關鍵詞: 宏觀調控法/相機抉擇/時間一致性/政府信譽/信賴利益

內容提要: 宏觀調控法是規范政府宏觀調控相機抉擇行為的法律。宏觀調控法的立法目的是通過規范和保障政府的相機抉擇行為以實現促進國民經濟協調穩定和可持續發展的目標。為了達成這一目標，維護政府信譽是關鍵，只有守信政府發出的宏觀調控信號才會被公眾采信，進而產生政府所希望的預期，從而作出政府所希望的反應，實現政府的宏觀調控目標。宏觀調控法的重要使命之一就在于通過各種制度安排，保證、約束政府信守承諾，或者在政府不得不違背承諾時要求政府承擔民眾的信賴利益損失，以此強化政府信譽，保證宏觀調控目的的實現。 一、困惑：相機抉擇，還是遵守規則 相機抉擇也稱為斟酌使用，指政府要根據經濟運行的階段特征以及政策效果來相機抉擇使用宏觀經濟政策，其基本作法是利用財政政策和貨幣政策逆風向行事。財政政策和貨幣政策都包括擴張性政策和緊縮性政策兩方面。當經濟衰退時，通常選擇擴張性財政政策和貨幣政策；當經濟過熱或出現通貨膨脹時，通常選擇緊縮性財政政策和貨幣政策。宏觀調控的相機抉擇理論來源于凱恩斯的國家干預理論。凱恩斯認為，產出和就業的短期波動主要是由于總需求的變動而引起的。宏觀經濟穩定政策根據經濟形勢相機抉擇，應該而且能夠系統地控制總需求從而避免產出的連續波動。凱恩斯主義分析范式解釋宏觀經濟波動在1970年代中期以前是相當成功的。但是，1970年代后期西方世界出現了它無法解釋的通貨膨脹和失業同時并存的現象（滯脹）。凱恩斯的國家干預論受到越來越多的質疑。 基德蘭德和普雷斯科特提出的“時間一致性”理論揭示了凱恩斯主義的缺陷，并對之提出了批判。基德蘭德和普雷斯科特指出，許多政策的決定受固有的時間一致性問題約束，不能堅持時間一致性的相機抉擇不能實現政府事先的承諾。一個理性且有遠見的政府，為了使公民的福利最大化而對政策的時間計劃作出選擇，如果在晚些時候政府有機會改變政策并使目標重新最優化，政府通常都會這么做。因為以期初數據制定的作為一個最優計劃組成部分的有關未來政策的決策，即使決策的同時并沒有出現任何新的信息，日后看來已不是最優的了。簡單說來，今天為明天所選擇的最優政策，到了明天卻不再是最優的。例如，假設政府不希望在洪水易于泛濫的沿河地區有人建造房屋，則其最優政策是宣布違令建房者將不能獲得受災救濟；然而，一旦真的發生了洪災，政府仍愿意幫助這些受害者。但由此帶來的結果是，那些預期到這一情形的人們將不管政府先前宣布怎樣的政策，不受阻止地在沿河地區建房，從而導致政府政策的失敗。因此，如果政府無法對未來政策作出有約束力的承諾，那么就會面臨可信度問題，公眾便會認為未來的政府政策并不一定與當前公布的政策保持一致。基德蘭德和普雷斯科特分析了一般的政策制定博弈和特定的貨幣和財政政策制定博弈，他們發現在理性預期的均衡結果中，一個事先不能作出承諾的政府——相機抉擇的政策制定者——創造的經濟福利少于一個事先能作出承諾的政府所創造的經濟福利。而一個事先能作出承諾的政府就是一個按規則行事的政府。因此，政府的宏觀經濟政策應當遵守制定的規則，而不能相機抉擇。（注釋1：參見瑞典皇家科學院關于2004年諾貝爾經濟學獎獲得者挪威經濟學家芬恩·基德蘭德和美國經濟學家愛德華·普雷斯科特的背景資料介紹。江曉東譯《經濟政策的時間一致性與經濟周期的驅動力——2004年度諾貝爾經濟學獎獲得者對動態宏觀經濟學的貢獻》，《外國經濟管理》2004年第11期。） 基德蘭德和普雷斯科特的時間一致性理論提出后，圍繞宏觀經濟政策是應當相機抉擇，還是遵守規則，在經濟學界一直爭論不休，并且影響到了許多國家的宏觀經濟政策。 二、選擇：規則約束下的相機抉擇 （一）宏觀調控離不開相機抉擇 自西方世界出現滯脹以來，凱恩斯主義一直受到批判，有人甚至指出，相機抉擇的國家干預是導致蕭條的原因。但是，無論從理論方面，還是實踐方面來看，相機抉擇都是宏觀調控的重要手段，宏觀調控離不開相機抉擇。 首先，相機抉擇的必要性來源于國家干預經濟的必要性。根據馬克思主義政治經濟學的基本原理，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。上層建筑對經濟基礎的反作用可以是積極的促進作用，也可以是消極的阻礙作用。國家機器是一種上層建筑，它能夠對經濟基礎發生反作用，因此任何統治階級的國家機器，為了鞏固其經濟基礎或者實現其統治目的，都必然會對經濟基礎進行反作用，干預經濟是其中主要的內容。至于這種干預是延緩還是促進經濟的發展，那就要看干預是不是符合經濟發展本身的規律。如果充分地認識并遵從經濟發展的規律，國家干預就可以自覺地促進經濟的發展。凱恩斯基于資本主義市場失靈的客觀實際，充分論證了國家干預的必要性，雖然“凱恩斯式”的國家干預最終也走向了國家失靈，但這并不能得出否定國家干預的結論。當今世界各國，包括新自由主義思想占主流地位的國家，都沒有放棄對經濟的干預。 其次，相機抉擇是國家宏觀調控的基本方式。根據漆多俊先生的總結，國家干預經濟有三種基本方式：市場規制、國家投資經營和宏觀調控[1]。市場規制的主要任務是維護公平有效的市場競爭，消除市場障礙，使市場機制能正常發揮作用；國家投資經營的主要任務是提供公共產品、準公共產品，彌補市場在提供公共產品方面的不足；宏觀調控的主要任務是反經濟周期，防止經濟波動，維護經濟協調穩定發展。反經濟周期的手段必然是逆風向行事，即相機抉擇：經濟過熱，采取緊縮政策；經濟過冷，采取擴張政策。 最后，從長期而言，宏觀調控仍然需要相機抉擇。凱恩斯主義的宏觀經濟政策理論是基于短期的總量波動具有重要福利后果的意義上提出來的，強調針對有效需求不足的總需求干預政策是短期的相機抉擇政策。我國也有很多學者認為宏觀調控只是針對短期而言，沒有長期的宏觀調控，如樊綱指出：“宏觀經濟政策，包括財政政策的決策方式，只能是‘相機抉擇’——根據短期內的特殊總供求關系決定當前所要采取的特殊政策及其力度。在經濟學理論中從來沒有什么長期的宏觀經濟政策，在實踐中更不應有什么長期不變的宏觀經濟政策。”[2]但是，只注重短期的調控措施，并不能長期保證經濟的穩定，有時甚至成為后期經濟波動的根源。因此，宏觀調控必須關注長期。關注長期的含義，是指針對短期所采取的措施，必須從長期來考量它的影響和后果，而不是說存在長期不變的宏觀調控政策。也就是說，從長期來考量，宏觀調控仍然是針對短期的相機抉擇。 （二）相機抉擇必須在規則約束下進行 不受規則約束的相機抉擇，導致調控的任意性，不能達到宏觀調控的目的。 第一，遵守規則是保持時間一致性的需要。基德蘭德和普雷斯科特的時間一致性理論表明，即便是一個理性的、一心為民眾謀福利的政府，其相機抉擇的宏觀調控措施也會導致失敗。其失敗的根本原因在于政府信譽的喪失。宏觀調控的作用機理如圖：

如果民眾相信了政府發出的信號，就會產生政府所希望的預期，繼而作出政府所希望的反應，從而實現政府的宏觀調控目標。但是，當政府可以不遵守前期的承諾而根據當期的情況重新進行相機抉擇時，由于存在時間的不一致，前期的承諾已經不是當期的最優，政府會根據當期的情況重新抉擇，政府前期的承諾不可信。當民眾意識到政府前期的承諾不可信時，就會在政府發出宏觀調控信號（即宏觀調控政策）之初就不相信政府發出的信號，也就不會作出政府所希望的行為，從而挫敗政府的宏觀調控目標。因此，政府信譽是宏觀調控的核心，只有守信的政府，其采取的宏觀調控措施，才能產生預期的效果。要求政府守信，首先必須建立信守承諾的規則。 信守承諾的規則是對相機抉擇的約束，對于已經作出的承諾，政府不能再以相機抉擇為由進行改變。但是，兩者并不矛盾，不僅對于承諾以外的部分，政府的宏觀調控政策仍然需要相機抉擇；而且，承諾本身也是相機抉擇的結果。 第二，遵守規則是保證宏觀調控相機抉擇科學性、民主性的需要。基德蘭德和普雷斯科特的時間一致性理論假定政府是理性的、一心為民眾謀福利的，但實際情況并非如此。一方面，政府的理性是有限的，即便一心為民眾謀福利，好心辦壞事也是常有的事。有限理性的政府要作出盡可能科學的決策，一套優良的制度規則是必不可少的。對此，法學、管理學、政治學、經濟學等都有深刻的論述，應當說是常識和公理。另一方面，也是更為重要的方面，政府宏觀調控是一個資源配置的過程，影響到方方面面的利益，因此，宏觀調控政策作為公共政策，其形成必須使各方受影響的利益集團、階層得到機會表達利益訴求，宏觀調控政策是各方利益博弈均衡的政治過程。如果沒有相應的制度規則，很有可能淪為暴政、赤裸裸的利益剝奪或掠奪，成為利益集團牟取暴利的工具。因此，現代各民主國家或者標榜民主的國家，無不為宏觀調控政策的作出設置相應的規則。 三、啟示：宏觀調控法幾個基本問題的再思考 雖然約束相機抉擇的規則并不都是法律，但是，毋庸置疑，在現代法治社會，其最主要、最核心的規則應當是法律。因此，對相機抉擇的規則約束，主要是法律約束；而相機抉擇是宏觀調控最基本的方式，因此，對相機抉擇的法律規制，也就是宏觀調控法的主要內容。從某種意義上說，經濟學家圍繞宏觀調控是應當遵守規則還是相機抉擇的爭論是一個偽命題，在規則約束下進行相機抉擇已經成為各國宏觀調控的基本作法。但透視這一爭論，對于澄清我們關于宏觀調控法的一些模糊認識，推進我國的宏觀調控立法有著極其重要的意義。 （一）關于宏觀調控法的立法目的 經濟發展存在周期性的波動，宏觀調控的目的是消除、燙平這種波動，以逆風向行事的相機抉擇為手段，促進國民經濟協調、穩定和可持續發展。法學界通常將宏觀調控法的立法目的也定位于促進國民經濟協調、穩定和可持續發展，從終極目的的角度來看，這是正確的。任何宏觀調控法律制度和規則均不能偏離這一終極目的。由于宏觀調控是國家實施的資源配置方式，宏觀調控政策和法律的制定歷來是各種利益集團爭奪的對象，在這種爭奪中制定的宏觀調控政策和法律偏離宏觀調控的目的的情況經常發生，西方發達國家宏觀調控的實踐證明了這一點；我國轉型時期的宏觀調控政策也或多或少地存在這方面的問題。因此，將宏觀調控的目的作為宏觀調控法立法的終極目的是有必要的。 但是，從指導宏觀調控法制度的建立的角度來看，只確立宏觀調控法的終極目的是不夠的。因為，由此導致的邏輯結論是，什么樣的法律制度、規則有利于促進國民經濟協調、穩定和可持續發展，就制定什么樣的法律制度和規則，但問題是，法律制度和規則作用的對象并不是國民經濟本身，而是政府的相機抉擇行為，在同樣的規則和法律下，政府既可能制定出促進國民經濟協調、穩定和可持續發展的宏觀調控政策，也可能制定出阻礙國民經濟協調、穩定和可持續發展的宏觀調控政策。換句話說，有關宏觀調控的法律和規則雖然可以約束政府的宏觀調控行為，防止其專權或濫用宏觀調控權，但卻并不能保證政府制定出好的宏觀調控政策，因此，也就不能對法律制度和規則作出是否有利于促進國民經濟協調、穩定和可持續發展的結論。換句話說，確立這樣一個立法目的不能對宏觀調控法律制度和規則的制定起指導作用。 從前文的論述可知，不受約束的相機抉擇不能實現宏觀調控的目的，相機抉擇必須在法律和規則的約束之下，宏觀調控法就是保障和規制相機抉擇行為的法，因此，宏觀調控法最直接的立法目的，就是規范和保障政府的相機抉擇行為（或稱宏觀調控行為）。按照這一目的，怎樣的法律制度和規則有利于規范和保障政府的相機抉擇行為，就制定怎樣的法律制度和規則。綜合起來說，就是：宏觀調控法的立法目的包括兩個層次：終極目的是促進國民經濟協調、穩定和可持續發展；直接目的是規范和保障政府的相機抉擇行為。 （二）關于宏觀調控法的特點 許多學者在論述宏觀調控法的特點時，強調其靈活性、多變性和弱強制性。經濟學學者一般不認同宏觀調控法，認為宏觀調控不可能法治化，這也是經濟法學者關于制定宏觀調控基本法的呼吁至今未能得到立法機關重視的重要原因。個別法學學者也認為宏觀調控主要靠政策。如郝鐵川認為：“宏觀調控的不確定性與法律所要求的普遍性、穩定性、確定性是不符合的。因此，宏觀調控行為雖有一部分適宜于法律調整，但主要還是適宜于靈活的政策調整。”[3]這實際上是對宏觀調控法的誤讀。宏觀調控法具備其他法律的一般特點：穩定性和強制性。 宏觀調控法大體可以分為三大類規范，一類是程序法規范，一類是基本實體法規范；還有一類是具體措施。程序法是制定具體規則和采取具體措施所必須遵循的程序規則，從而保證宏觀調控相機抉擇是按照民主、科學的方式產生的。基本的實體法主要是關于宏觀調控權限劃定的法律，避免宏觀調控權的濫用。另外，一些被實踐證明對于國民經濟長期穩定發展具有重要意義的、定型化的、穩定的制度也被納入基本的實體法范疇。具體措施一般不是法律，它是政府根據宏觀經濟的具體情況相機抉擇的主要內容。但是，一些重要的相機抉擇措施由擁有立法權的機關以法律文件的形式作出（如國家預算），也就具有了“準法律”（注釋2：由立法機關通過的國民經濟發展規劃、國家預算，其有類似于法律的普遍約束力、執行力。）的形式，成為宏觀調控法的組成部分。下面逐一分析這三類規范。 首先，作為程序法的宏觀調控法是穩定的、強制性的。宏觀調控程序法是關于宏觀調控政策制定和修改、執行、反饋、監督的規則，其基本功能是保障宏觀調控政策產出及運行遵循正當程序，客觀上要求穩定和強制。違反程序制定的任何宏觀調控規則或決議，都是非法的、無效的。其次，基本實體規則也是穩定的、強制性的，且不說關于宏觀調控權限劃分的主體內容是憲法性規范，其穩定性、強制性不容置疑，就是如稅率這樣的具體規定，也是基本穩定的、強制性的。最后，以法律文件出現的相機抉擇措施，在該文件的有效期內（如國家預算的有效期是一個會計年度）也同樣是穩定的、強制性的，不允許任意改變。事實上，一些相機抉擇措施之所以要以法律文件的形式出現，凸顯其權威性、穩定性和強制性是主要原因之一。 強調宏觀調控法的穩定性和強制性具有積極的意義，如果法律不穩定、不具有強制性，不僅宏觀調控行為的作出不具有科學性、民主性，而且宏觀調控行為也難以達到預期的目的。因為，如果法律可以隨意改變，按照時間一致性理論，法律就可能被政府隨意改變；如果法律可以不遵守，按照時間一致性理論，政府就不太可能會遵守法律、履行承諾。民眾預期到這些，自然也就不會信賴政府所發出的宏觀調控信號，甚至會逆宏觀調控信號而行，從而挫敗政府的宏觀調控目的。