【內容提要】本文在有關資料和實證調研的基礎上，以四川省廣安市廣安區實例為視點，有針對性地總結全國各地的“對接”經驗和教訓，并對各地的對接形式進行類型化分析，進而針對廣安的具體情況提出人民調解與信訪對接機制的建議。

【關鍵詞】人民調解 信訪 對接機制

近幾年來，為了解決日益嚴重的信訪問題，充分發揮人民調解強大的解紛功能，北京、上海、浙江、四川等地先后進行了人民調解與信訪對接的各種嘗試。在我國，創建人民調解與信訪對接機制似乎與21世紀末西方的“ADR運動”一樣，成為一股方興未艾的潮流。目前，四川省廣安市廣安區亦投身到這股潮流中，積極探索“調訪對接”的新模式。

一、廣安區“調訪對接”情況及其存在問題

根據廣安區司法局、群眾工作局和廣安區人民調解委員會聯合會三者聯合發布的《關于加強人民調解與信訪對接工作機制的實施意見》和實際調研的情況，下面將從對接范圍、對接方式、考核督查等幾方面對廣安區“調防對接”情況作全面介紹，并在此基礎上指出其存在的問題。

（一）對接范圍

廣安區將對接范圍限定于“信訪事由屬于雙方當事人自愿接受調解的民間糾紛；經區委、區政府有關領導會辦，指示由區人民調解委員會牽頭解決的，需要區調委會有關成員單位共同協調的事項”。

由此可見，廣安區所規定的“對接”范圍不僅含糊不清，難以界定，而且帶有強烈的行政性色彩，沒能較好地理順司法行政部門對人民調解委員會的指導關系，需要對“對接”的范圍進行重新限定。

（二）對接方式

由于廣安區仍處于初步探索時期，因此其對接方式尚不成熟，是屬于介于“委托轉交”和“設置附屬性機構”兩種類型之間的對接方式①。首先，人民調解組織受理到屬于信訪部門管轄的案件以后，應及時移送信訪部門，由信訪部門按《信訪條例》及相關規定辦理；信訪部門受理中發現可調案件的，可委托或邀請區人民調解委員會或其他人民調解組織現場參與調解。對于委托調解的案件，信訪部門應出具《移送調解委員會調解函》，將有關材料復印件一并移送調解委員會，并告知當事人三日內到信訪局調解室接受調解。其次，由區司法局牽頭，在區信訪局內設立調解席和調解室，并安排人民調解委員會聯合會專家庫成員定時定點輪流值班，制作《值班輪次表》，實行值班實名登記制度。

無疑廣安區已經初步建立起“訪調對接”的基本框架，但在技術銜接和具體制度層面，仍然缺乏規范的程序規定和相關的配套制度，如委托、受理與結案的方式尚不夠明確，又如卷宗裝訂、案卷管理、輪流值班的相關制度缺乏規定等。

（三）考核督查

廣安區把“調訪對接”當一項非常重要的工作來抓，并將其工作績效納入了年度維穩綜合目標考核內容，年終進行量化考核。一方面，對工作遲緩、措施不力或嚴重不負責的單位和個人進行通報批評；另一方面，對工作積極、表現突出、取得實效的鄉鎮有關部門、單位和個人進行表彰。

二、各地“對接”方式的類型化分析

在全國各地如火如荼地開展“調訪對接”模式探索的同時，受制于當地的政治、經濟等因素，開展的程度和取得的績效必然有所區別。特別是在城鄉二元結構的情況下，經濟發達的中心城市由于其充分的公共財政支持和制度保障，通常其“對接”方式比鄉鎮更先進、更完善。而且，在匯總全國經驗的過程中，筆者也注意到，可以作為典型的鄉鎮“對接”經驗遠沒有各大城市豐富具體。因此，筆者試圖通過將各地的經驗進行一般性的類型化分析，根據對接方式的復雜難易程度，按從簡單到復雜的流向，歸納出幾種最基本的“對接”方式，以便能讓各地根據自身的財政等具體情況加以選擇，從而克服這種城鄉之間的差別。

（一）信息互通

這是“對接”最簡單的初步方式。所謂“信息互通”指案件信息的相互通知匯報。具體而言，人民調解組織在工作過程中發現有信訪案件或者當事人有信訪苗頭的，及時通知信訪部門；同樣，信訪部門在工作過程中若發現有關人民調解的案件，則通知人民調解組織主動介入予以處理。

這種“互通”實質上僅僅停留在簡單的案源信息傳遞的表面， 并沒有任何實質性的案件轉移或者委托程序，因而與下一種模式相區分開來。在具體實踐中，不少地方的“對接”方式也僅做到這一步，至于它們所聲稱的其他各種“對接”方式因缺少具體可行的操作程序和環節，成了地方領導宣揚“政績”的工具。雖然這種對接方式不具有任何具體的程序和模式，但由于其及時的通知具有積極的預防作用，而且幾乎不花費成本，所以在廣大鄉鎮地區均可采用。

（二）委托移送

委托移送指當信訪局（辦）受理信訪申請后，認為其符合由人民調解委員會處理的條件，即委托移送給當地或者糾紛發生地的人民調解委員會調解。這是人民調解與信訪對接最基本也是最常見的模式，如四川省廣安市廣安區亦采用這種方式。這種簡單的對接方式能主動地對糾紛進行適當分流，有利于節約成本，更有利于糾紛的徹底解決。因此，這種方式能被廣大地區所普遍采用，卻可能出現銜接不暢、程序混亂等現象，仍需要其他配套制度的規范。

（三）人員兼任

人員兼任主要體現在具體負責“調訪對接”的工作者的多重身份上。主要有兩種情況：一種是在居（村）委層面，居（村）委黨總支（黨支部）書記和調委會主任分別作為人民調解信訪代理主要責任人和代理員，如上海市普陀區；另一種是實行人民調解、治保、信訪工作“三員合一”制度，如浙江省臨安橫路鄉。此外，人員兼任還可以指信訪信息員，因為他們既負責引導信訪、匯報信息等本職工作，又常常充當人民調解員的角色②。這些對接經驗都實現了機構和人員的整合，有建立糾紛解決中心的傾向。這種對接方式實現了糾紛解決的專業化效果，同時也節約了勞動力資源。但職務與公職地位的差異將不利于該對接方式的發展。雖然較前二者更為復雜些，但此方式也易于廣泛采用。

（四）設置機構

1.附設機構

這種模式，通常是在信訪局（辦）下附設調解工作室或者其他機構，主要對屬于人民調解范圍的信訪案件的進行調解。其所配備的調解員由律師、司法助理員、基層法律服務工作者、調解員等擔任，并且一般實行輪流值班制③。又如貴州省德江縣④。

2.信訪代理窗口

在不同的地方，這樣獨設性的機構或者窗口名稱略有不同，其最主要特征是在人民調解委員會和信訪局（辦）之外，另設一個由當地政府領導，司法局（所）和信訪局（辦）指導的獨立組織。如較早實行調解信訪代理服務的上海市長寧區⑤，又如北京宣武區的模式⑥。

3.綜合性機構

這種方式通常是以當地政府和各司法行政機關牽頭，通過建立一個綜合性的糾紛解決機構，司法局（所）、信訪局（辦）、紀委、農委等有關職能部門和人民調委會共同進駐此機構，合署辦公，從而實現綜合采用行政調處、人民調解等形式的大調解格局化解矛盾。這樣的一種機構一般具有多重的解紛功能，利用人民調解解決信訪問題只是其職能的一個方面。如北京懷柔區經驗⑦，又如上海市虹口區模式⑧。

設置機構的這幾種調信對接機制較人員兼任型多了機構上的建立和職能上的專門化。當然，也可能會涉及人事與經費的專門化。這種機制最有利于糾紛快捷和徹底的解決。但是高成本的問題使財政經費緊張的地區難以采用和開展，尤其是對廣大的鄉鎮地區而言。

然而，值得注意的是，以上的類型化分析通常是建立在理想模型的基礎上，實踐中有些地方的對接方式可能會介于兩種類型之間，處于一種未完全“成熟”的形態，如廣安區的對接方式就屬于這種情況。不過，撇開一些個別的因素，可以看到一種符合達爾文“進化論”的趨勢，即“訪調對接”方式正在由簡單向復雜“進化”，各地在經濟政治社會條件的允許下都傾向于通過設置一個綜合性的解紛機構，將信訪、治安、調解等諸多問題綜合解決。

三、廣安區“對接方式”的建立和完善建議

（一）明確對接的范圍

并非所有的信訪案件都可以移交進行調解，也并非所有的人民調解調解不成的案件都需要通過信訪來解決，二者對接的范圍存在一定的限定。

人民調解的范圍原來僅限于公民與公民間的民事糾紛，但2002年司法部頒布的《人民調解工作若干規定》已經將其擴大到“發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛”。而根據《信訪條例》第14條規定，信訪人對下列組織、人員的職務行為反應情況、提出建議，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：（1）行政機關及其工作人員；（2）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；（3）提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；（4）社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；（5）村民委員會、居民委員會及其成員。

由此可以看出，人民調解與信訪有各自的范圍限定，二者在民事糾紛領域存在一定范圍的重合。而這重合的部分亦是“調訪對接”的范圍，即屬于公民向提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員職務行為以及公民向村委會、居委會及其成員職務行為的民事投訴請求，是信訪事項進行人民調解必須符合的第一個條件⑨。 （二）加強對接程序的規范化

規范的程序不僅有利于“調訪對接”流暢順利地進行，而且可以在一定程度上保證公平正義。從廣安區的具體操作程序上看，其執行的“五表”制度已經基本實現了“調訪對接”⑩，但仍有不少值得完善和改進之處。

這里就以“委托移送”的方式為例進行分析和說明。信訪局（辦）接收公民、法人或其他組織提出的信訪事項后，應在《信訪登記表》上登記。經過審查，發現信訪事項既符合上述“調訪對接”范圍，由征得雙方當事人書面或口頭方式的同意的，則應依有關規定出具《移送調解委員會調解委托》給相關的人民調解委員會，將該事項從信訪程序轉入人民調解程序。當人民調解接受委托或決定受理時，應依照相關規定進行立案，并填寫《信訪事項調解立案表》，按調解程序依法進行調解。對于調解成功的信訪事項，有民事權利義務內容的，或者當事人要求制作書面調解協議的，應以調解委員會的名義，制作書面調解協議，由雙方當事人簽字或者蓋章。該調解協議具有民事合同性質，當事人應當按照約定履行自己的義務。

在程序方面還會涉及到一個問題：在轉入人民調解程序以后，能否重新返回信訪程序？有學者認為，既然已經經過雙方當事人同意轉入調解程序，就應該嚴格按照有關人民調解的規定辦理，當事人就無權要求返回信訪程序（11）。筆者贊同這樣的觀點。一方面，轉入調解程序由于建立在雙方當事人自愿同意的基礎上，雙方當事人就應遵守這樣的“允諾”，而不能再返回信訪程序。另一方面，從經濟學的角度上看，返回信訪程序不僅使前面所作的努力變得毫無價值，而且會增加不必要的成本。

（三）理順指導關系，明確各自職責

信訪局（辦）在性質上屬于行政機關，而人民調解工作歷來由司法局（辦）進行指導和管理。因此，“訪調對接”難免會帶上一定的行政色彩。如何克服行政性帶來的弊端而盡可能發揮其優勢則是完善“訪調對接”的應有之義。在明確信訪機構對相關人民調解組織的指導、督促的職責的同時，也應該指定調解室的專門負責人（不搞兼職），明確信訪局（辦）與司法局（所）各自的職責，劃清其各自的權限范圍。在具體的指導、督促關系上，相關領導干部與信訪代理員和信訪調解員之間應為工作上指導不指派、交辦不強加的關系，而且在建立綜合性糾紛解決機構時尤其要注意各種性質糾紛的分流和處理。

（四）實行經費保障制度

經費通常成為一個制度能否順利開展和正常運行的基礎性前提。經費問題不僅一直困擾著人民調解委員會，也成為阻礙人民調解與信訪機制順利對接的一大難題。在筆者的調研過程中，經費也成為每次研討會上每個相關部門和組織必然涉及和討論的話題之一。因此，保證經費、落實經費就顯得至關重要。

除了將人民調解與信訪對接費用作為專項經費列入當地政府的財政預算外，還可以考慮采用案件補貼的方式，根據人民調解具體調解信訪案件的情況，給予一定的補貼。具體而言，調解組織每成功調解一起信訪案件，根據案件的復雜和困難程度，由信訪局（辦）給予幾百到幾千不等的補貼經費。當然，補貼的標準應該根據各地的具體情況作出相應的調整。

注釋：

①模式的介紹具體見下文的類型化分析。

②袁奇鈞：“人民調解介入信訪工作機制研究”，上海社會科學院碩士學位論文，2008年，第31頁。

③如江西省興國縣，江西省興國縣司法局采取五條措施，促使人民調解與信訪對接，其中最重要的一條就是要求基層司法所廣泛建立信訪工作法律顧問制度。在當地信訪部門設立人民來訪法律顧問室，組織政治素質高、業務能力強、經驗豐富的法律服務人員參與信訪值班，為涉法信訪案件提供法律咨詢和法律服務，積極引導上訪人員通過法律渠道解決問題，減少和避免重復訪、越級訪的發生。

④貴州省德江縣司法行政機關在信訪部門辦公地點設立“司法信訪綜合服務窗口”（雖名為綜合服務窗口，但就其性質而言仍屬附屬性機構），從律師、司法助理員、基層法律服務工作者和人民調解員中選拔責任心強、業務素質較高的人員，參與信訪工作，為信訪部門提供參加信訪調解工作的人選，定期參加接待、協調、調處，提供法律援助等；對有可能通過人民調解委員會調解解決的信訪案件，信訪部門將案件移交所在地調委會調處；對應通過行政調解的案件，有權處理信訪問題的行政機關參與行政調解，督促有關行政職能部門依法履行職責，教育信訪當事人合理反映訴求。

⑤上海市長寧區于2003年6月開始進行人民調解與信訪代理合二為一的工作試點，在周家橋等街道分別設立了調解信訪代理服務窗口。

⑥2005年4月，宣武區廣安門內街道成立信訪調解中心。調解中心以街道信訪辦為龍頭，司法所與信訪辦聯合辦公，街道各職能部門各負其責、密切配合。信訪調解中心運行以來，注重人民調解與信訪行政調解的聯動，積極發揮人民調解的職能作用，成效顯著。

⑦北京懷柔區2005年成立社會矛盾調處中心，區信訪辦、紀檢、農委、建委、民政、勞動和社會保障等部門共同進駐調處中心，合署辦公。

⑧上海市虹口區四川北路街道建立司法信訪綜合服務窗口。經過一年多工作，呈現出人員優化、管理深化、功能強化的良性發展趨勢，綜治辦、司法科、信訪辦合署辦公，5名在編機關干部、3名聘用人員進駐窗口，參加對外公開服務，承擔治安防范、司法行政、人民調解、信訪受理的目標任務。

⑨袁奇鈞：“人民調解介入信訪工作機制研究”，上海社會科學院2008年碩士學位論文，第26-30頁。

⑩“五表”即《信訪登記表》、《移送調解委員會調解函》、《信訪事項調解立案表》、《信訪事項調解結果反饋表》、《調訪對接值班輪次表》。

（11）袁奇鈞：“人民調解介入信訪工作機制研究”，上海社會科學院2008年碩士學位論文，第38頁。