宏觀調控的不確定性與法律、政策調整

郝鐵川

關鍵詞: 經濟不確定性/宏觀調控/政策化

內容提要: 中外宏觀調控的歷史表明，宏觀調控的對象——經濟波動、宏觀調控的手段和宏觀調控的效果具有一定的不確定性，這種不確定性歸根到底是由經濟運行和宏觀調控主體認識能力的不確定性所決定的。宏觀調控的不確定性與法律所要求的普遍性、穩定性、確定性是不符合的。因此，宏觀調控行為雖有一部分適宜于法律調整，但主要還是適宜于靈活的政策調整。而這種政策是經由法定程序產生的行政決定，是與人治不可同日而語的。

內容摘要：中外宏觀調控的歷史表明，宏觀調控的對象——經濟波動、宏觀調控的手段和宏觀調控的效果具有一定的不確定性，這種不確定性歸根到底是由經濟運行和宏觀調控主體認識能力的不確定性所決定的。宏觀調控的不確定性與法律所要求的普遍性、穩定性、確定性是不符合的。因此，宏觀調控行為雖有一部分適宜于法律調整，但主要還是適宜于靈活的政策調整。而這種政策是經由法定程序產生的行政決定，是與人治不可同日而語的。

關鍵詞：經濟不確定性宏觀調控政策化

宏觀調控活動既具有一定的確定性，如調控主體的設置、調控程序的規定等，這些可以通過制定行政組織法和行政程序法來解決；又具有鮮明的不確定性，如宏觀調控的客體——經濟波動的發生與幅度具有不可預測性、宏觀調控手段的搭配方式具有非固定性、宏觀調控效果具有不確定性等，這些顯然采用靈活的政策來應對比較好。因為宏觀調控的客體、手段和效果是宏觀調控活動中更為核心的內容，所以，筆者主張宏觀調控更多地適宜于行政部門按照法定程序而產生的政策調整，而不同意有些學者關于制定一部宏觀調控法，使宏觀調控法律化的主張。[1]

一、宏觀調控中的不確定性及成因

正如作家塔勒布在《黑天鵝》一書中所言，天鵝一般是白的，但當“黑天鵝”——即不可預測的重大稀有事件——出現在意料之外，卻又將改變一切。自李嘉圖之后，經濟學理論的結構遇到了兩難的選擇：經濟分析只有排除不確定性和變動才能進行，而經濟政策只有仔細考慮到不確定性和變動才可能實行。凱恩斯的一個重要貢獻就是將不確定性牢固置于經濟發展各階段的中心，并作為宏觀調控的起點。提到凱恩斯的著作，人們往往會首先想到《就業、利息與貨幣理論》，但實際上《概率論》或許是最能代表其思想原創性的著作。他認為，世界本質上是個可感知但卻又充滿不確定性的世界，或者說，世界在某個短暫的時期可以看作是確定的，但從長期來看是不確定的，我們要做的就是在一個不確定的世界中把握住我們所能把握的。凱恩斯有句名言“：從長遠的角度來看，我們都死了。”他認為，經濟的最大弊病是風險、不確定性和無知所造成的，政府干預不是為了消除不確定性（這既不可能、也無必要），而是通過提供服務和信息，使人們更好地運用理性。他堅決否認風險可以被精確計算，提出宏觀經濟中有各種各樣不可預知的“需求沖擊”因素，嚴重的負相沖擊會造成產出下降、通貨緊縮，嚴重的正相沖擊則會造成經濟過熱、通貨膨脹。對不確性的認識構成了他與古典經濟學的根本區別，而眾所周知，宏觀經濟學、宏觀調控政策等都是從凱恩斯的理論出發的。[2]

（一）宏觀調控不確定性的主要表現

1.宏觀調控客體——經濟波動的不可預測性

開展宏觀調控活動的前提條件是對經濟波動作出及時、準確的判斷和清晰、理性的預期。然而，目前還做不到這一點，因而難以避免錯誤的預期和判斷。美國經濟學家曼昆直言：“經濟波動是無規律的和無法預測的。”他還說，經濟中的波動通常稱為經濟周期，“這個詞有時也會引起誤解，因為它似乎表明，經濟波動遵循一種有規律的、可預期的形式。實際上，經濟波動根本沒有規律，而且幾乎不可能較為準確的預測。”[3]經濟學家薩繆爾森也說：“通貨膨脹往往是不可預期的。”[4]經濟學家斯蒂格利茨歸納了四種關于經濟周期的觀點。除了傳統的經濟周期理論認為經濟波動是有規律并可預期之外，其他三種（實際經濟周期、貨幣主義和新古典主義、新凱恩斯主義等）都認為經濟波動很大程度上是無規則并且不可預測的。[5]

例如，2007年7月，中國的廣義消費物價指數（CPI）突然躍升到5.6%。當時CPI的上漲主要是豬肉價格上漲引發的。因此，經濟學界與政府官員普遍認為，當豬仔長大之后，豬肉的功績將隨之增加。豬肉價格下降，CPI也將下降。簡言之，中國的通貨膨脹僅僅是個豬仔問題，無須大驚小怪。但是，后來通貨膨脹形勢卻迅速惡化。2008年2月，CPI增長速度達到了8.7%，成為近11年來的最高漲幅。與此同時，物價上漲不僅迅速從豬肉向其他農產品擴散，而且還從農產品向工業品擴散。原來一直維持在低水平的生產者價格指數（PPI）的上漲幅度也達到了6.6%。人們至此認識到了眼下的通貨膨脹遠非僅僅是個“豬仔”問題，反通脹應該成為政府的頭等大事。但對中國通貨膨脹的成因，學界仍然是眾說紛紜。有的認為主要是成本推動型，是自然災害、勞動力成本上升、環境標準收嚴、外部供給沖擊（國際市場上原油、鐵礦石和糧食漲價）等因素造成的。另有人認為，通脹是需求過度引起的。歸根結底是貨幣供給過量引起的。

關于中國2008年將會出現什么樣的經濟波動，政府的判斷在8個月內就經歷了三變：先是2007年12月初的中央經濟工作會議提出“雙防”，即：防止經濟增長由偏快轉為過熱，防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹。但到了2008年4月2日新華社發布的《國務院2008年工作要點》則提出了新“雙防”：“既要防止經濟由偏快轉為過熱，又要防止經濟下滑，避免大的起落”。而到了2008年7月召開的中央經濟工作會議，又改為“一控一保”：要將“控制物價過快上漲作為宏觀調控的首要任務，把控制通貨膨脹放在突出位置”，還要“保持經濟平穩較快發展”。8個月內，宏觀調控的對象及政策即有三變，這說明經濟運行的不確定性很大，人們基本上還處于“摸著石頭過河”的狀態中。

經濟波動之所以具有不可預測性，是因為其原因迄今仍撲朔迷離，未有定論。有西斯蒙蒂的“消費不定論”，杰文斯的“太陽黑子說”，馬克思的“經濟危機理論”，米契爾的“自然發生論”，熊彼特的“創新周期說”，凱恩斯主義經濟周期理論，新自由主義經濟周期理論（奧地利學派的經濟周期理論、貨幣主義的經濟周期理論和理性預期學派的經濟周期理論），新凱恩斯主義經濟周期理論，實際經濟周期理論，金融周期理論，等等。[6]2007年美國次貸危機發生之后，格林斯潘曾在《金融時報》撰文詳細說明了他對這次危機的看法。他承認，他沒能采取恰當措施避免危機，但他并不認為存在另一套更好的理論和模型，能讓他或其他監管者作出正確預見，也不認為存在可行的措施來避免危機。換言之，格氏承認他不是上帝，如果不是上帝也是錯誤，那他的確錯了。[7]

2.宏觀調控手段搭配方式的非固定性

宏觀調控的手段很多，最主要的是財政政策和貨幣政策。但這兩種手段沒有固定的的搭配方式，需要根據不同情況而進行不同的組合。概括而言，有三種：一是雙松的財政貨幣政策；二是雙緊的財政貨幣政策；三是松緊搭配的政策。社會總需求嚴重落后于總供給，存在相當嚴重的通貨緊縮時，采用雙松的財政貨幣政策；社會總需求大于總供給而存在巨大的通貨膨脹時，采用雙緊的財政貨幣政策；存在一定的通貨膨脹，但不太嚴重，或者經濟增速雖然較低，但不至于全面衰退時，采用松緊搭配的政策。第三種又可分為松財政、緊貨幣和緊財政、松貨幣兩種，需視具體情況而定。

宏觀調控的節奏也具有不確定性。有時需要多步小幅的漸進式的微調或平滑調控節奏，有時需要“一步到位”的激進式調控節奏。后者一次性地將經濟指標調控到目標水平，前者分步漸進地調控，逐步地將經濟指標調控到目標水平。前者是西方國家采用的基本模式，后者是我國20世紀八九十年代采用的模式。兩者各有利弊，我們現在還很難剛性地規定一種宏觀調控的節奏方式。

還應指出的是，除了財政和貨幣兩個手段外，還有科技進步、土地供給等手段。里根時期和克林頓時期的美國經濟之所以能夠走出衰退，都和里根時期的“星球大戰”計劃帶來的尖端技術產業的發展和克林頓時期的信息技術的跳躍式發展密切相關。[8]中國在多次宏觀調控活動中采取限制土地供給手段，也取得了較好的效果。

3.宏觀調控效果的不確定性

宏觀調控效果的不確定性主要表現在以下兩個方面：

宏觀調控的成本與收益眾說紛紜。宏觀調控的成本主要表現為高失業率和經濟總量的銳減。菲利普斯曲線描述了通貨膨脹率和失業率之間的負相關關系，即：通貨膨脹率低而失業率高；通貨膨脹率高而失業率低。例如，1979—1987年，美聯儲主席沃爾克成功地把通貨膨脹率由10%降到了4%左右，但失業率卻上升到了10%，是他剛剛擔任美聯儲主席時的兩倍。奧肯法則指出，當失業率低于可持續失業率2個百分點時，實際GDP就將比潛在的GDP水平下降4%。有些人曾對美國的反通貨膨脹成本進行過研究，獲得了一致的答案。這些研究表明，1980年—1984年間的反通貨膨脹的代價是，每降低1個百分點的通貨膨脹率，就大約損失3000億美元的產出（按1996年美元價格）。[9]曼昆在其《經濟學原理》中把失業率和犧牲率作為反通貨膨脹的成本指標。犧牲率是指在通貨膨脹每減少1%的過程中每年GDP產量損失的百分比。而一些研究成果表明，通貨膨脹率每減少1%，在這種過程中每年必須犧牲產量的5%。[10]格林斯潘擔任美聯儲主席18年，在任期間經濟總體繁榮，甚得人們嘉許。卸任之后的2008年次貸危機發生后，許多人認為這場危機的始作俑者正是格林斯潘。他在2001—2002年的一連串間隙動作，幅度過大，使得美國房地產領域出現大量泡沫。而泡沫破滅之后，美國經濟增長后勁乏力。

統計分析證明，在中國，通貨膨脹和經濟增長之間存在明顯的替代關系。在1993—1997年的宏觀經濟治理期間，經濟增長率由1993年的13.5%降至1995年的10.5%。而通貨膨脹率則由1994年的24.1%降到1996年的8.3%。在此期間，經濟增長率每下降一個百分點，一年后通貨膨脹率下降約5個百分點。換言之，為使通貨膨脹率一年以后降低一個百分點，當年的經濟增長率必須下降0.2個百分點。

經濟波動之間具有繼生性。即：一種經濟波動治理好了，但另一種經濟波動又往往相伴而生，這就容易使人們對治理前一個經濟波動的效果產生歧義。例如，沃爾克把很高的通貨膨脹壓下去了，但卻引發了美國自20世紀30年代大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。中國1984年出現了嚴重的通貨膨脹，經過1985年的治理，剛剛見好，1986年初又出現了通貨緊縮；經過1986年的治理，剛剛見好，1987年第四季度又出現了通貨膨脹；經過1989年的治理，剛剛見好，1990年又出現了通貨緊縮；經過1991年的治理，剛剛見好，1992—1993年又出現了通貨膨脹；經過1993年的治理，剛剛見好，1997年又出現了通貨緊縮；經過1998年的治理，2003年又出現了局部過熱現象。[11]一位經濟學家曾經說過，企業在繁榮階段播下什么種子，在蕭條階段會有相應的收獲。反之也可以說，在蕭條階段播下什么種子，下一輪經濟高漲階段就會有什么收獲。

所以，斯蒂格利茨直言宏觀調控政策的效果“存在很大的不確定性”，“這些不確定性對于經濟政策有兩個重要的含義”，一是“在任何時候，某種政策工具的不確定性可能大于其他政策工具的不確定性”，二是“在某些情況下，不確定性可以迅速地加以判斷，從而政府行動可以作出相應的調整。在另一些情況下，判別不確定性要花很長時間”。[12]

宏觀調控客體——經濟波動的不可預測性，實際上就決定了宏觀調控手段搭配方式的非固定性，而宏觀調控手段搭配方式的非固定性又決定了宏觀調控效果的不確定性，這三者之間存在明顯的邏輯遞進關系。

（二）宏觀調控的不確定性是由經濟運行的不確定性決定的

經濟運行具有確定性的一面，我們不必將經濟不確定性推到極端，變成了經濟運行不可知論。但同時我們的確要承認經濟運行又具有不確定性、不可預知的一面，宏觀調控的不確定性是由經濟運行的不確定性決定的。

1.市場主體決策多元化與社會化大生產的矛盾

在市場經濟條件下，所有制多樣化，造成市場主體決策分散化。但市場經濟條件的生產卻都是社會化的大生產，因此，市場主體的利益多元化和決策分散化與生產社會化、經濟一體化存在一定的矛盾，可控性不強是市場經濟的一個重要特點。計劃經濟就是試圖解決這一矛盾，但帶來的是短缺和浪費。因此，沒有最好，只有較好，我們在享受市場經濟在資源配置方面的優越性的同時，也要承擔市場經濟可控性不強的折磨。

在市場經濟條件下，生產者、消費者、供給者等市場主體是憑著各自的心理預期作出分散的經濟決策的，如果他們的心理預期“過熱”，就有可能出現通貨膨脹；如果他們的心理預期“過冷”，就有可能出現通貨緊縮；如果他們的心理預期出現“過熱”與“過冷”不一致的情況，就有可能出現滯脹。人們的心理預期具有相當的不確定性，所以經濟波動也就相應具有不確定性。所以經濟部門和經濟學界都非常重視社會各個階層的經濟信息指數。

為什么市場主體的心理預期會發生不確定？這是因為存在信息不對稱的問題。產生信息不對稱的原因主要有三：一是生活的不確定性。例如，農場主的產量不僅取決于他投入多少資本、土地和勞動，還取決于今后一年中的氣候狀況，這是農場主無法把握的。不確定性帶來了不完全信息，導致了人們在決策時面臨的各種風險。二是信息分布的不對稱。信息在市場參與者之間的分布是不均勻的，市場的一方往往無法獲知另一方的全部信息。三是各個市場主體支付信息成本的能力不同。獲取信息需要成本，如果尋找信息的成本過于高昂，或者有些人不愿意為獲取信息支付成本；而能夠降低信息成本或者愿意支付這種成本的一方就形成了對另一方的信息優勢，從而導致了信息不對稱的格局。

美國弗吉尼亞大學達頓商學院院長羅伯特·布魯納說，世界上的金融危機往往是有七個因素造成的：一是每一次危機之前都有一段經濟泡沫膨脹的時期。二是市場的復雜性已經發展到了決策者難以徹底了解情況的程度。危機的關鍵就是信息不對稱，市場中有些人知道情況，有些人卻不了解。三是每一次危機都和經濟體缺乏承受沖擊的彈性有關。四是過于樂觀的心理預期，人們相信房價和股價不會跌、只會漲。五是監管層對膨脹的經濟泡沫袖手旁觀。六是每次危機都由一個重大事件作為導火索。七是危機發生時金融機構缺乏統一的應對行動。[13]由此可見，市場主體的心理預期和信息不對稱在經濟波動中所起的重要作用。

經濟全球化使原來一個經濟體內市場主體決策分散化與生產社會化的矛盾擴展到了全球范圍。歷史事實表明，經濟全球化很容易使一國經濟的波動通過如下渠道傳導到其他國家：

一是國際貿易傳導機制。這主要是通過世界市場價格的波動對一國的國內經濟造成影響。一國經濟可以分為開放部門和非開放部門兩部分，在經濟全球化的今天，各個國家的開放部門的運行都與世界市場的價格息息相關。

二是國際金融的傳導機制。首先是信貸關系的傳導。當一國的主要債權國由于經濟衰退或是其他原因需要回收資金時，該國的短期信貸就會大量地被抽回，企業和銀行就會面臨支付和信用危機，甚至爆發國家乃至區域性的金融危機。其次是匯率的傳導。匯率是兩國貨幣的比值，它直接對本國和他國的進口價格產生影響。當一國宣布貨幣對外貶值，就會增強國內企業在國際市場上的競爭力，但相應地會把赤字和失業帶給其他國家。再次是利率的傳導。當一國的利率與國際金融市場的利率有差距時，國際資本就會依據利率平價條件相應地進入或流出，進而影響其他國家的利率和資本的供給，從而導致各國的通貨膨脹率與世界通貨膨脹率趨于同步。最后是貨幣政策的傳導。一國的通貨膨脹水平與該國的貨幣政策直接相關。當一國采取擴張性貨幣政策，該國的通貨膨脹率高于其他主要國家的通貨膨脹率時，資本便會流向國外，從而把本國的通貨膨脹傳導到國外。同樣，當國內的通貨膨脹水平低于國外時，資本又會內流。為了避免資本過多流入，各國又不得不施行相應的貨幣政策使得國內的通貨膨脹率與世界一致，這樣就導致了國外的通貨膨脹傳導到了國內。

2.宏觀調控手段搭配方式的非固定形式是由經濟波動成因的復雜性決定的

經濟波動既有通脹，又有通縮，還有滯脹。其中通脹又有五種：①需求拉動型通貨膨脹。總需求過度增長超過了現有價格水平下的商品總供給，引起了物價普遍上漲。總需求的過度增長表現為由于投資膨脹和消費膨脹所導致的持續的貨幣供應量超過社會商品可供量的增長，因而又稱過量需求通貨膨脹。②成本推進型通貨膨脹。由于成本上升所引起的物價普遍上漲。導致成本上升的因素一是物耗增多，二是工資的提高超過勞動生產率的增長。③結構性通貨膨脹。由于社會經濟部門結構失衡而引起的物價普遍上漲。這種類型的通貨膨脹一般在發展中國家較為突出。主要表現為三種情況：一是國內某些部門，甚至某些大宗關鍵產品需求過多而供給不足，導致價格猛漲，并且只漲不跌，進而擴散到其他部門產品的價格，從而使一般物價水平持續上漲；二是國內各部門勞動生產率發展不平衡，導致勞動生產率提高較快的部門貨幣工資增長后，其他部門的貨幣工資也會隨之增長，引起價格上漲，從而使一般物價水平普遍上漲；三是開放型經濟部門的產品價格，受國際市場價格水平影響而趨于提高時，會波及非開放型經濟部門，從而導致一般物價水平的上漲。④輸入型通貨膨脹。由于輸入品價格上漲而引起國內物價的普遍上漲。這種類型一般出現在世界性通貨膨脹的情況下，并通過國際貿易、跨國公司、開放型經濟部門等途徑在國際間傳播。⑤抑制性通貨膨脹。在市場上存在著總供給小于總需求，或供求結構性失衡的情況下，國家通過控制物價和商品定額配給的辦法，強制性地抑制價格總水平的穩定。

經濟波動成因的這種復雜性，就決定了宏觀調控手段搭配方式的非固定形式的調控主體只能根據經濟波動的不同成因來選擇不同的調控手段組合方式。 3.宏觀調控效果的不確定性是由調控主體的認識能力和各個經濟利益主體博弈的不確定性決定的

世界各國宏觀調控的歷史告訴我們，宏觀調控政策能否有效和效果多大，與調控主體的主觀能力息息相關。如果判斷準確，動手及時，就可能有效果；如果調控力度適當，效果就會很大。如果力度過大，就會促使一種經濟波動轉變為另一種經濟波動；如果力度過小，那就會延長經濟波動的時間。

宏觀調控活動必然要涉及不同利益主體的利益損益。因此，宏觀調控行為事實上也是不同利益主體的一種博弈。從這種意義來說，宏觀調控的效果優于博弈中的強者有關。在奧地利學派看來，通脹的發生路徑是一次不同部門漲價的先后序列路徑，央行被“逼”出來的貨幣總是先被一些強勢部門得到，這些受得到貨幣的部門會將這筆錢花出去，或者用于投資，或者用于消費。于是，后一行業的企業的收入增加，他們又增加投資或消費，再對他們需要的投資品和消費品產生影響。于是，如果觀察通脹過程中的不同產業的價格上漲幅度的話，那么我們會發現，接近政府的強勢企業、被政府認為應當優先發展的行業或者重化工業的基礎性部門會最早得到增發貨幣（房地產、鋼鐵）。這些行業和企業的投資和消費需求首先大量增加，然后他們的產品價格開始迅猛上漲，并將這種上漲效應開始向權力鏈下游傳遞下去。而確認通脹大潮最后形成的標志是農產品部門的整體性價格上漲，因為他們距離通脹權力源是最遠、最尾端的。一旦農產品這樣的弱勢部門的商品和服務價格上漲，就標志著通脹完全成形，政府就應該采取強有力措施來遏止通脹。但如果在貨幣緊縮過程中由于強勢行業的攻關又添加“寬松”的貨幣因子，那么其傳遞模式又恢復到以前的權力傳遞模式，基礎與產業鏈上游的強勢部門和企業首先享受“寬松”，接下來故事還是一樣，PPI的價格開始飆升，農產品的價格也保持強勁的升幅，最終CPI的數字會達到一個新高度，負利率的持續擴大讓民眾無法確定其儲蓄行為和投資行為到底誰更有風險？而且高物價將侵占中低收入民眾的積蓄，使得這些民眾的財富無法支持樓宇按揭，導致未來的房地產價格跌到令人吃驚的程度，并造成大量銀行壞賬，通縮便開始了。

奧地利學派的上述描述或許有夸大之處，但宏觀調控過程中的確存在博弈，博弈的確又使宏觀調控具有一定的不確定性，這是客觀存在的事實。

二、宏觀調控主要不適宜于法律而適宜政策調整

經過以上論述可知，受經濟運行的不確定性制約，宏觀調控具有一定的不確定性。而這種不確定性決定了宏觀調控更多地適宜于政策調整而不是法律。

（一）宏觀調控的不確定性與法律調整的對立性

眾所周知，法律只能調整穩定、確定的社會關系，而對飄忽不定的社會關系，法律是望而卻步的。猶如戀愛關系具有不穩定、不確定的一面，所以世界上迄今沒有一部《戀愛法》。而婚姻關系較之戀愛關系穩定，所以各國大都有婚姻家庭法。即使如此，婚姻家庭法也不調整婚姻家庭的基礎——愛情。因為愛情這個東西深淺沒有標準，具有不確定性。與此同理，宏觀調控的客體——經濟波動、宏觀調控的手段和宏觀調控的效果都具有相當的不確定性。因此，立法者無法用法律使之確定化、穩定化。

經濟波動的不可預測性，表明它對宏觀調控主體具有一定的“不可抗力”，認識、把握它比較困難。這就使立法者難以準確規定宏觀調控主體在認識、駕馭經濟波動方面的主觀過錯責任。宏觀調控手段是宏觀調控主體作用于客體的工具，或者說，是宏觀調控主體的客觀行為。但由于其具有多變性、不確定性，立法者就很難嚴格規定宏觀調控主體在客觀行為方面所應承擔的法律責任。宏觀調控的效果涉及其對社會是否具有危害性，但這一問題迄今依舊具有不確定性，使立法者在確定宏觀調控主體的法律責任方面難以下筆。

西方國家對宏觀調控是否立法，迄今沒有定論。宏觀調控涉及眾多公民的權益，這在十分重視個體權利保護、具有深厚法治傳統的西方國家自然成為一個重要問題。在美國形成了兩種尖銳對立的派別，一是主張“相機抉擇”，用政策處理經濟波動（以下簡稱為“權變派”）；二是主張為調控主體制定規則，用法律處理經濟波動（以下簡稱“規則派”）。規則派認為，相機抉擇的政策會令國人飽受調控主體無能、濫用權力和時間不一致之苦；權變派則認為，相機抉擇的政策在應對變化無常的經濟波動時比較靈活適宜。

規則派通過對美國經濟史的研究，得出了每年的貨幣供應量應按固定的4%的增長率投放。貨幣周轉率不變，而產出以每年3%的速度增長，這將導致每年的通貨膨脹率穩定在1%。但權變派的研究成果則表明，4%的周轉率從未十分穩定過，并且最近10年來變得更不穩定，因此很難說固定的貨幣規則在過去真的起到了什么穩定產出的作用。

規則派還設定了根據固定的通貨膨脹率目標決定貨幣供應量的規則。但權變派認為，如果中央銀行過分地嚴格執行這一規則，就會在突如其來的嚴重供給沖擊時期允許過度失業的發生。1979—1982年間，美國實施這一規則引發了一次嚴重的經濟衰退。因此，1983年之后，這一規則最終被放棄了。

規則派認為，立法機關對政府平抑經濟波動的財政政策的約束力太小，于是美國國會1985年通過了《格拉姆—拉德曼法案》，該法案要求削弱一定數量的赤字，以期1991年實現預算平衡。如果國會不能達到該法案規定的定量目標，政府支出就會自動地全面削弱。但在實施過程中，該法案規定的削減赤字的目標未能實現，后來這一目標便被修正掉了。最近10年來規則派力圖通過一項要求平衡預算的憲法修正案，如果這項修正案被美國國會通過，并得到足夠數量的州政府同意，政府將很難再運用財政政策來克服經濟蕭條。但到目前為止，國會尚未通過相關的憲法修正案。

其他西方國家和美國的情況大同小異，也沒有對政府宏觀調控中貨幣政策和財政政策兩大手段進行約束性的立法。薩繆爾森在回顧規則派與權變派幾十年來的斗爭歷史之后，不無偏向地總結道：“有關固定規則和相機抉擇的爭論，是政治經濟學中最古老的爭論之一。沒有一個適用于任何時間、任何地點的唯一的最佳方案。事實上，這一兩難問題反映出民主社會的一個困境：如何在旨在吸引政治支持的短期政策與旨在提高一般福利的長期政策之間進行權衡。我們所需要做的是，不是固執地堅持一些原則，而是富于遠見地為公共福利作出貢獻。具有諷刺意味的是，戰后最受歡迎的經濟政策制定者之一，聯邦儲備委員會主席保羅·沃爾克在任職期間（1979—1989年）因其敏銳及時的相機抉擇能力而著稱于世。該政策權衡了一系列競爭性目標，包括降低通貨膨脹，維持較高的就業率和產出，以及保護國家金融體系等。他的成功證明了明智而無偏見的相機抉擇具有強大的功能。”[14]

薩繆爾森的這段總結陳辭揭示了當代社會精英治國（但這不是舊日人治，因為此處的精英也是一定的民主程序產生的）與民主治國理念的某些沖突。平抑經濟波動是專業性很強的工作，非一般人士能勝任，而要靠少數專業精英來打理，要給專業精英進行探索乃至試錯的一定余地，企圖把一切問題都民主化、法治化，這歷來都是不可行的。

中國學者梁小民在評論規則派和權變派的爭論時指出，權變派主張的代價是時而衰退、時而通貨膨脹，決策者要小心翼翼走鋼絲；規則派主張的代價是長期的衰退或長期的通貨膨脹。究竟哪種主張的代價大，也因時因地而不同。經濟學家為這兩種主張的優劣爭論不休，反映了他們面臨著束手無策的困境。相機抉擇還是按固定規則應對經濟波動，現在仍然是一個沒有結論的爭論。歷史也許就要在時而規則派占上風、時而權變派占上風的爭論中發展下去。我們不想做什么結論，實際也難以做出結論。[15]

（二）宏觀調控的不確定性與政策調整的相容性

“宏觀調控”是典型的中國化術語，西方文獻中沒有與其直接對應的術語，最為接近的是“m acro-econom ic policy”（宏觀經濟政策）。西方國家使用“宏觀經濟政策”而不采用“宏觀經濟法律”（m acro-econom ic law），對我們有啟發。即：宏觀調控更多地適用政策而不是法律。

政策和法律的區別有四點：第一，主體不同。政策是一定的行政部門依據法定授權而作出的決定，而法律是立法部門制定的法律規范。第二，目的不同。政策解決的常常是一些新問題、階段性問題、不確定性問題等，因而它具有試驗性、階段性、靈活性等特點。而法律解決的往往是規律性問題、長期性問題、確定性問題等。第三，程序不同。政策的制定程序較之法律簡單一些，因為行政部門一般實行的是首長負責制，而制定法律的立法部門實行的是委員制（一人一票制）。第四，效力不同。政策的效力比法律低，法律可以修改、廢除、代替政策等。所以，用政策處理問題并不等于“人治”，因為政策是按法定授權、法定程序而產生的，如同法官的法定自由裁量權絕不等于專橫擅斷一樣。同時，用政策處理問題也不會導致行政部門的權力的濫用，因為還有立法部門的制約。

宏觀調控的不確定與政策的試驗性、階段性、靈活性等有著內在的相同、相容性。宏觀調控的客體——經濟波動具有不可預測性，人們只能摸著石頭過河，而政策的靈活性特點與之相吻合。靈活意味著可以多變，政策可以隨著經濟波動而適時變化；宏觀調控的手段具有多樣性，而政策的試驗性特點也正中下懷地相吻合。例如，西方宏觀調控從來沒有使用過控制土地供給（“縮緊地根”）手段，而中國則根據自己的實際情況嘗試了這一手段，效果也不錯；宏觀調控的效果具有不確定性，而政策較之法律的靈活性，則為立法部門采取默許、支持、否定等不同態度留下了一定的余地。

國外宏觀調控的歷史發展趨勢是，由過去的法律、政策并用，愈來愈走向行政部門或中央銀行的政策調整為主。

在美國，從羅斯福新政到1979年沃爾克任美聯儲主席之前，大體上是法律和政策并用，從沃爾克擔任美聯儲主席之后，第一次讓金融政策在宏觀調控中顯示其獨立的作用，并從此使金融政策調控走上了國家干預的正軌。與此同時，美聯儲成功地保持了自身與白宮、國會之間的距離，維護了美聯儲的獨立地位。總統每4年任命一次美聯儲主席，每14年任命一次美聯儲董事會成員，但任命生效之后，他們即可獨立行事。總統只能影響其決策而不能改變之。美聯儲（中央銀行）的政策形成有這樣一些特點：第一，決策獨立性。其決策不受總統或議會的直接制約，也不受選民的直接影響。第二，決策程序簡單。每個月美聯儲下屬的聯邦公開市場委員會，都開會形成實施下個月貨幣政策的詳細指導方針，一旦決定就立即付諸實施，不必經過其他機構批準。該委員會對即將采取的政策行動嚴格保密。這種保密是為了防止任何人從了解未來政策行動中獲得好處。第三，貨幣政策隨時調整。聯邦公開市場委員會一月一次的例會，以及必要隨時召開的會議，都要對貨幣政策進行調整，具有相當大的靈活性。西方各國中央銀行的貨幣政策決策都具有這樣一些特點。[16]

西方經濟學的一個共識是：中央銀行獨立性與通貨膨脹率是負相關系的。依據金融學家萊西納和格瑞里等人對中央銀行獨立性的實證研究，獨立性越強的中央銀行，在制定和執行貨幣政策，從而抑制通貨膨脹方面的作用就越好。因此，中央銀行的獨立性越大，通貨膨脹率就越低；反之，中央銀行的獨立性越小，通貨膨脹率就越高。

中國近年來的宏觀調控實際上也有越來越借重貨幣手段的趨勢。受計劃經濟時代體制因素的影響，我國一直是“大財政、小金融”，國家的宏觀調控多以財政政策和行政手段為主，但到了20世紀90年代中后期，隨著各項金融體制改革的推進和銀行金融體系的完善，中國人民銀行實施貨幣政策有了很好的制度基礎和經驗積累，使得貨幣政策在宏觀調控中的作用變得越來越重要。現在，中國人民銀行幾乎每周都要進行公開市場業務的操作，及時調整基礎貨幣供應和貨幣市場均衡。1995年實施的《中華人民共和國中國人民銀行法》確定了中央銀行在貨幣政策上的相對獨立性，并提出“幣值穩定”是中央銀行執行貨幣政策的首要目標。

為什么貨幣政策被看好，而議會制定的財政政策（嚴格地說，應是法律或法律決定，這里姑且按照眾人習以為常的提法稱之）不被看好呢？斯蒂格里茨解釋道：“在美國，貨幣政策工具勝過財政政策工具的主要優點之一，是前者有更大靈活性”，“財政政策工具必須納入美國的政治程序，這種程序往往因其似乎是無休止的討價還價，涉及廣泛的利益階層，以及作出決策所需要的大量的人員，從而使它不能迅速做出判斷”。財政政策的時滯太長，貨幣政策雖然也有時滯，但“這種時滯通常很短，只有幾周”。[17]

在西方其他主要國家，中央貨幣政策工具也逐漸取代議會的財政政策而成為主要的治理經濟波動的工具。在2002年歐元成為歐元區各國的法定貨幣之后“從未有過這么一大群強有力的國家將他們的經濟命脈交給一個多國聯合體（筆者按：即歐盟）；從未有一家中央銀行有權控制12個國家的通貨膨脹和失業。”[18]

西方國家愈來愈把宏觀調控任務交給獨立性很強、制定政策很靈活的中央銀行、而與議會漸行漸遠的趨勢啟示我們：因為法律的制定必須具有穩定性、準確性和較長的時間性，與宏觀調控的不確定性抵觸較大，所以宏觀調控熨平經濟波動的主要活動不能法制化，而更多地宜于靈活、多變的政策調整。確定、穩定的經濟活動可以用法律來調整，不確定、不穩定的經濟活動，就無法用剛性的法律來調整。法律只能表述經濟關系，而不能創造經濟關系，這是人類立法史早已證明了的公理。

余論中國當前宏觀調控的主要問題并不是要急于建立一部洋洋大觀的宏觀調控法律體系，這是因為我們的社會主義市場經濟還不完備，市場配置資源的基礎性作用還未完全到位，經濟、政治體制改革的任務還在深入進行；同時，中國特色的宏觀調控的實踐經驗還不夠豐富。

世界各國宏觀調控政策形成的體制、機制并不完全一樣。西方各國的調控主體（中央銀行、議會、政府等）是一種相互制約的體制，它雖然在某種程度上保證了政策的正確性，但也使決策過程過長，執行力度不當。因此，我們不可照搬別國的宏觀調控體制、機制，還是要按照體現集中力量辦大事優勢和提高防錯糾錯能力的民主集中制的根本原則，建立中國特色的宏觀調控體制和機制。

宏觀調控歷史發展的趨勢是：宏觀調控活動愈來愈專業化，愈來愈主要靠一批專業化的精英來進行，而不是一般大眾所能勝任。過分的民主化不一定是宏觀調控的主要趨勢，專業化才是其大趨勢。專業化的精英說到底是民主體制產生的，其決策權力和程序也是受法律約束的，是與人治不可同日而語的。

注釋:

[1]吳越：《宏觀調控：宜政策化抑或制度化》，《中國法學》2008年第1期。

[2]黃成明：《凱恩斯的背影》，《博覽群書》2007年第4期。

[3]［美］曼昆：《經濟學原理》（下冊），梁小民譯，機械工業出版社2005年版，第287頁。

[4]［美］保羅?薩繆爾森、威廉?諾德豪斯：《經濟學》，蕭琛等譯，華夏出版社2003年版，第470頁。

[5]［美］斯蒂格利茨：《經濟學》（下冊），姚開健等譯，中國人民大學出版社1997年版，第348頁。

[6]宋玉華等：《世界經濟周期理論與實證研究》，商務印書館2007年版，第3—58頁。

[7]周飆：《格林斯潘到底說明了什么？》，《21世紀經濟報道》2008年10月28日。

[8]前引[3]，曼昆書，第340頁。

[9]前引[4]，薩繆爾森等書，第481頁。

[10]前引[3]，曼昆書，第336頁。