市場經濟條件下，市場對資源的配置起基礎性作用。在農村的金融市場，同樣是市場對金融資源的配置起基礎性作用的。為了適應市場經濟發展的內在要求，金融資源的配置也應市場化。也就是說解決農業發展所需的資金要靠市場，而不能只依賴政府的財政投入與補貼。農業商業化融資才是解決農業發展資金短缺的有效途徑，是與市場經濟的客觀規律相適應的。．商業化銀行本身具有盈利性的特征，追本逐利是金融企業的本性。在建設農村金融體系過程中，商業性銀行與政策性銀行對農村金融資源配置的效率導向是不同的。商業性金融機構更為注重信貸資源的直接配置，而政策性金融機構則更偏向于政策導向。因此，在我國市場經濟的大環境下，在政策性金融的引導和支持下，商業金融應當依照市場方向發展、改革農村金融市場、拓寬商業金融的融資渠道，那么農村金融市場存在的農村信用社壟斷金融市場、資金外流嚴重、農村金融供需矛盾、正規金融與民間金融共存、小額貸款難等問題就有可能迎刃而解。

政策性金融與商業性金融互補合作的逐步增強，能擴大對政策性金融支持對象的貸款規模。國際上在這方面有較成熟的經驗，我們可吸收借鑒。比如，在美國，農村政策性金融機構提供的貸款是提供一些商業銀行和其他貸款機構不愿提供的貸款，在貸款對象上的側重不同。政策性貸款的貼息、周轉資金的短缺或損失，均由國會在年度預算中撥款彌補。在法國，開始時只有一家發放政策性貸款的機構，發放效率不高，但后來，法國政府制定發放政策性貸款的補貼標準，吸引了多家商業性金融機構參與競爭。結果，原來發放貸款的機構沒有了怨言，貸款發放者的金融服務水平也提高了。但合作性金融在農村金融體系中所發揮的作用也是不容忽視的。合作性金融在政策性金融的引導下，既能起到解決農村小額貸款的問題，有時還可與商業金融展開競爭。因其本身所具有的操作簡單、針對性強、門檻低、及時、便捷等特點都是商業性銀行所不具備的。

可見，不管是政策性金融機構還是商業性金融機構以及合作性金融機構，在農村金融市場中，它們的功能與職責范圍并非截然分開的，而是一個互相配合、互相聯系的統一整體。正是它們的互相依賴、互相調節、分工協作，才能形成功能優勢互補的金融生態系統。在這一系統中，各金融組織與其生存環境之間及金融內部組織之間在長期的密切聯系和相互作用過程中，通過分工、合作形成了具有一定結構特征并執行一定功能作用的動態平衡系統。[11]它包括金融生態環境、金融生態主體和金融生態調節。金融法律制度的功效就是創建一個金融法制環境，對各金融主體進行法律定位，界定其職能，劃分其業務范圍；對它們之間形成的金融法律關系進行調整；保證金融生態的動態平衡以達到金融資源配置的最優化目標。

三、農村金融機構的法律定位

在明確了農村金融的功能后，完善農村金融法律制度，規范金融配置機制，按照金融分工原則并依據對農村金融的運營定位、業務劃分和職能界定而建構各機構配置方式，這樣就可以突破農村地區單一機構、單一工具的金融格局。

我國農村的金融機構有農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行、郵政儲蓄等，它們之間并未形成優勢互補、分工合理的金融生態體系。目前真正在農村發揮作用的只有農業發展銀行、農村信用社。隨著農業發展銀行業務范圍的不斷萎縮，農村信用社的壟斷地位越顯突出。這不僅不利于農村金融生態的動態平衡，而且更發揮不出農村金融市場對金融資源的配置作用。因此，應正確處理政策性、商業性、合作性金融在支農方面的關系，保證它們之間各有側重、功能優勢互補，形成一種合理分工、良性循環的農村金融生態環境，同時應健全農村金融法律制度，對它們的職能及業務范圍進行法律定位。

（一）農業發展銀行的法律定位

政策性金融法在整個金融法體系中占有重要的地位，它是為了彌補商業性金融融資的不足而存在的，它在調整政策性金融運作方面能發揮較大作用。農業發展銀行是我國的政策性銀行，在農村金融體系中承擔政策性服務功能，是具有公法人地位的特殊企業。

特殊企業與普通企業是以企業適用法律的性質和范圍為標準劃分的，普通企業是按《公司法》、《企業法》、“三資企業法”、《合伙企業法》、《鄉村集體所有制企業條例》、《城鎮集體所有制企業條例》等普通企業法設立和運作的企業；在國外為私法或民商法上的企業，也稱商事企業。普通企業通常為營利性經營。[12]特殊企業是依法律、專門法規或行政命令設立和運作的，屬于特殊法人范疇，它是公法人。政策性金融機構就是這種特殊的公法人，它們是基于政府的特定政策目標或意圖設立的。它們不以盈利為目的，而是以社會整體效益為宗旨。這就決定了政策性金融機構不能像商業性金融機構那樣成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自求發展的企業法人。在發達國家和地區往往為“一法一企”，即為每個企業單獨立法，由某法對某企業的設立、機構和運營等作專門規定及調整，該企業不再適用公司法等普通企業法。如日本國鐵等三大公社改革以前的《日本國有鐵道公社法》、現行的《日本電信電話株式會社法》，我國香港的《九廣鐵路公司條例》和《地下鐵路公司條例》，新加坡、意大利調整其著名的國有控股公司的法等等。[13]

政策性金融法是為了保證國家發展基礎產業、調整產業結構以奠定國民經濟的發展基礎而制定的，它能起到消除地區差異，實現經濟平衡發展的作用。日本是市場經濟國家中政策性金融頗為成功的一個實例。二戰后的日本為了盡快恢復國民經濟，實行“傾斜生產方式”，優先發展基礎產業。與此相適應，日本政府通過立法建立了一系列政策性金融機構，運用行政等手段向重點發展部門、領域提供資金支持，先后頒布了《農業漁業金融公庫法》(1945年）、《復興金融公庫法》(1947年）、《國民金融公庫法》(1949年）、《日本輸出銀行法》(1950年）、《日本開發銀行法》(1953年）等。[14]這些法律的制定與實施扶持了基礎產業，調整了產業結構，對日本經濟的恢復與發展起到了巨大的推動作用。因此，我們應借鑒日本成功經驗，構建我國的政策性金融法律制度，制定特殊的《中國農業發展銀行法》，設立特殊的企業法人——中國農業發展銀行，明確農業發展銀行的法律定位，使農業發展銀行切實承擔起對農村金融市場的政策性服務功能。農業發展銀行的法律定位一般涉及以下幾個方面：

1.《中國農業發展銀行法》明確設立農業發展銀行的目的。《中國農村發展銀行法》表明：農業發展銀行的設立目的，在于通過設立長期長效的資金，促進農民、農村、農業以及新農村建設的發展，補充并獎勵一般的金融機構，構建和諧社會。

2.《中國農業發展銀行法》明確農業發展銀行的法律屬性。《中國農村發展銀行法》中明確規定農業發展銀行為公法人。農業發展銀行在成立之初，根據國家的宏觀調控政策只對糧棉進行收購，對社會的穩定發揮了一定的積極作用，但由于我國特殊企業法的嚴重滯后，出現了政策性業務執行的偏差，滿足不了政策扶持的需要。而且，多年來農村各金融機構之間普遍存在法律定位不清、職能模糊的問題，甚至出現了與農業銀行搶業務的情形。因此，制定特殊企業法——《中國農業發展銀行法》，明確界定農業發展銀行的法律定位：農業發展銀行是政策性金融機構，是具有公法人性質的特殊企業，具有獨立的法律主體資格和平等的法律地位。它根據政府的政策和法規行事，在當前我國農村商業資金融通功能不足的現實條件下，切實充當政府發展農村經濟、促進社會和諧進步的工具。

3.《中國農業發展銀行法》保證農業發展銀行的業務范圍與支農對象。

(1)農業發展銀行可開展下列業務：貸款、加工貸款和其他貸款；糧棉油的收購、生產、流通、深加工、國家儲備、進出口貿易全過程；開辦農業綜合開發和扶貧貸款；支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整和產業化經營。

(2)農業發展銀行的支農對象涉及：農業、種植業、養殖業、林牧漁副業；支持并保證林業、牧業、漁業、副業等與政策相關的農村基礎產業的發展。

政策扶持應該是多方面的、全面的、連貫的、統一的，而不是單一的、片面的、互不相干的、政出多門的。國家將政策扶持的重任交由政策性金融企業一家承擔，一定能收到事半功倍的效果。[15]

4.《中國農業發展銀行法》保證政策性銀行的服務方式直接、具體、細化。農發行的運作涉及與農業生產相關的種子、農藥、化肥、抗旱等每一個環節；管理農村開發貸款、扶貧貼息貸款、國外政府和國際組織對我國的涉農貸款業務等政策性貸款；引導和扶持農民發展優質、高產、高效、生態農業，在對產業化龍頭企業的支持中發揮政策補貼的功能，把原始的農業與農業向工業轉化這個鏈條連接起來，從而真正具體到促進農業產業化發展；偏遠山區的農村仍然處在貧困線以下的、老弱病殘或鰥寡孤獨無最低生活保障的、貧困面積大而民政部門暫時無力予以補償的仍然應該由農業發展銀行發放低息補貼貸款予以直接扶持和幫助。

（二）農村信用社的法律定位

作為我國農村地區資源占有量最大、機構數量最多的金融機構——農村信用社，在農村具有較強的地域功能優勢，對其進行股份制改革后，大規模進入城市與各大銀行競爭的可能性比較小，農村仍是農信社的主要生存空間。為了使農村信用社這一企業更好地服務于三農，就應使其沒有束縛地與其他金融機構展開競爭，以提高農村金融的服務質量和效率；最終達到以商業化提高服務化、以服務化促進商業化，形成功能優勢互補的農村金融市場的目的。

改革后的農村信用社，其法律屬性屬于商業性企業法人，政府不再擁有對信用社企業法人的控制權。為了確保改革的成功，必須確保改革目標內在邏輯的一致性。改革的首要任務是提高農村信用社的經營效益而非支持三農，也就是說，必須在農村信用社自身得到良好的、有效益的、可持續發展的前提下，再考慮讓農村信用社支持農業、農村、農民的發展問題。[16]因此，應當對農村信用社重新定位：

1．明確農村信用社的法律屬性。改革后的農村信用社是具有商業性質的企業法人。既然是企業，就應當走自我約束、自我發展、自負盈虧、自擔風險的“四自”原則的發展道路；因此，農村信用社的改革方向應瞄準市場定位，即它是農村金融市場的一個主體。

2．建立規范的產權制度。產權問題是建立現代企業制度的主要內容，也是建立現代法人治理結構的基礎。法律應首先明確信用社產權的歸屬，即委托主體是誰的問題。由前述農村信用社的法律屬性可以明確信用社的資金來源主要是以個體產權為主，那么社員代表大會具有委托人的最終決定權。

3．規范農村信用社法人治理機制。規范的法人治理結構機制，是建立現代企業制度的核心。農村信用社法人治理結構的核心就是建立健全信用社社員代表大會、理事會、監事會、主任（經營層）之間的權力制衡和激勵機制，從理論上講，法人治理結構的制度是按照三權分立、相互制衡的原則而設計的，能達到取得良好的績效的目的。建立有效的法人治理結構就必須明確劃分“三會一層”各自的職責權限、議事規則、辦事程序和利益機制，從而形成制衡和激勵關系。對所有主要業務、重要事項、重大決策必須嚴格按照規程辦理，超越權限或違反程序的行為將受到法律的制裁，從而實現經營管理行為的合理化；農信社社員為了自身的投資收益和獲得優質的金融服務，自然會關心信用社的經營、監督信用社的理事會及管理層。這種多層次相互制衡關系，將不同方面的利益關系統一在一個完整的利益機制之中，這正是現代企業制度的核心所在。

4．建立激勵、監督、信息反饋機制。我國農村信用社的組織結構以及運作方式與印度尼西亞的人民銀行（BRI）很相似，但業績卻相差很大。印尼的人民銀行主要是為農村和農業提供金融服務。在1997年的亞洲金融危機中，印尼人民銀行的農村小額信貸部始終保持著盈利，其主要原因就是銀行本身建立了一整套良好的激勵和監督機制以及信息反饋制度。我國農村信用社應借鑒國外合作金融的成功經驗，在好的制度激勵下，創造出適合小農的經營機制。建立監督機制，盡可能使農信社的運作體系規范化、透明化。

5. 引入競爭機制。就農村金融的需求來看，信用社顯然已無法支撐。因此應積極引入競爭機制，提高金融市場資源配置效率，發展多種所有制形式的農村金融機構，突破農信社獨家壟斷農村金融市場的格局；適當放開市場準入制度，吸收社會資本和外資，鼓勵各種所有制的金融主體為“三農”服務。（三）民間金融機構的法律定位

民間金融機構屬于非正規的金融機構，它是自發形成的，存在于正式的金融體制之外。非正規的傳統民間金融是一種落后的、效率低下的融資安排，是經濟的二元性在金融領域的表現。二元經濟結構是指在發展中國家的經濟發展過程中，由于部門間生產函數與勞動生產率的差異或區域間、區域內經濟發展的不平衡等原因導致的經濟兩極分化現象。二元經濟結構是大多數發展中國家經濟領域的一個典型特征。對于我國農村金融滯后于農村經濟發展的現狀來說，民間金融的存在無疑是發揮著“輸血”功能。目前農村的一些地區從事民間信貸的民間金融機構（如私人銀行、民間基金會）的活動異常活躍，由于其具有設立方便、資金使用靈活、服務于民間等特點，在農村存在著較大的市場，能滿足農民的貸款需要，說明民間金融機構在農村有生存的土壤和需求。它的存在一定程度上能滿足農業產業化發展的需求，經過農村金融法律制度的改革，其應當成為農村金融的有益補充。但是，多年來，民間金融組織的法律地位一直未被明確，處于“地下組織”的狀態，生存于政府不予認可的灰色地帶。可見，民間金融與正規金融的關系是緊張的，缺乏一定的互補性，不能形成合力。

目前，小額信貸較成功的經驗，在國外是以尤納斯教授為代表的孟加拉GB模式，這種“又貸又存”的模式可保證農村小額信貸的可持續發展，有效地解決了農村貧困地區小額信貸的需求問題，為我國小額信貸的發展提供了借鑒模式。在國內，“平遙模式”的“只貸不存”的小額信貸機構最近已開始運營，它是由民間融資建立的商業小額信貸公司，由3至5個發起人組建成的一個產權明晰、自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我發展的商業小額信貸公司，先領取營業執照經營，待發展到一定規模后，再申請金融業務許可證。這一模式在當前運行良好，但從發展的角度看不利于小額信貸組織的長期發展。

因此，可先以《農村民間金融小額信貸暫行條例》的方式來規范，待發展成熟后即可制定《農村民間金融小額信貸法》。民間金融機構的法律定位應涉及以下幾點：

1.《農村民間金融小額信貸法》明確民間小額貸款組織的創設目的：通過設立短期資金，解決農民生產和生活所需的小額資金，促進農村地區的經濟發展。

2.《農村民間金融小額信貸法》明確農村民間小額信貸組織的法律屬性。小額信貸組織是按照《公司法》設立的有限責任公司，由縣工商局為其頒發營業執照、由央行審批。其投資主體是自然人，其他黨政機關、金融機構及國家事業單位人員不能參與；發起人的資金必須是自然人的合法現金；每個機構發起人應有3至5人。

3.《農村民間金融小額信貸法》規范農村民間小額信貸的業務范圍：設立后的三年內不許吸收存款，從第四年開始可以少量吸收，可視具體情況逐漸過渡到又貸又存。具體為：“三農”貸款比例不得低于70%;貸款的服務對象是種植業、養殖業、林果業、農副產品加工業、農村流通業、農村中介服務和其他農村社會事業的生產者和經營者；貸款金額：單戶金額最多不得超過10萬元，其中5萬元以下的農戶貸款比例不得低于75%；貸款利率在不超過國家利率4倍的幅度內自主浮動。

4.《農村民間金融小額信貸法》限定經營范圍：小額信貸只能在其組織所在的行政區域，原則上不能跨區域經營。

5.《農村民間金融小額信貸法》嚴格資本金與資本充足率。資本金不得低于1500萬元，資本充足率不得低于8%。

對于有商業小額信貸公司參與的農村金融市場，金融業的競爭將更加激烈，更能激發它們為“三農”更好地服務；同時也有利于國家的宏觀調控。所以，應通過法律制度、政策引導，制定行之有效的市場準人退出制度、提高準備金和充足率以及實行風險責任自負的強制方式對它們進行規范和管理，鼓勵民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種形式的農村民間金融健康發展，做到合法、公開、規范，并納入到農村金融體系中加以監管，以保證增加農村金融的服務供給、滿足多層次的融資需求。

（四）郵政儲蓄機構的法律定位

郵政儲蓄即將掛牌郵政儲蓄銀行，由于其資金很大一部分來自農村，因此郵政儲蓄資金不可能離開農村，郵政儲蓄銀行的服務方向仍是城市和鄉村社區。

郵政儲蓄的存款網點遍布城鄉，在農村獲取了大量的儲蓄資金，但并不進行貸款業務，長期以來被視為農村經濟的“抽水機”，即將農村資金吸收上來，但資金投放使用卻主要用于城市，加重了農村普遍面臨的資金匱乏的窘狀。

對即將成立的郵政儲蓄銀行，央行可先制定《郵政儲蓄資金回流農村暫行條例》，給郵政儲蓄銀行正確定位，使其吸收的農村資金回流，保障農村金融體系的信貸投放能力。

首先，應當明確即將成立的郵政儲蓄銀行的法律屬性。改革后的郵政儲蓄銀行是商業性銀行企業，應堅持企業獨立發展的“四自”原則。目前全國4.5萬個郵政匯兌網點中有70％在農村，如果即將成立的郵政儲蓄銀行能在法律上明確其服務方向，利用儲蓄機構網點多、深入農村的地域優勢，保證其在農村地區儲蓄、匯兌和支付的功能，會使新農村建設得到更好的金融服務，在不久的將來很有可能成為支農的又一主力軍。

其次，《郵政儲蓄資金回流農村暫行條例》應當以法規的形式切實保障資金回流工作。對目前的郵政儲蓄轉存款機制應制定相關法律制度，規范郵儲資金回流農業和農村。對于資金回流的法律規范，可嘗試借鑒韓國的經驗，考慮將郵政儲蓄系統納入農村金融體系，通過立法規定郵政儲蓄系統通過其在城市的網點吸收的城市居民和其他來源的存款，只能用于農業和農村貸款。

（五）農業保險機構的法律定位

我國農業是國民經濟的基礎產業，又是弱勢產業，受自然災害和市場波動因素影響大，特別是在高寒草原地區的畜牧業，自然災害保險的潛在需求比比皆是，商業性保險機構顯然不愿涉足，而我國的農業保險實行的是商業化經營。

目前我國關于保險方面的法律只有《中華人民共和國保險法》，它是一部具有商業性質的保險法，這一運作方式與我國農村發展的實際情況不符。現在農村保險市場出現失靈，《保險法》顯然不適應當前我國農業保險業的現狀。如某些高寒地區的農牧業存在的“有險無處投”的現狀。

針對我國農業發展相對落后的現狀，農村保險的定位在于分散農業所面臨的自然風險，對于增進農民福利的目標卻是其次的，[17]所以，應當區分風險，采取不同的保險措施。

農業保險作為一種政策性保險，其制度設置應該分階段、分作物品種進行多層次和多渠道的農業保險運作。[18]自然風險的分散則應當作為第一個階段主要解決的問題。在現階段應當制定一部《農業自然風險保險法》專門解決農村保險市場失靈的問題，明確承保農業自然風險的保險機構的法律定位。

1.《農業自然風險保險法》應明確農業自然風險保險機構的法律地位。經營農業保險的保險公司是在政策性金融的引導、支持下從事商業化運作的商業保險公司。對于經營農業風險的保險公司，可采用符合我國國情及合乎客觀經濟規律的原則，充分利用現有的商業保險公司資源，引導商業保險公司經營農業保險。要求商業保險公司經營農業保險的這種模式既可高效運行也可節約成本，符合市場經濟規律。國際上較為通行的也是這一模式：由政府主導、各種金融機構參與的農業保險制度。

2.《農業自然風險保險法》應建立單獨核算、分賬管理的機制。應對商業保險公司的保險險種進行區分，對專門經營農業自然風險的險種獨立進行核算，并進行分賬管理。

3.《農業自然風險保險法》應規范財政補貼機制與再保險機制。農業保險長期完全依賴財政補貼是不現實的，但在現階段政府的財政補貼是必要的。目前，農業產業受自然災害的影響嚴重，當險種發生時，對農業災害的補償水平卻很低，遠遠低于災害造成的實際損失，因此規范財政補貼機制勢在必行。另外，還應當建立農業再保險制度。為此，政府應當建立激勵機制以及投入財政資金，委托保險公司或商業性保險公司經營再保險業務，達到分散農業風險的目的。

總之，對農村金融機構進行合理分工后，農村金融法律制度構建的方向就明確了，其宗旨是要保障農村金融機構實現全方位，多層次、多樣化的服務功能，在兼顧各地區需要與可能的前提下，建立包括政策性銀行、信用社、商業保險公司、商業銀行和證券機構在內的多層次的網絡；提供包括存貸款、證券融資、證券交易，財產、人壽、再保險和支付結算等中間業務在內的多樣化金融工具。[19]

在明確農村金融機構的功能和法律定位后，在農村金融共生的環境中，就應以法律制度保障各金融機構發揮其應有的融資服務功能，形成政策性金融、合作性金融與商業性金融優勢互補的功能，發揮央行和監管機構、保險公司、證券公司、信托投資公司、租賃公司、非正規金融組織、農村金融擔保機構、國際經濟機構等在農村金融市場中對金融資源的配置作用，以滿足農村金融服務多樣化的需求。

注釋:

[1]白欽先教授1998年提出的金融資源論把金融資源分為三個層次：一是基礎性核心金融資源，即廣義的貨幣或資金，是金融資源的最基本層次；二是實體性中間金融資源，是金融資源的中間層次，包括金融組織體系、工具體系、金融制度和金融人力資源；三是整體功能型高層次金融資源，即金融體系的總體效應。參見白欽先、姚勇、崔滿紅：《金融可持續發展研究導論》，中國金融出版社2001年版，第77頁。

[2]何劍：《農村金融資源配置：基于科學發展觀的思考》，《金融理論與實踐》2006年第10期。

[3]在筆者寫作過程中，《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布了，它為寫作這篇文章提供了一些理論支持。嚴格地說，農民專業合作社不是一個金融機構，但由于農村專業合作經濟組織是我國農村地區唯一的具有互助性的合作經濟組織，是在家庭承包經營服務基礎上形成的同類農產品的生產經營者、同類農業生產經營服務的提供者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。它遵循合作制的原則：一是自愿性；二是互助共濟性；三是民主管理性；四是實行盈余返還，給農戶帶來實惠，與農戶共擔風險，共享利益。因此它對于農村信用合作社的改革應有一定的借鑒意義。農民加入合作社的最終目的不外乎是為了實現經濟利益。利益機制是農民專業合作社生存與發展的重要基礎。良好的利益機制，是合作社有效運行的根本。農民專業合作社之所以對農民具有較大的吸引力，是因為其在維護社員權益方面與其他組織或協作方式相比更有保障。因為加人農民專業合作社能夠獲得更大或至少是相同的收益。農民組建或參加合作社有幾個前提：一是在市場風險大，單個農戶處于弱小地位的情況下，農民容易組成合作社；二是在產品易腐、易爛、不宜長期保存的行業，容易組成合作社；三是對于規模經濟顯著的行業，容易組成合作社。農民專業合作社以農產品或者生產服務為紐帶，并借鑒了國際上關于合作社的定義和原則的主流，調整范圍不包括農村集體經濟組織和農村金融組織，其服務內容是：農村專業合作經濟組織以該組織成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、儲藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。

[4]付子堂：《法律功能論》，中國政法大學出版社1999年版，第35頁。

[5]劉民權：《中國農村金融市場研究》，中國人民大學出版社2006年版，第21頁。

[6]何廣文：《對農村政策金融改革的理性思考》，《農村經濟問題》2004年第3期。

[7]同注[6]。

[8]邢延奕：《何為政策性銀行》，《人民日報》2001年3月26日第10版。

[9]同注[8]。

[10]孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank)模式：1976年8月，孟加拉國吉大港大學經濟學教授尤納斯（Yuns）用自己的財產做擔保，說服當地一家農業銀行按照市場利率給窮人提供一筆貸款，而且效果很好。

[11]皮天雷：《金融生態的法律制度研究：基于新制度經濟學的分析》，《金融理論與實踐》2006年第2期。

[12]潘靜成、劉文華：《經濟法》，中國人民大學出版社2004年版，第175頁。

[13]同注[12]，第143頁。

[14]鄭人瑋：《日本政策性金融法初探》，《中國人民大學復印報刊資料》1998年第6期（原載《日本研究》1998年第1期）。

[15]熊之華、熊樹愾：《發揮農村金融整體服務功能實現全面建設小康社會目標》，中國農村金融網：http//www. 2000y. net/107579/inex.asp? xAction: xRead Newsg News ID =19262，發表日期：2006年10月23日。