論文關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)； 農(nóng)民的發(fā)展； 教育； 健康； 財(cái)政

論文摘要：農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的首要問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在基本解決生存問(wèn)題之后如何獲得進(jìn)一步發(fā)展。以人為本，促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展，是新農(nóng)村建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源、提升農(nóng)民的發(fā)展能力是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資回報(bào)率最高，理應(yīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇。公共財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)投入到農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇，理論界尚未達(dá)成共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題為中心，首先投資于農(nóng)業(yè)，如補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，目標(biāo)是讓農(nóng)民增收，目的是啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，形成內(nèi)需拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)村問(wèn)題為中心，首先投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊整治、文化建設(shè)等，改善人居環(huán)境，把村莊建設(shè)成為一個(gè)文化生產(chǎn)場(chǎng)所，目標(biāo)是讓農(nóng)民安居，目的是打造中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定基礎(chǔ)。筆者則認(rèn)為，農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的首要問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)以人為本，以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為首要任務(wù)和根本目的，首先投資到關(guān)乎農(nóng)民的生存和發(fā)展質(zhì)量的教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等領(lǐng)域，提升農(nóng)民的發(fā)展能力。只有這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問(wèn)題才能根本解決，工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才有可能。

一、農(nóng)民的發(fā)展：新農(nóng)村建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)

“三農(nóng)”問(wèn)題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問(wèn)題。在不同時(shí)期、不同條件下，“三農(nóng)”問(wèn)題的主要矛盾不同，解決問(wèn)題的思路和對(duì)策應(yīng)加以區(qū)別。1980年代以前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、保障糧食安全是首要任務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的改革與發(fā)展，中國(guó)的糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭炕酒胶舛S年有余。中國(guó)農(nóng)業(yè)不僅供養(yǎng)了世界上多于21%的人口，并且自1997年以后，每年農(nóng)產(chǎn)品凈出口50億美元左右。總體看來(lái)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)問(wèn)題已基本上解決。但是農(nóng)民問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有解決，表現(xiàn)在農(nóng)民數(shù)量龐大、收入低、就業(yè)難、地位低，不能同等分享到改革發(fā)展的成果，不能同步融入現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至存在日益邊緣化的情況。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的主導(dǎo)方面和相互關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問(wèn)題之首。

農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是什么？許多人認(rèn)為是收入問(wèn)題。然而我們看到，困擾8億農(nóng)民的不僅僅是收入低，更根本的是相對(duì)城市居民而言在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面所能享受的公共產(chǎn)品不足乃至嚴(yán)重匱乏，在就業(yè)和社會(huì)生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉(xiāng)之間的差距也不僅表現(xiàn)在收入和財(cái)產(chǎn)差距上，還表現(xiàn)在就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)的機(jī)會(huì)不同，以及政府公共財(cái)政支出的差異方面。2000年全國(guó)普查數(shù)據(jù)顯示：城市15-64歲人口中從未接受任何教育的人口比例為2.5%，而農(nóng)村為8.7%；城市僅受過(guò)小學(xué)教育的人口比例為14%，而農(nóng)村為38%；城市勞動(dòng)力人口（15-64歲）人均受教育年限10.2年，農(nóng)村為7.3年。此外，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲，農(nóng)村兒童和孕產(chǎn)婦的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生兒死亡率為10.6‰，農(nóng)村為23.9‰；城市孕產(chǎn)婦死亡率為每10萬(wàn)人33.1，農(nóng)村為61.9；城市5歲以下兒童死亡率為16.3‰，農(nóng)村為40.4‰。2005年，中國(guó)城市人類發(fā)展指數(shù)為0.81，農(nóng)村為0.68，后者只有前者的83%，差距明顯。①

收入的不平等多源于機(jī)會(huì)的不均等，“貧困必須被視為基本行為能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。②農(nóng)村人口占全國(guó)人口的70%，而國(guó)家80%的公共衛(wèi)生資源投放在城市；5億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。③義務(wù)教育人口的60%在農(nóng)村，卻只有不到25%的資源用在農(nóng)村。1999年，初中升普通高中的比例，城市為55.4%，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村為18.6%，相差38.6個(gè)百分點(diǎn)，2002年兩者差距拉大到46個(gè)百分點(diǎn)。④教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的匱乏，就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)的不可及性，影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量，增加了農(nóng)民的發(fā)展成本，降低了農(nóng)民及后代改變生活現(xiàn)狀的可能。

可見(jiàn)，農(nóng)民問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為收入問(wèn)題，而是以收入、就業(yè)、教育、健康為核心內(nèi)容的綜合性問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在溫飽問(wèn)題基本解決之后，如何獲得進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題。阿馬蒂亞·森認(rèn)為，追求發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會(huì)隨著個(gè)人年齡、性別、社會(huì)角色和社會(huì)環(huán)境的不同而形成較大的差異，但能力的喪失就意味著失去獲取收入的可能性，進(jìn)而失去將收入轉(zhuǎn)換為發(fā)展的可能性。

人的全面自由的發(fā)展，是馬克思主義的最高命題和根本價(jià)值，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。為了13億中國(guó)人的福祉，新一屆政府勾畫(huà)了惠及十幾億人口的更高水平的全面小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的嶄新理念，確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)定地走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)全面進(jìn)步之路。在此背景下啟動(dòng)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，不是拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì)，也不是保持農(nóng)村穩(wěn)定的無(wú)奈之舉，而是推動(dòng)農(nóng)民現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，旨在改善億萬(wàn)農(nóng)民生存和發(fā)展?fàn)顩r、共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行村莊建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，但如果農(nóng)民得不到發(fā)展，即使修了路、建了房，新農(nóng)村遲早還會(huì)變?yōu)榕f農(nóng)村；即使脫了貧，還會(huì)返貧。近現(xiàn)代長(zhǎng)達(dá)百年的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)說(shuō)明，如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的尊重和發(fā)展能力的培養(yǎng)，僅靠直接的物質(zhì)投入，并不能使貧窮消亡、落后根除，難以使農(nóng)民走上自信、自立和自我組織的發(fā)展道路。只有農(nóng)民自身發(fā)展了，他們才會(huì)有信心去應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化乃至全球化的發(fā)展環(huán)境，新農(nóng)村建設(shè)才有可持續(xù)性的基礎(chǔ)。沒(méi)有8億農(nóng)民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，沒(méi)有為實(shí)現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變而對(duì)農(nóng)民的人力資源投資，新農(nóng)村建設(shè)乃至中國(guó)的現(xiàn)代化很可能遭遇嚴(yán)重挫折。因此，各級(jí)政府在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該目中有人、心中有人、以人為本，一切工作都應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，以提高農(nóng)民發(fā)展能力、創(chuàng)造農(nóng)民發(fā)展條件、完善農(nóng)民發(fā)展保障為中心。

二、投資于農(nóng)民的教育與健康：新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇

人的發(fā)展，主要是人的發(fā)展能力提升，包括了多方面的含義：一是健康長(zhǎng)壽的能力；二是獲得文化、技術(shù)和分享社會(huì)文明的能力；三是擺脫貧困和不斷提高生活水平的能力。⑤人的發(fā)展能力主要是由教育、健康、技能培訓(xùn)等決定。教育賦予人基本的知識(shí)與技能，健康的心靈和人格，是人得以發(fā)展的動(dòng)力。健康是人力資源的基本內(nèi)容，是人得以發(fā)展的源泉。良好的教育和健康標(biāo)志著良好的生活質(zhì)量，本身就是發(fā)展的目標(biāo)。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以人為本，把促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展、開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源作為首要任務(wù)。

1．教育與衛(wèi)生醫(yī)療是農(nóng)民最迫切需要的公共產(chǎn)品。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政始終把投入重點(diǎn)放在了城市，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等公共品供給短缺。自1980年代以來(lái)推行的教育產(chǎn)業(yè)化和衛(wèi)生醫(yī)療市場(chǎng)化改革導(dǎo)致教育、醫(yī)療費(fèi)用飛漲，大大超出了農(nóng)民的支付能力。湖南的一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)村孩子從進(jìn)學(xué)校門到高中畢業(yè)，在1980年代共需數(shù)百元，1990年代需8000元，到2004年則需3萬(wàn)元。據(jù)安徽省城調(diào)隊(duì)調(diào)查，按某縣2004年2668元的農(nóng)村居民人均純收入計(jì)算，培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生相當(dāng)于該家庭一個(gè)勞力18年的純收入。⑥全國(guó)農(nóng)村人口中40%到60%看不起病，或因病致貧；一些貧困地區(qū)，尤其是西部，60%到80%的患病農(nóng)民死在家中。⑦財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組對(duì)農(nóng)戶的需求進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查顯示：減少子女上學(xué)費(fèi)用是農(nóng)戶高度關(guān)注的問(wèn)題，——河南省西平縣高達(dá)93.33％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省大荔縣87％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省寶雞縣83.3％的農(nóng)戶關(guān)注，浙江省上虞市80％的農(nóng)戶關(guān)注。對(duì)于增加醫(yī)療點(diǎn)，減輕看病負(fù)擔(dān)，陜西省寶雞縣農(nóng)戶關(guān)注率達(dá)到90.7％；河南省農(nóng)戶的關(guān)注率為72.22％。⑧“上學(xué)難，看病貴”是農(nóng)民生存、發(fā)展面臨的基本難題和最迫切希望解決的實(shí)際問(wèn)題。公共財(cái)政應(yīng)首先滿足農(nóng)民最基本和最迫切的公共需求。

2．教育與健康投資回報(bào)率最高。西奧多·W·舒爾茨（Theodore .W. Schultz）指出，包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資應(yīng)該看成是生產(chǎn)性投資。對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，人的知識(shí)、能力、健康等人力資本的提高，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)比物質(zhì)資本、勞動(dòng)力數(shù)量的增加更重要。⑨在新農(nóng)村建設(shè)中，投資于農(nóng)民的健康和教育是回報(bào)率最高的公共投資：其一，能夠大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。教育支出、醫(yī)療支出是當(dāng)前農(nóng)民最大的兩項(xiàng)貨幣支出。2005年農(nóng)村家庭的教育開(kāi)支平均值為5975元，占到總收入的30%。⑩實(shí)施農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育和免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)，相當(dāng)于是通過(guò)減少支出而增加農(nóng)民收入。若每年減少100億—400億農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，等同于增加農(nóng)民平均收入0.5到2個(gè)百分點(diǎn)，其效果不亞于減免農(nóng)業(yè)稅。(11)其二，經(jīng)濟(jì)效益最高。錢克明的研究表明，每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。且政府每增加1元的農(nóng)村教育投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用6.64元。(12)教育投資還能增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工的機(jī)會(huì)，提高工資水平，“每增加1年的教育，農(nóng)戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元。”(13)樊勝根的研究也表明，農(nóng)村“公共投資領(lǐng)域，教育投資效果最顯著，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回報(bào)率也很高；農(nóng)業(yè)科研推廣投資使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大大改善；對(duì)農(nóng)村通訊、電力和道路的投資同樣對(duì)農(nóng)村有較大影響；灌溉投資對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的影響不明顯”。(14)其三、惠及全社會(huì)、社會(huì)效益好。教育和公共衛(wèi)生是正外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，投資于農(nóng)民的教育和健康，實(shí)際上是向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，受益的是13億人。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，農(nóng)民教育水平、健康水平的提高是吸引物資資本投資的重要因素，能夠增強(qiáng)國(guó)家的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城市從農(nóng)民人力資源的普遍發(fā)展而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益。(15)另外，投資于農(nóng)民的教育和健康還能夠帶來(lái)良好的社會(huì)效益，如文化的延續(xù)和發(fā)揚(yáng)、全民福祉的增益，社會(huì)的公正與和諧。

3．我國(guó)已具備投資于農(nóng)民的健康與教育的財(cái)政實(shí)力。周洪宇的研究表明，以現(xiàn)階段實(shí)行的義務(wù)教育減免標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育共需經(jīng)費(fèi)合計(jì)約634.3億元。中國(guó)2006年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出大約在6770億元左右，用于免費(fèi)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)只占9.37%。隨著全國(guó)義務(wù)教育階段在校生人數(shù)的逐年減少，中國(guó)GDP持續(xù)快速增長(zhǎng)和國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總支出的逐年增加，到2007年左右完全有條件在農(nóng)村全面實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育制度。(16)按照亞行的最近估計(jì)，我國(guó)每年只需拿出1000億元人民幣，就能保證中國(guó)2500萬(wàn)最貧困人口的最低生活水平，為1.2億農(nóng)村學(xué)生支付9年的學(xué)費(fèi)，為7.7億農(nóng)村人口建立基本的醫(yī)療保障體系。全球190多個(gè)國(guó)家中有170多個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國(guó)家以外，亞洲絕大部分國(guó)家，包括人均GDP只有中國(guó)三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國(guó)、尼泊爾等國(guó)都實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。(17)經(jīng)過(guò)20多年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，我國(guó)已具備為農(nóng)民提供義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政實(shí)力。

4．國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示：教育和醫(yī)療應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，最先關(guān)注的是農(nóng)村人力資本的增長(zhǎng)以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格維持；其次是創(chuàng)造農(nóng)戶成為市場(chǎng)主體的各種條件以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后才是如何確保農(nóng)民收入（曾祥炎，2005）。教育和醫(yī)療是這些國(guó)家共同的優(yōu)先選擇（見(jiàn)下表）。這說(shuō)明農(nóng)民的人力資源是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的前提要求和戰(zhàn)略性因素。西奧多·W·舒爾茨的研究證明，從20世紀(jì)50年代，促使美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要原因是人的能力和技術(shù)水平的提高。無(wú)獨(dú)有偶，韓國(guó)人認(rèn)為，“新村運(yùn)動(dòng)”成功的關(guān)鍵就在于高度重視發(fā)展教育事業(yè)，把新村教育作為“新村運(yùn)動(dòng)”的核心。韓國(guó)在1972年成立研修院，負(fù)責(zé)培訓(xùn)“新村運(yùn)動(dòng)”的骨干，培訓(xùn)內(nèi)容涉及地區(qū)開(kāi)發(fā)、意識(shí)革新、經(jīng)營(yíng)革新、市民教養(yǎng)等內(nèi)容。韓國(guó)還在村村都建立起“村民會(huì)館”。通過(guò)教育與培訓(xùn)，使農(nóng)民培養(yǎng)起了“自立、自助、勤勉、協(xié)力”的思想觀念。

投資于農(nóng)民人力資源的社會(huì)利益遠(yuǎn)高于對(duì)非農(nóng)民投資的社會(huì)收益，而對(duì)非農(nóng)民人力資源投資的私人收益高于對(duì)農(nóng)民投資的私人利益。中國(guó)農(nóng)民多年來(lái)用自己的創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)剩余支持了國(guó)家的工業(yè)化和城市現(xiàn)代化，為國(guó)家繁榮、穩(wěn)定做出巨大犧牲。現(xiàn)在已經(jīng)到了回報(bào)農(nóng)民，以人力資源投資“反哺”農(nóng)村和農(nóng)民的時(shí)候了。國(guó)家應(yīng)創(chuàng)造條件并鼓勵(lì)非農(nóng)民特別是城市高收入居民自我人力資源投資，將公共服務(wù)投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)民。

三、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)：公共財(cái)政投入的重點(diǎn)

農(nóng)村教育包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育。農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)分為公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)三個(gè)層次。不同層次、不同類型的教育和衛(wèi)生服務(wù)分別表現(xiàn)為不同屬性的產(chǎn)品，公共財(cái)政的支出范圍和支出重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所限制和有所選擇。從低層次到高層次的各類教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中，層次越低，其公共性越強(qiáng)，收益的外部性越強(qiáng)。農(nóng)村義務(wù)教育由于其基礎(chǔ)性和外溢性，一般被視為公共品。公共衛(wèi)生服務(wù)所具備的以預(yù)防為主降低公共健康風(fēng)險(xiǎn)的功能，無(wú)可爭(zhēng)議地賦予其純公共品的特色。考量社會(huì)的需要、支付的成本、個(gè)人負(fù)擔(dān)的能力和政府的財(cái)政狀況，農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該是財(cái)政投入的重點(diǎn)。 當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的投入機(jī)制。這一體制存在的突出問(wèn)題首先表現(xiàn)在總體投入水平偏低。我國(guó)義務(wù)教育階段在校生合計(jì)1.93億人，占各級(jí)各類學(xué)校在校生總數(shù)的78%，但義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占總投入的比例始終低于60%；義務(wù)教育學(xué)生的61.8%在農(nóng)村，而農(nóng)村義務(wù)教育投入占總投入比重還不足30%。這樣的經(jīng)費(fèi)投入比例顯然是不合理的。2003年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入1365億元，比實(shí)際基本需求相差476億元。其中公用經(jīng)費(fèi)缺口310億元，校舍維修經(jīng)費(fèi)缺口95億元，特困地區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)缺口44億元，其他則為人員經(jīng)費(fèi)缺口。(19)《中國(guó)教育報(bào)》對(duì)174個(gè)地市和縣教育局長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)50%的農(nóng)村中小學(xué)“基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以保證”，有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)，超過(guò)40%的小學(xué)仍然使用危房，超過(guò)30%的農(nóng)村小學(xué)“粉筆論支有限發(fā)放”，接近40%的農(nóng)村小學(xué)“交不起電費(fèi)、有電不敢開(kāi)電燈”，而缺少課桌凳的小學(xué)也接近40%。(20)其次，在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育投入的78％，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)9％，省地負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％左右。(21)中央和省級(jí)政府掌握了62%的財(cái)政收入，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱（占全國(guó)財(cái)政總收入22%），卻負(fù)擔(dān)著87%的義務(wù)教育投入。(22)相當(dāng)多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。“以縣為主”的投入體制不可能保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展，無(wú)法使農(nóng)村義務(wù)教育走出困境。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育，首先要加大投入，要把農(nóng)村義務(wù)教育作為財(cái)政投入的重中之重。其次要構(gòu)建中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。義務(wù)教育作為全國(guó)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該以中央和省級(jí)政府提供為主，地市級(jí)政府適當(dāng)配套。中央財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村地區(qū)。不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資和經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)；欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由省級(jí)負(fù)擔(dān)，學(xué)校基本建設(shè)則由基層政府負(fù)擔(dān)。

中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出基本上是“重城市、輕農(nóng)村，重治療、輕預(yù)防”。2004年國(guó)家財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生的開(kāi)支380多億元，用在城里的是84.5%，用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的不到60億元，只占15.5%。(23)政府撥款的68%用于醫(yī)療，22.7%用于公共衛(wèi)生，而且主要集中在縣級(jí)預(yù)防保健機(jī)構(gòu)，對(duì)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持極少。多數(shù)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本不存在，大部分村級(jí)衛(wèi)生室私有化。2000年政府財(cái)政用于農(nóng)村公共衛(wèi)生方面的資金總額還不到20億元，平均每個(gè)農(nóng)民每年只有2.5元。(24)由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系普遍通過(guò)“有償服務(wù)”進(jìn)行“創(chuàng)收”，導(dǎo)致本應(yīng)無(wú)償提供的一些公共衛(wèi)生項(xiàng)目變成了有償服務(wù)，影響了預(yù)防保健措施的落實(shí)。公共衛(wèi)生包括計(jì)劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和健康教育等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)，屬于典型的公共產(chǎn)品，是人生存和發(fā)展的基本要求，是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府向全體社會(huì)成員免費(fèi)提供。即使是能力較差的政府，也必須承擔(dān)起維護(hù)公共健康安全的使命。公共衛(wèi)生有助于從根本上降低整個(gè)人群和國(guó)家的醫(yī)藥費(fèi)用，具有“四兩撥千斤”的高效率。根據(jù)世界銀行的《世界發(fā)展報(bào)告：投資于健康》的研究，在世界范圍內(nèi)，政府可實(shí)施的效益成本比較高的衛(wèi)生公共干預(yù)領(lǐng)域包括：幼兒疾病免疫、學(xué)生衛(wèi)生服務(wù)、家庭計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、艾滋病預(yù)防。在縣、鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生投入不足的情況下，為保證農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性和公平性，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)擔(dān)負(fù)起維護(hù)農(nóng)村公共健康安全的職責(zé)，加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度，建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，援助基層政府行使這一基本的政府職能，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)的大體平衡。當(dāng)前農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)行為基本表現(xiàn)為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫(yī)院”，近60％的門診服務(wù)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供的。(25)重建村級(jí)公立衛(wèi)生室并促進(jìn)其服務(wù)水平的提高，對(duì)于改善鄉(xiāng)村人口的健康指標(biāo)，是一種最有效率的投資（朱玲，2000）。與私立醫(yī)療點(diǎn)相比，村民共有的衛(wèi)生室除了提供醫(yī)療服務(wù)以外，還能夠更有效地承擔(dān)群體預(yù)防、保健知識(shí)傳播和組織改善環(huán)境衛(wèi)生活動(dòng)等多種社會(huì)功能。村級(jí)公立衛(wèi)生室如同村莊小學(xué)一樣，是農(nóng)村人口獲得基本社會(huì)服務(wù)的一個(gè)組織保證，各級(jí)政府應(yīng)該保證村級(jí)公立衛(wèi)生室像村莊小學(xué)一樣有穩(wěn)定的財(cái)政支持。(26)

①聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處等：《追求公平的人類發(fā)展（中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告2005）》[C]?，北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司2005，第6頁(yè)、46頁(yè)、55頁(yè)、6頁(yè)。

②阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》[M]，于真譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。

③遲福林：《為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品》[A]，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院《中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)》[C]，北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2004。

④同②，第46頁(yè)。

⑤同上書(shū)，第３頁(yè)。

⑥遲福林：“強(qiáng)化以提高人口素質(zhì)為重點(diǎn)的農(nóng)村公共服務(wù)”[Ｎ]，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年6月24日。

⑦徐勇：“國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”[J]，《社會(huì)主義研究》2006年第1期第 3-8 頁(yè)

⑧財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組：“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究報(bào)告”[J]，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2004年第7期

⑨[美]西奧多·W·舒爾茨:《論人力資本投資》[M]，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990年.

⑩韓俊：“建設(shè)新農(nóng)村中涉及農(nóng)民切身利益的若干問(wèn)題及政策建議”[J]，《改革》2005年第10期

(11)“農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)：中國(guó)有財(cái)力承擔(dān)”，《南方周末》2005年3月10日。

(12)湯燦晴等：“農(nóng)村教育:問(wèn)題與對(duì)策”[J]，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004 年第5期第86-88頁(yè)。

(13)李國(guó)祥：“我國(guó)農(nóng)戶要素資源收入貢獻(xiàn)的比較分析”[J]，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第11期。

(14)樊勝根等：“中國(guó)農(nóng)村公共投資在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和反貧困中的作用”[J]，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第1期第1-13頁(yè)。

(15)Dreeze and Sen，1989，Hunger And Public Action，pp.206-210，Clarendon Press ，Oxford.

(16)艾啟平：“中國(guó)有財(cái)力在全國(guó)實(shí)行義務(wù)教育全免費(fèi)”，中新社北京2006年3月4日電。

(17)征庚圣等：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 完善鄉(xiāng)村治理”，《 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年4月22日。

(18)曾祥炎：“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)遵循農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展次序”[J]，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005第4期第15-18頁(yè)。

(19)程剛：“義務(wù)教育法有望做修改 將解決教育經(jīng)費(fèi)投入不足”[Ｎ]，《中國(guó)青年報(bào)》2005年8月19日。

(20)張玉林：“從數(shù)字看教育不公”[J]，《中國(guó)改革》2004年第12期第22-24 頁(yè)。

(21)張德元：“農(nóng)村‘知識(shí)貧困’與教育資源配置”[J]，《調(diào)研世界》2003年第7期。

(22)吳明熹：“公平：教育政策的基本價(jià)值取向”[Ｎ]，《中國(guó)教育報(bào)》2005年8月8日。

(23)陳錫文、韓俊等：“我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度研究”[J]，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。

(24)張?jiān)t：“農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的供給與籌資”[J]，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2004年第5期。

(25)遲福林：“為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”[Ｎ]，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年8月15日。

(26)朱玲：“鄉(xiāng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助”[J]，《金融研究》2000年第5期。