摘要：住房難題當之無愧地成為政府與百姓共同關注的最主要的熱點問題。本文選定美國作為我國法治借鑒的藍本，從完善調控體系、選擇調控模式、運用調控手段等方面歸結出美國模式對我國的啟示。

一、國際宏觀調控狀況總覽

在世界兩大陣營之中，宏觀調控問題的解決可謂是“殊途同歸”。首先，在資本主義世界，二十世紀三十年代的世界經濟危機之后，凱恩斯主義[1]應運而生，資本主義國家進入了政府與市場有機結合的現代化市場經濟時期。美國羅斯福“新政”的歷史性勝利，使“國家干預經濟”在美國、進而在整個資本主義世界被當作一項基本國策確定下來。二十世紀六七十年代的，以“滯漲”為特征的新一輪經濟危機的爆發之后，取而代之的“混合經濟”理論[2]開始獨占鰲頭，八十年代初，經濟法體系的重心開始發生轉移，逐漸實現了自以反壟斷法為代表的“市場規制法”向“宏觀調控法”的轉變。直至二十世紀九十年代，才出現了“現代主流經濟學新綜合”[3]的趨向。反觀發展歷程，從“政治國”、“經濟國”進而到“法治國”，[4]從消極片面的“夜警國家”到全面干預的“國家之手”，從“彌補市場缺陷”的國家干預經濟到“塑造國家的未來”[5]的現代宏觀調控，法律，尤其是經濟法在規制國家行為[6]過程中扮演著愈發重要的角色。

現代法治國家，宏觀調控法已經或者正在成為各國經濟法的核心內容。[7]從體系架構上講，各國現行宏觀調控法律體系主要包括三種類型：第一，現代意義上的計劃法；第二，政治意義上的經濟決策法；第三，各種作為調節手段的法律，可以細分為財稅[8]、金融[9]、土地[10]、外匯管理、信貸等方面。在制定法律、構建體系的過程中，不同國家之間有所相通，但也各有不同。德國市場經濟采取的是社會市場模式，形成了以金融決策及其立法為主導的宏觀調控法律體系；日本市場經濟采取的是政府主導型模式，形成了以計劃法、產業決策法為核心的宏觀調控法律體系；英國與美國市場經濟采取的是消費者導向型模式，形成了以財政與貨幣決策為主導的宏觀調控法律體系。

二、美國模式的經濟法評析

在經濟發展的任何一個階段，政府都會或多或少地干預市場的運作，[11]差別在于這種干預的力度與方式不同。羅斯福新政之后，美國政府將傳統意義上的宏觀調控方式賦予了明確的法律效力，[12]將財稅、金融、外匯等法律化、制度化，進而打破了先期“放羊式”的消極管理模式，相繼頒布了一系列宏觀調控法律法規，二戰后進一步完善，形成了一套日趨完備的宏觀調控法律體系，“宏觀調控立法”逐漸成為經濟法律體系中最為重要、起主導作用的組成部分。[13]在房地產領域，美國政府同樣采取了許多積極的調控措施，集中表現在：

1、美國房地產宏觀調控立法

美國沒有中國意義上的宏觀調控概念，嚴格的說，應該從美國憲法規定的國會調控權來理解有關宏觀調控的理論與實踐。在美國，房地產宏觀調控職能的生成依據是聯邦憲法第一條第八款第三項的“貿易條款”。從聯邦法律來看，美國憲法有關貿易的條款經過最高法院的逐步解釋，使聯邦的經濟管理決策權已經涉及到越來越多的重要領域，房地產領域就是一個典型。

在房地產財稅立法方面，美國非常重視對房地產保有的征稅，并以之作為調控房地產業運行的重要手段和地方財政收入的重要來源。從征收環節來看，大多數國家主要集中在房地產保有環節征稅，而在房地產經營環節征稅相對較少。一方面，極大地鼓勵了不動產的流動，刺激了土地的有效供給。另一方面，高額的房地產保有稅率避免了業主控制或低效率使用房地產，刺激了交易活動，這既促進了房地產市場繁榮，又推動了房地產市場各種生產要素的優化配置。

在金融方面，為了保障貨幣政策的實施，實行市場經濟體制的國家傾向于制定一系列與金融決策相適應的金融法規。1913年，美國頒布了《美國聯邦儲備法》（即中央銀行法）；20世紀30年代起，美國政府開始從金融領域著手大規模地干預房地產市場；1934年，《住宅法》的出臺以法律的形式預設了房地產業的發展趨向。

在土地方面，20世紀60年代，聯邦政府與州政府共同通過環境保護立法的方式部分規定了“土地利用規劃”問題；州政府也頒布了一系列調控地方社會經濟關系的法律規范，比如加利福尼亞州有關“促進海岸開發”的法規，又如州政府通過頒布建筑、劃區、環保等法規加強其在城市規劃、環境保護方面的管理權；州政府還會通過法定的房地產稅征收權、房屋征用權強化對土地的管理。

2、美國房地產宏觀調控決策

摘要：美國享有宏觀調控職權的組織、機構有：白宮辦公廳，財政部，商務部，決策發展辦公室，經濟顧問委員會以及行政管理和預算局等，在性質上屬于聯邦政府的職能部門，但是并未排除了地方政府宏觀調控的合法性。

美國政府相繼建立了預先批準制度，加強了對進入房地產經紀業的限制；同時又采取一系列住房優惠決策，[14]對購房消費者提供了更多的保護；頒布、實施各種與土地利用相關的城市規劃和管理法規，加強了政府對土地的控制；通過設立土地使用價值稅、土地填空稅收優惠、選址地價稅等房地產稅收決策，限制房地產商的投資、開發行為；通過提供政府補貼住房[15]等優惠決策，保障低收入群體的住房利益；此外，收集、管理房地產的基礎數據也是美國聯邦政府的一項基本職責[16]。

三、美國模式對中國的啟示

1、建立房地產宏觀調控立法體系

經濟法視野下宏觀調控與法的融合，是現代國家機器職能發展到一定程度的必然要求。當社會本身的力量不足以在私法的第一次調整中維持下去，國家擔當起第二次調整的重任。[17]無論是作為“國家戰后的療傷器”，還是“經濟危機的救急方案”，當其他一切調控手段必須通過法律手段發揮作用，法律手段被當作宏觀調控的基本手段時，建立宏觀調控立法體系成為大勢所趨。發展到一定階段的市場經濟，對宏觀調控法有一種天然的渴求，這種渴求落實在對GDP做出巨大貢獻的房地產業[18]之上，即要求我們建立并完善一種可操作性強的房地產宏觀調控立法體系。

2、選擇適合的房地產宏觀調控模式

房地產宏觀調控法律體系的建立與完善，因各國社會經濟模式的不同，而形成了不同的宏觀調控模式。美國受凱恩斯理論的影響，更側重于對財稅調控和貨幣調控手段的運用，調控目標上更關注于對購房消費者弱勢群體一方利益的保護；德國受社會法治國家理論的影響，更青睞于以金融調控手段和立法手段的運用，調控目標上更關注于經濟實效。而即使在同一類型的社會經濟模式之下，宏觀調控模式也各有特色，例如，日本和改革開放之前的中國，同樣是計劃法主導型，[19]日本同時重視產業決策法在產業結構調整中所發揮的巨大作用，形成了較為完備的房地產宏觀調控法律體系，而當時的中國過分強調了經濟總體的計劃性，嚴重影響了產業經濟的良性發展，最終權力的膨脹遏制了法治的進步。

3、找準規律，活學活用房地產宏觀調控手段

在不同宏觀調控立法模式之下，同一調控手段在不同國家不同時期的功能仍是相通的，區別在于運用手段的力度不同。例如，在多元化選擇之下，“財政決策”得到了各國的一致認可，“金融決策”次之，然后是其他投資決策、消費決策等，這是由各種決策功能的不同決定的。財政決策利于經濟結構的調整，金融決策利于經濟總量的增長，因此成為各國宏觀調控的首選。而在同一國家的不同階段，手段的運用也是靈活、易變的。例如，處于經濟趕超時期[20]的國家更加重視計劃手段的運用，或者同時擅長運用產業決策的調控方式；處于市場經濟發展穩定期或者成熟期的國家，調控的重心轉向財政決策法，進而與金融決策法綜合運用。

4、淡化意識形態，回歸經濟法價值訴求

首先，不同意識形態之下的法治之治，在理念是共通的。例如，對正義價值的追求，無論是美國“資本權力+國家權力”的干預模式，還是中國“勞動權力+國家權力”的干預模式，再到德國對“資本與勞動”的一視同仁，資本主義在“正義價值”層面耦合了社會主義對“公正價值”的追求。[21]

其次，經濟法追求的是社會公平，或者說是實質公平，這并不與效率優先相矛盾。在宏觀調控領域，首先強調市場主體自由競爭，由市場機制進行資源的配置，如果分配格局導致差距過大，則由政府進行宏觀調控——通過財政法和金融法來調控，實現實質上的平等。

再次，對“人權保障、以人為本”理念的強化。馬克思將人定義為“一切社會關系的總和”，這意味著任何法律關系問題也都可以最終歸結為人的問題。經濟法所表達利益的全局性與總括性與個體利益的保護并不沖突，個人利益、公共利益與國家利益之家是緊密相連、一脈相承的。

最后，提高政府調控的“服務意識”。正是由于服務理念的缺失，才導致了政府行為的失當。服務型政府的建設并不是一個簡單的行政法課題，它與國民經濟的發展息息相關，也是經濟法所倡導的法治理念。