摘 要：分析了OECD對中國高等教育質量評估與財政撥款的考察報告(2003)中有關高等教育財政的內容，結合我國國情和高等教育成本補償的現狀，考察了貸款修訂方案和學費修訂方案，指出我們應該全方位多角度、科學地制定和改進高等教育財政政策以及學費修訂方案，在保證平與效率的前提下實現高等教育的快速穩健發展。

關鍵詞：OECD;高等教育；成本補償；學費

2003年召開的“高等教育發展與財政政策國際研討會”上，世界經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD)公布了關于中國高等教育質量評估與財政撥款考察的報告(《OECD Review of Financing and Quality Assurance Rearms in Higher Education in The People's Republic of China》，以下簡稱《報告》）。該報告基于2002年以美國紐約州立大學教授溫得海默和英國阿伯丁大學前任校長伯格為首的OECD專家小組對中國進行的訪問研究，OECD專家小組于2003年10月完成此報告。

OECD的考察報告著重考察高等教育的財政和教育質量，報告主要包含下列3個部分：一是根據10項分析標準對中國高等教育改革計劃的評估；二是中國高等教育體制和制度水平上的質量控制和保證措施；三是中國高等教育財政幾個最重要問題的評述。

在這些討論中提出了很多OECD評論小組認為值得教育部和高等教育機構在接下來10年的高等教育改革進程中要思考的可選政策和措施。在結束章節中，OECD評論小組提出了如下3個主要的亟需思考的政策選擇：一是擴大的中國高等教育質量管理體制，強調認證標準；二是修訂學費一貸款方案，更加有效滿足公平擴大和質量需求；三是建議建立一套高效能的管理信息系統。

在教育經費來源的多元化渠道中，受益者個人或其家庭分擔部分高等教育成本成為非財政性渠道中的重要途徑。由受益者本人或其家庭分擔高等教育的部分費用來補償高等教育過程中發生的成本的形式，稱為高等教育成本補償。即時付費是學生家長分擔成本的貢獻形式。學生貸款是學生本人補償成本的形式。在我國已經普遍實行高等教育成本補償的今天，人們對高等學校的學費也越來越關注。特別是伴隨著高等教育規模的擴張和財政經費的緊縮，高等教育成本補償成為經費籌措的一個重要的非財政渠道。在這種情況下，制定合理的高等教育學費水平、提供有效的學生資助措施是高等教育財政政策中不可忽視的問題。

《報告》中的建議是：“修訂學費一貸款方案，更加有效滿足公平擴大和質量需求。”在正文中建議應該大幅提高學費，甚至包括整個教育成本的財政措施。對此，分別就高等教育貸款修訂方案和學費修訂方案有如下思考：

一、對《報告》中高等教育貸款修訂方案的思考

《報告》中上述建議的提出，是以一個幾近完美的助學貸款方案為條件的。這一助學貸款的要點如下：所有無力承受學費增長負擔的學生都應該獲得貸款（最大限度地）來支付他們的學費和住宿費；在學習期間貸款是無息的，畢業之后的一段時期（比如5年)貸款利息應該減半，此后，貸款應該是全息的；只有當畢業生的收入達到某一水平、能夠負擔的時候，才履行還款責任；如果這個收入水平一直未達到，或者在退休或死亡之前，貸款還未完全償還，貸款（或余額）應該由政府支付，而不應該是畢業生。此貸款計劃的目的是：在一定程度上把高等教育費用的負擔從學生的家庭轉移到學生自己，學生貸款不會只是貧困學生的特權，而是國家和學生（及他們的家庭）對高等教育的投資。

（一）此種方案的建設性《報告》中對于學費—資款方案建議的建設性，可以從公平和效率兩個角度來分析：從公平的角度看，每個人都有受教育的權利，但受教育的機會相對于受教育的需求來說是不足的廠受教育機會應該優先考慮具備較高能力的人，因為能力高的人通過受教育可以獲得更大的收益，包括個人和社會收益。而支付學費的能力和自身能力是不相關的，高等教育的個人成本較高，因此僅通過制定入學的學費標準有可能把一些沒有付費能力但具有學習能力的求學者拒之門外，所以根據付費能力確定入學機會的做法是非常不公平的。

從效率的角度看，學生貸款實際上是使學生預支其未來收入用于自身的教育投資。因此，如果教育收益高的話，學生貸款的實施可以進一步增加個人教育資源的流量。同時，由于個人的受教育機會不再受家庭付費能力的約束，教育系統對學生的選擇將依賴于其學習能力，這樣會使得教育更有效率。

學生貸款、獎學金和助學金是政府和各類機構對學生提供財政支持的主要方式。什么是向學生提供資助的最好形式，以及資助的效果，學生貸款的運行和管理機制、資金來源、利率、償付和拖欠等問題是學生資助和貸款研究關注的熱點。

因此，一種保證入學機會的公平和效率的方法是啟動教育資源市場，即實行學生教育貸款制度。這種方法不但可以減輕國家對于高等教育學費分擔的財政支出的壓力，國家可以拿出教育財政支出中更多的份額發展高等教育，還可以在更深的層次上促進我國高等教育公平與效率的實現。

（二）此種方案的局限性

制度經濟學認為，任何制度的變革都是有成本的，而如果制度變革帶來的成本增加比這種變革帶來的效益的增加要大的話，這種變革便是不經濟的；這種成本，在制度變革時的制度環境尚不成熟，即其相關的其他制度還不能很好地與之配套的時候，會是很大的。

縱觀我國高等教育學費一貸款制度的實施環境，最大的障礙就是我國的信用機制尚未健全，金融市場尚未成熟，僅通過有限的欠款追償機制和貸款大學生的道德約束是無法保證貸款的還清的；同時，我國的勞動就業市場與連年擴大的高校招生和畢業規模相比；明顯地無法接納所有的大學畢業生就業，這就引發了貸款大學生的還款困難。因此，自1999年我國高等教育實施助學貸款以來，盡管高等教育的增長率大幅增加，但與此同時，更快更多的是還款違約率的增加和銀行“黑名單”人數的增加。現實的情況表明，現行政策下，市場經濟中的銀行對于助學貸款這一收益低風險大的金融產品不再大力推行。

綜上所述，《報告》中提出的高等教育助學貸款方案的實行應該是—個較長期的過程，盡管當前在配套制度的建立和變革上還是有很大的困難，但并不是無法實現的。我們應該以此建議為目標，全方位、多角度地制定和改進高等教育財政政策，在保證公平與效率的前提下實現高等教育財政的快速穩健發展。

二、對《報告》中高等教育學費修訂方案的思考

《報告》中的建議提出，“學費的標準不應該為了反映某些特別課程的高費用而區別很大，而應該單獨以學術價值為基礎核算(The team suggest that the level of tuition fee should not vary significantly to reflect the higher costs of particular courses，as access to ex pensive programs should be based solely on academic merit，not financial means.)”，“同樣的原則應用于不同級別的大學，學生不應因費用高而無法進入一流大學學習(The same principle should apply in relation to the ranking of universities，as a student should not be deterred from studying at a top university， just because its fees are higher.)”。

（一）當前我國學費方案與《報告》的背離

仔細分析《報告》方案提出的原因，可以這樣理解：如果收入和能力是不相關的話，那么為保證教育效率，就應制定入學標準以確保進入高等學校的學生是適齡人口中最有學習能力的人。只有做到了“以學術價值衡量”的學費制定標準，才能保證高等教育的效率，從而更有效地培養出更合適的人才。

但是，從我國高等院校實際情況上看，目前的學費存在“四高四低”的特點：名牌大學學費相對較高，一般大學學費略低；熱門專業學費相對較高，長線專業學費略低；藝術類院校學費相對較高，普通院校學費略低；發達地區學費較高，欠發達地區學費較低。結合我國高等院校學費的實際情況，可以看出我國的現狀與《報告》提出的這種方案是相背離的。考察這種背離存在的客觀原因，有如下幾個方面：

首先，從我國的高等教育資源供需現狀來看，當前我國的高等教育資源相對于日益增長的需求來說是稀缺的。而不同專業或課程的教育資源供給還處于“賣方市場”，擁有比教育資源需求者更高的地位。因此，作為受教育者以及為受教育者付費的“買方”，只是學費——也就是教育資源價格——的單方面接受者而不是參與制定者。因此，對于高等教育資源提供者的定價于——也就是學費修訂方案一只是單方面的接受。

其次，作為一種以價格形式體現的學費標準，價格是一個最能夠直接被體驗和衡量的概念。學費標準在價格上的定位，涉及諸多因素，也是多種利益綜合和集中的反映，它的合理性也只能是多種利益協調平衡的結果，間接地反映需求與支付之間的某種關系。而目前差別的政策，主要是考慮到優質優價的原則，對手教育資源投入成本大的專業，收費就更高，而學生就業率高的專業，受益明顯高于其他專業，因而收費同樣也更高。

最后，在上述這種學費的定價原則作為前提的情況下，還有公眾對于高等教育定價的認同以及付費的承受力等因素。家庭收入水平、心理承受力、父母受教育程度等因素的影響是存在差異的，但排除典型和個別特殊，普遍存在著比較合理的、合適的、能被廣泛接納的付費能力。而當前這種公眾的認同，也是我國的現狀與OECD提議相背離的因素之一。

還需要指出的是，OECD《報告》中建議的學費“應該單獨以學術價值為基礎核算”，從我國當前的高等教育現狀來說，因為存在著不同專業、不同領域，“學術價值”如何衡量還是一個非常困難的問題。而達成這種基于“學術價值”標準的認同比起基于“優質優價”標準的認同要困難得多。因此，綜上原因，我國的學費修訂方案現狀與OECD《報告》的建議的背離，是很難避免的。

（二）基于教育成本與學生支付能力的學費修訂方案重構

當前我國對于學費標準制定的管制，很容易導致一些意想不到的不良后果，比如說使得學生在選擇學校和專業時由于個人經濟條件而非個人素質造成了價格歧視，不利于高等教育資源的有效利用；再就是人為地因學費標準劃定了某種差別，有可能缺乏激勵，淡化競爭，尤其會對學校和學生引發某種“惰性”。當然，就目前我國的現狀來說，按照OECD《報告》的建議直接進行學費方案的修訂，也是不尊重現實的盲目行為。以其建議為借鑒，結合我國當前的現狀進行學費修訂方案的重構，才是科學的選擇。

首先，要正確貫徹教育公平性的原則。所謂正確貫徹公平性，是指不但要考慮到教育成本和預期收益體現在教育資源市場定價上的公平，更要考慮到學生個人專業素質本身，即應該基于學生的個人專業素質而不是學生的支付能力來體現教育資源市場定價的公平性。同時，公平性還應體現在地域公平上，因為目前我國的大部分高校都是地方院校，面向全國招生。因此考慮到經濟發達地區與欠發達地區學生的流動，學費價格的制定將大學所在地區的經濟發展水平作為主要的衡量因素是不恰當的，不但要考慮到大學的所在地，同樣要考慮到大學學生的生源所在地的經濟發展水平。

其次，要正確貫徹學術價值與經濟收益相結合的原則。正是因為學生畢業后就業難度的差異以及各不同專業就業后經濟收益的差異，才導致熱門專業與冷門專業的巨大差異。而這種差異往往體現在學費上。在學費杠桿的制約下，學費門檻的價格歧視將使得支付能力強而不一定是專業素質高的學生獲取更優良的受教育機會，這與教育的有效性是背離的。因此，學費方案的修訂要更多地考慮到學術價值而不僅僅是經濟收益，而考慮到經濟收益時也應該使用更加科學的預測方法，因為學生在入學和就業之間存在著經濟波動的時間差，從而使得學費價格被接受后存在著巨大的風險。

最后，當前我國學費政策的制定應該逐步從定價策略向收入策略進行轉移。隨著我國經濟與世界經濟的逐步接軌，經濟波動也受到更大的影響。學費的制定應該不僅僅是對教育資源供給的定價行為，而應考慮到經濟波動對于人們的收入效應。學費保持盡可能低的水平不僅僅意味著價格的絕對便宜，而是要與教育成本以及支付能力結合考慮。