論文摘要：由于我國城鄉二元經濟結構的原因，在城鎮社會保障制度得到大力發展的同時，卻在一定程度上忽略了農村社會保障制度的建立，尤其是農民工、失地農民的社會保障存在著較多的問題。本文針對農村以及農民工和失地農民的社會保障現狀和問題進行分析，指出了完善我國農村社會保障制度體系的對策建議。

論文關鍵詞：農民 社會保障 農民工 失地農民

1我國農村社會保障的總體現狀

一直以來，我國在農村基本上實行以家庭為主的、家庭與集體相結合的保障制度，雖然政府也實行了一些社會保障措施，如社會救濟、救災、實行“五保戶”制度等i但是無論是保障水平上還是保障內容上都無法與城鎮職工相提并論，同時社會保險并未在農村實施，占我國多數的農村人口基本上被排斥在社會保障體系之外。總的來說我國農村社會保障的現狀是覆蓋面窄、保障水平低、保障方式陳舊發展緩饅和不平衡。

1．1農村社會養老保險進展緩慢，覆蓋率低 1991年初，我國開始農村社會養老保險試點工作，制定了《農村社會養老保險基本方案》，至1995年，有30個省、自治區、直轄市的1400多個縣開展了這項工作，全國參加社會養老保險的農村人口接近5000萬人，積累基金32億元。但由于多種原因的制約，1998年全國農村養老保險參保人數下降，基金運行出現困難，農村社會養老保險處于停頓狀態。此后，農村社會養老保險有所恢復，但進展不大截至2004年年底，全國有31個省(區、市)的1870個縣開展了農村社會養老保險工作，5400多萬農民參加了農村社會養老保險，僅占應參保人數的11％。

1．2農村新型合作醫療制度保障不足 在1991年，中共中央和國務院再次提出要“穩步推行合作醫療保障制度”，但新型農村合作醫療并未成為農村居民醫療保障的主干項目。另據衛生部資料顯示，截止到2006年3月底，新型農村合作醫療試點的縣(市、區)1369個，全覆蓋農業人口4億7千萬人，占全國農業人口的5344％；參加合作醫療的人口3億7千萬人，占全國農業人口的42．25％。雖然近年來新型農村合作醫療的覆蓋比率有所提高，但是仍處于一個相對較低的水平。“因病致貧”是農村貧困戶產生的重要原因之一。據有關部門調查，農村貧困戶中有30％是因病致貧戶，更為嚴重的是這種缺乏基本醫療保險的狀況也導致某些地方病、傳染病在很大的范圍內重新出現和蔓延。這些問題嚴重困擾著農民生活，并進一步影響了農村的經濟發展和社會發展。

1．3農民工獲得的社會保障十分有限 近年來，大量的農民工為各地城市的經濟建設和發展做出了重要貢獻，但農民工的社會保障狀況卻不容樂觀。到2003年底，中國農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33．7％、10．3％、216％、31．8％和5．5％。而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2．9％、3．1％和5．6％。據人力資源和社會保障部一份最新調研顯示，“五大社會保險”中，己有相當數量的農民工參加了工傷保險，但農民工參加養老保險的總體參保率僅為15％左右，醫療保險的平均參保率為10％左右，此外，絕大多數農民工未參加失業保險，而女性農民工也基本未參加生育保險。除社會保險外，農民工的社會福利方面的問題，最突出地表現在住房和子女的教育福利等方面：社會救助方面，現行城鎮社會救助體系只覆蓋城鎮戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農民工根本享受不到。

1．4失地農民失地同時失去保障 為了支持城市擴張和經濟建設的需要，農民放棄原有農業耕地，從而成為失地農民，但在補償和安置過程中卻并未對這部分農民的未來保障提供妥善的安排。國土資源部提供的數字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73％，其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87％反映的是征地補償安置問題。按國家規定的價格征用，以市場供求價格出讓的交易方式，使得農民得到的土地補償收入與土地出讓收益相差懸殊，沒有正確估量農民放棄土地使用權的經濟價值，致使農民獲得的補償難以維持正常的生活開支，在失去土地保障的同時也未能獲得實際的城鎮社會保障。

2我國農村社會保障制度存在的主要問題

2．1農村與農民社會保障法規、制度缺失 目前，我國僅有一部《農村五保供養工作條例》對農村五保對象有較明確的規定，再無一部對保障對象有明確規定的條文。法律制度的欠缺給農村社會保障建設帶來一系列問題：保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理存在隨意性和盲目性。

2．2戶籍制度充當社會福利保障分配工具 中國的二元戶籍制度的癥結不在于從形式上將居民區分為農業人口和非農業人口，而在于戶籍制度承擔了額外的社會管理功能，使戶口充當了社會福利分配的工具。國家對擁有“非農業戶口”的城鎮居民建立了較為全面的社會保障制度，他們可以享受社會保障、就業、住房、教育等各方面的待遇。而手握“農業戶口”的農民的社會福利主要靠自己解決。在現行戶籍約束下，進城農民工不僅要自己解決吃、住、就業、醫療、孩子上學等問題，還要承擔農業勞動力在城市就業的成本。

2．3農村土地制度不健全 我國的土地產權制度是國家擁有所有權而農民占有其使用權。現在土地流轉基本上沒有市場，一級市場由國家控制，二級市場農民不許進入，農民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。現行法律規定的征地補償費，是按照土地原用途的年產值倍數來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，大大低估了土地對農民的社會保障功能和基本生活資料來源的功能，沒有正確估量農民放棄土地使用權的經濟價值，一方面政府逐步提高了土地征用補償費用，一方面被征地農民得到的補償費用難以維持正常的城市生活開支。同時，土地制度不健全，使得進城農民工“離土不離鄉”，農民工進城即使找到了工作，有了穩定的職業，也不得不兼顧留在農村的土地。由此出現了大量農民工農忙季節返鄉的現象，在農閑時打工，農忙時回鄉種田，也使得這部分農民成了奔波于城市與鄉村之間的“兩棲人口”。土地制度的不健全，還造成了許多土地占而不用的資源浪費。許多外出務工經商的農民，即使根本不想或者至少有相當一段時間內不期望回鄉務農，但出于對未來事業等風險的規避或子女就學等方面地考慮，而不愿意放棄土地，他們往往以低價或無償地轉讓給親屬耕種，甚至任由土地撂荒。

2．4農村社會保障籌資水平難以提供有效保障 據統計，2005年底全國有2365萬沒有解決溫飽的農村人口，屬于絕對貧困；還有4067萬低收入的相對貧困人口。但農村社會養老保險以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持；農村新型合作醫療大多采取了人均負擔10元的基本繳費方式；農村最低生活保障金來源主要依托鄉鎮企業支持。這樣就相當于設置了一個較高的準入門檻，社會保障產生了一個嚴重沖突：越是需要保障、需要救助的貧困地區、低收入人群，越無法加入并享受到社會保障。同時，農村社會保障水平與城鎮相比差距過大，無法起到保障作用，例如《農村社會養老保險基本方案》設計了從2元到20元不等的10個檔次的月繳費標準。按最低2元標準投保，15年后開始享受養老金，每月可領取養老金9，9元。按最高20元繳費，20歲的年輕農民繳費到60歲，每月能夠領到的養老金也只有700元。顯然無法達到滿足農村老年人基本生活需求的社會養老保險的根本目的。

3完善我國農村社會保障制度體系的對策建議

3．1加快和完善農村社會保障法律體系建設 要使農村社會保障工作走上規范化的軌道，建立起與農村經濟和社會發展相適應的具有現代意義的農村社會保障體系，就必須制定一系列適應我國農村實際情況的有關農村社會保障的法律法規。全國人大常委會應盡快制定《農村社會保障法》，就保障的對象、原則、主要內容、資金籌集和管理、保障標；隹等方面做出明確的規定。另外，還應該按社會保障體系當中的具體組成部分分別制定相關的具體法律法規，如《農村養老保險法》、《農村合作醫療法》、《農村社會救濟工作條例》等相關法律，增強其可操作性。應當注意的是，進行農村社會保障立法時，既要考慮到與社會主義市場經濟相適應的原則，也應當考慮到城鄉差別的不同，因地制宜。作為農村社會保障的立法原則，既要充分反映我國社會保障制度的本質特征，又要對農村社會保障立法具有較強的指導意義。

3．2推進落實戶籍制度改革 隨著改革開放的推行，我國原有體制下形成的嚴格限制農村人口向城市流動的城鄉戶籍遷移制度開始松動，但尚未根本觸動，主要原因是戶籍承擔了社會保障職能。今后要推行戶口遷移制度改革。首先，要取消農業、非農業戶口界限，探索建立城鄉統一的戶口等級管理制度。取消人為的、行政的戶口“審報”制度，以準入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業登記，建立城鄉統一的居民戶口。其次，科學的制定門檻標準，促進認可管理流動。準入條件代替指標控制，為實現公民居住和遷徙自由提供依靠市場調節為主的制度前提。靠市場調節的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件。再次，建立科學的人口管理系統，實現靜態管理向動態管理的轉變。隨著我國經濟社會的發展，單純依靠戶口登記制度已很難進行有效的管理和監控，現在最大的問題是人戶分離。改革的方向是要以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據，實行一人終生一個社會保障代碼，實現開放、動態的戶籍管理，運用電子信息和生物技術，儲存完整的個人信息，確保身份證的“唯一性”，同時擴大和提高在全社會使用身份證的有效范圍。

3．3逐步合理的進行土地制度改革 目前，我國社會保障制度還無力承擔九億中國農民的基本保障，但土地產權制度的改革卻不能無所作為，要把握征地補償標準、土地價格水平和開發利潤率合理的“度”，既需要克服理論方法、社會心理等方面的障礙，也有賴于市場經濟">社會主義市場經濟體制的逐步完善和農村社會保障制度、土地產權制度等方面的深化改革。建議從以下幾個方面入手：一是對經營性用地要實行徹底的市場招標出讓制度，土地出讓價格由市場供求決定。二是對于公益性用地，征用價格原則上應以市場價格為標準，同時必須妥善安置失地農民，并為他們提供最基本的城鎮社會保障。三是通過制度安排要將土地轉讓的大部分收益歸農民所有，為了確保土地流轉的大部分收益歸農民所有，建立以保護農民土地權益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農民服務的土地財產委員會。委員會由農民選舉產生，其職責是代表農民對集體土地出讓行使決策權，并決定土地補償金的使用方向，監督出讓土地補償金的分配。四是嚴格土地審批制度，“凡是沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、社會保障費用未落實、沒有按規定履行征地報批前有關程序的，一律不予報批征地”。

3．4建立合理的農村社會保障資金籌措機制 如何籌措資金是農村社會保障體系建立成功與否的關鍵。要建立政府、集體和農戶三方合理的籌資機制。鑒于我國的國情和經濟水平，現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現政府的財政責任尤其是在農村社會保障的發展初期更應給予更大的支持。同時，國家應承擔社會保險基金保值增值的部分責任。政府在農村社會保障的財政支出方面，應當把各級財政支出列入政府財政預算當中，按照當地財政收支情況進行合理分配，隨著經濟的發展逐步加大投資力度。各省r市)可自行決定地方各級政府對現行保障基金的分配比例和數額。另外，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。從籌資渠道上，可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，發行社會保障彩票，從社會廣泛籌集資金。也可以考慮開征社會保障稅。社會保障稅作為附加稅，由稅務機關統一征收，做到富者多繳，窮者少繳，起到“調富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。最后，對于部分農戶繳費難的問題，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。