論文摘要

立案是刑事訴訟的啟動程序，是開始進行刑事偵查的必經程序。作為刑事訴訟的一個獨立程序，立案具有相當重要的作用。它既不同于偵查程序，必須全面地收集犯罪嫌疑人有罪或無罪的證據；亦不同于司法審判程序，判定是否有罪或無罪。它是進入偵查或審判程序之前的一個判斷程序，而這個判斷程序又直接決定了對某人或某單位是否開展偵查或審判活動，因此它成為了刑事訴訟活動的重要步驟。 在每個案件開展偵查之前，都必須經過立案程序加以判斷。目前，刑事案件的數量逐年呈上升趨勢，且新類型、高智商的案件不斷出現，這就給立案工作帶來了較大難度。筆者依據有關法律規定，結合我國司法實踐對公安機關刑事立案秩序中的難點及不予立案案件存在的問題進行了論述，就規范公安機關刑事立案秩序提出了相關建議。

關鍵詞:規范 公安機關 刑事立案程序

公安刑事立案程序是指，公安機關對獲得的有關材料進行審查，判斷是否有犯罪事實和需要追究刑事責任，從而決定是否進行偵查程序的刑事訴訟活動，立案程序的全部工作到最后就形成立案或不予立案的決定。立案決定的作出，標志著刑事案件的正式成立，是進入刑事訴訟程序的依據；不予立案決定的作出，就意味著停止刑事訴訟程序或視情進入其他的程序。立案程序將最終決定是否對當事人或單位開展刑事訴訟活動，基于此，它對于刑事法律關系各主體來說，可謂是關系重大。 公安機關作為刑事偵查的主要部門，承擔了大量的刑事案件偵查工作。本文針對目前公安工作的實踐情況，按照嚴格執法的要求，從公安立案工作的難點問題、薄弱環節以及如何應對等方面對公安立案工作提出一些個人的看法和建議。 一、當前公安機關立案程序中的難點 社會的進步和法制意識的增強，是公安機關立案工作的極大推動力。“嚴格執法、規范執法”已經成為立案工作的指導思想。但是我們必須清醒地看到，在當前公安機關立案工作中仍存在許多難點問題。 （一）立案來源的復雜性 《刑事訴訟法》作為公安機關刑事立案程序的法定依據，規定了啟動立案程序的幾種情況，分別為：自偵發現、報案、舉報、控告和自首【1】。在實踐中，對于自偵發現和自首的材料，公安機關因掌握主動權，較容易判斷是否應當立案；但對于報案、舉報、控告這三類材料就往往較難判斷。原因有三： 1、隨著我國法制建設的加強，公民、法人或者其他組織對于違法犯罪的報案、舉報逐漸增多，這是社會進步的一種表現。但是必須看到，在增多的報案、舉報中有相當一部分材料反映的內容并非是違法犯罪，大多數牽涉經濟糾紛等民事行為，另一小部分則帶有人為因素，這樣無形中就分散了公安機關的辦案精力。 2、報案人、舉報人往往帶有顧慮，害怕遭受打擊報復，許多報案、舉報材料都是匿名的，無法聯系【2】。雖然一部分材料反映的內容從表面分析可能有犯罪事實，但因無法進一步深入調查，而難以判斷是否可以立案。 3、被侵害人因遭受人身、財產的損害，在報案、控告時往往帶有強烈的個人情感，極易將事實部分夸大或有意朝犯罪行為方向控訴，這樣就誤導了公安機關的立案判斷。 （二）立案調查的艱巨性 《刑事訴訟法》規定，“公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄的范圍，迅速進行審查……”【3】。立案前的審查工作，實際上包括材料審查和調查材料兩部分，是立案程序中關鍵性步驟，亦是能否及時甄別、判斷，決定立案的必經程序【2】。立案審查，即是根據掌握的材料來確認有無犯罪事實和是否需要追究刑事責任的過程。如果掌握的材料已經具備了立案條件，那么就可以作出立案決定；如果材料模糊、難以判斷，那么可以進行調查活動，收集相關材料。立案前的調查活動并非立案后的偵查程序，兩者在法律依據、采取方法及所要達到目的上有所不同。調查活動是非強制性的掌握、了解活動（除緊急情況下采取的先行拘留措施），通常是被調查人或單位自愿配合，提供相關情況；而刑事偵查是依據《刑訴法》規定，在立案后，為證實犯罪嫌疑人有或無犯罪行為而進行的強制性調取證據活動，是一種專門的調查活動。所以，公安機關在立案前進行的調查活動，是不允許使用偵查方法的。但是，目前刑事案件數量呈上升趨勢，許多案件，尤其是經濟案件，表像復雜、手段隱蔽性強，與民事糾紛行為有著千絲萬縷的聯系，不易甄別，給立案調查工作帶來了較大的困難。在實踐操作中，一方面，一些辦案部門對立案調查規定了具體的期限，一旦遇到復雜案件，便會造成審查時間的緊迫；另一方面，調查過程中許多技偵手段不能使用，就使得收集相關材料進行確認變得困難重重，由此成為了公安刑事立案程序中的一個突出的難點問題。 （三）立案決定的差異性 《刑事訴訟法》第八十六條規定：“……認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案……”【2】根據這一規定，立案應當同時具備兩個條件：一、公安機關認為有犯罪事實，二、公安機關認為需要追究刑事責任。這兩個條件較為抽象、概括，在具體操作中，對何種事實才能認為是犯罪事實，何種事實才認為具有顯著輕微情節，很難把握。在司法實踐中，為了使立案條件具體化，制定了相應的立案標準。立案標準的制定在一定程度上彌補了立案條件的不足，但是有了立案標準并不等于就有了明確、統一的立案尺度，必須看到，在實踐中對一些案件可用具體的量化標準來作立案判斷，例如：故意傷害、盜竊、詐騙等案件，而另一些案件則無具體的量化標準或者《刑法》分則對犯罪構成的表述抽象、概括，而其中涉及經濟的案件尤為復雜【3】。民事糾紛與刑事犯罪之間有著較相似的迷離表像，且主體、法律關系往往相互糾纏、交叉，很難甄別和判斷，例如：詐騙類經濟犯罪，經常是糾紛中有犯罪行為，犯罪行為借糾紛而實施。這樣使得本來就無法作到統一、明確的立案標準更難把握，各辦案部門在實踐中經常會對同一事實存在不同的認識和理解，由此而作出的立案決定或不予立案決定，差異顯而易見。 二、不予立案案件中存在問題 筆者在實踐工作中接觸了一些不予立案的案件，主要為刑事類案件。結合實踐工作的體會，發現這些案件在經歷立案程序至最后作出不予立案決定的過程中，都或多或少存在著一些共性問題，主要有以下幾方面： 1、粗線條地收集材料和進行審查。在實踐操作中，由于對立案審查規定了具體期限，因此對一些復雜、牽涉面較廣的案件，特別是涉及行為地、人員分散、涉及面廣的案件，偵查人員便無暇深入、細致地調查、分析，作出的不予立案決定往往材料不到位。 2、在確認是否有犯罪事實和是否需要追究刑事責任過程中受“不破不立”思想的支配，在主觀上將立案標準與定罪量刑標準相混淆。 3、對立案調查程序認識有偏差。在調查核實中往往先入為主，僅是根據控告、舉報、報案等材料反映的內容進行調查，未對材料所涉及的其他可能構成犯罪的事實作調查，單方面的收集證明有犯罪事實或無犯罪事實的材料，將造成材料的偏向性，不能客觀、全面地作立案判斷。 不予立案復議案件中暴露出的這些問題，實際上就是當前公安機關在刑事立案程序中的薄弱環節。長期以來，由于受到“不破不立”、“先破后立”思想的影響和一味追求指標完成，使得立案程序沒有得到應有的重視，甚至被看作為是可有可無的【2】。而近幾年以來，隨著法制建設的加強，“嚴格執法、依法辦事”成為了公安機關履行職責的指導思想，“重實體、輕程序”的作法已經被打破。因此，新形勢下公安機關的刑事訴訟活動就必須嚴格按照法律規定的程序和要求來進行，切實履行好維護刑事訴訟法律關系各主體合法權益的職能。為此作出不予立案決定應當作到： （一）決定所依據的材料必須充分 不予立案決定的作出，就意味著結束刑事訴訟程序，即不再進行相關的調查工作。因此，結束程序所依據的材料必須要充分、翔實。在調查過程中要排除主觀上的影響，綜合、客觀地收集證明無犯罪事實的材料；同時亦要收集能夠證明有犯罪事實的材料。調查取得的材料要最終能夠清晰地證明無犯罪事實和不需要追究刑事責任這兩個條件，特別是關系復雜的經濟類案件，必須將相關材料中涉及的民事糾紛與犯罪行為界定區分，避免含糊不清。 （二）決定作出前的審查必須全面 立案程序中的審查活動不同于進入偵查程序后的偵查行為，它僅僅是一個判斷、確認過程，并不要求將全部的事實行為和相關人員查清、查明。但這并不等于可以簡略審查程序，由于報案等材料經常帶有一些人為因素，反映的“犯罪事實”往往是“此罪”套“彼罪”，相互交叉，較為模糊。因此在作出不予立案決定前，必須對取得的相關材料進行全面審查，從思想上打破“先破后立”、“不破不立”的束縛【2】。對涉及的線索不輕易排除，尤其對立案標準抽象、概括的案件，更要依據材料，并結合地區經濟情況、社會形勢、發展階段等因素綜合判斷。

三、規范公安機關刑事立案程序的幾點建議 《刑事訴訟法》規定立案程序為刑事訴訟程序的開始和必經程序，這是因為立案程序能夠保證一切需要承擔刑事責任的犯罪行為及時、準確地受到揭露和追究，從而有效地保護訴訟法律關系各方的合法權益。 公安機關在新形勢下，打擊刑事犯罪的任務艱巨而緊迫。隨著經濟的發展，刑事犯罪呈現出手段隱蔽性強、方法智能性高、后果危害性大的新特征。據此，為了及時、準確地打擊犯罪，履行好職責，公安機關不僅要加強對法律實體方面的認識和運用，更應該依法、高效地運用法律程序，充分認識到有效的程序可以為實體提供強有力的法定依據，從而達到事半功倍的效果。 （一）建立立案程序的運行機制 公安機關的刑事立案程序包括：①受理材料 ②審查材料③作出決定 ④立案監督四個步驟【1】。在實踐操作中，一些辦案單位經常是單一、機械地按照這四個步驟依次進行，因而時常被一些復雜的案件所累。 其實我們應當認識到，刑事案件數量的上升以及案件復雜程度的增強，使得傳統的辦案思路和模式已經不能夠再適應嚴峻的形勢。在當前，法律程序對于辦案的重要性不言而喻，如何依法運用簡捷、高效的程序來提高辦案效率，增強打擊力度，已經成為了我們公安機關在新世紀中所面臨的新課題、新挑戰。為此我們應當換一種思路來考慮立案程序，把立案程序所包括的四個步驟看成是一個有機的整體，并將每一步驟細分成許多環節，有機地聯系在一起。 １、受理材料： 具體辦案部門在受理材料后，應當對材料進行初步篩選、分類，將不屬于公安機關管轄的材料作相應處理，并根據辦案分工劃分出由各具體職能部門負責的不同案件；大致了解材料反映的內容，依據材料內容初步劃分出一般、重大、特大三種類型，以便在今后各階段中有針對性的開展工作。 2、審查材料： 在受理階段作初步分類的基礎上再進行一次篩選，判斷材料所反映的內容是否屬有犯罪事實。爾后，對材料反映的內容進行調查，驗證材料的真實性，并收集相關的證明材料。如果調查所獲得的材料能夠與報案材料的內容相印證或者足以證明被控告人有或無犯罪行為，則可進入下一步驟；如果收集的材料無法排除被控告人有或無犯罪行為，適當延長審查期限，進入特別調查確認程序。 3、作出決定： 經過對材料審查及相關調查后，形成了能證明有犯罪事實和無犯罪事實的兩種材料，對能證明有犯罪事實的材料還必須要進行判斷，檢驗是否屬于法律規定的不應當追究刑事責任情況，然后依據調查結果作出立案決定和不予立案決定；對不予立案的材料，視情作相應的處理。 4、立案監督： 作出立案決定或不予立案決定后，送達相關人員，并將此結果在建立的信息庫里進行歸類。如果相關人員對不予立案決定提出復議要求，原決定機關的法制部門受理復議，并從原辦案部門調取相關的材料，雙方進行溝通。經過復議作出維持或立案決定后，將復議結果及存在問題反饋到原辦案部門。 （二）完善、健全立案運行機制 要使立案程序的機制能夠有效運行，就必須針對目前公安機關在立案程序中存在的難點及薄弱環節找出相應的的措施，緩解難點、解決問題。 1、針對立案材料來源較為復雜性，大多內容牽涉民事行為的特點。因此就要在受理材料、審查材料的環節中進行材料篩選、分類步驟。開展該步驟，可以將獲取的大量原始材料按照不同類型、內容、管轄部門及調查涉及范圍等作相應的篩選、歸類，以有利于在審查、調查過程中縮小范圍、有的放矢，避免分散精力，造成資源浪費；同時篩選、分類實質上亦是對所掌握信息進行初步判斷的過程，這又為作出立案決定提供了依據。 在作出立案決定或不予立案決定后，可以建立相應的材料信息庫，將材料進行分類、歸納和總結。這樣便于在不予立案復議過程，負責復議的法制部門可在信息庫中調取材料，并與信息庫中相類似的材料作比較判斷，從而加強實際辦案部門與法制部門溝通。立案決定的信息輸入，則便于可待偵查程序結束后與偵查終結的結論作比較對應，通過檢驗來總結經驗。 2、立案程序中采用的調查材料方式一直是困擾公安機關的老大難問題。尤其是當前許多刑事案件隱蔽性強、手段技術性高，其中經濟類刑事案件，常伴有民事糾紛，資金流向、票據往來等又通常是決定立案與否的關鍵點【3】。對此，筆者認為這一問題是由于對法律規定片面理解所造成的。 從立法的本意來看，立案前對當事人有無犯罪事實和是否需要追究刑事責任是不確定的，采用強制性偵查方法會給一些無犯罪事實的當事人造成一定的心理壓力和社會負面影響；而立案即是確認當事人有犯罪嫌疑，因而便可以采取強制性偵查方法來收集證據。從刑事偵查效率角度來看，立案條件比追究刑事責任條件寬泛，立案程序中頻繁使用偵查手段勢必會分散公安機關的偵查精力，降低刑事辦案效率。但是我們必須要認識到，偵查手段實質上是一種帶有強制性的專門調查，是在一定階段、條件下的特殊調查方式，所以，并不能絕對地排除一些非強制性的偵查方式在立案程序中作為調查形式。絕對的排除是不符合立法本意和司法實踐。 據此，從立法角度和實際操作出發，在立案審查過程中公安機關可以采用非強制性的偵查手段，例如：詢問相關人員、查詢、鑒定、勘驗、檢查等，這些方式的使用可在一定程度上加強立案的審查力度，相應縮短立案審查期限，另一方面，亦不會給當事人帶來過多的負面影響，保護其合法權益。 3、目前一些刑事案件沒有具體的量化標準或者犯罪構成表述本身抽象、概括，加之在立案階段一些專門性技偵手段不能使用，給立案甄別和判斷工作帶來了很大的困難，特別是經濟類案件。故而造成在實踐中，一些辦案單位遇到復雜案件，在取得的相關材料無法明確判斷是否立案的情況下草率地作出不予立案決定。立案程序之所以作為刑事訴訟的開始和必經程序，是因為立案程序是對相關材料進行審查、甄別、判斷的過程，是確認有無犯罪事實和是否需要追究刑事責任的過程。那么，在材料無法明確作判斷時，便無法進行排除和確認，這種情況下的作出的不予立案決定則可能縱容犯罪分子。 為了在實踐辦案中較好地解決這一問題，并考慮到實際辦案效率，可以建立特別審查確認程序，即在辦案的偵查人員遇復雜、疑難案件、相應材料無法明確作判斷時，適當延長審查期限，并借鑒法院審判委員會集體討論案件的方式進行第一次集體討論，確定再次調查的方向、范圍，集體討論可以聯合法制部門一同進行，以便于今后的復議；在取得相關材料后，對案件進行第二次討論，集體對相關的材料進行審查、確認，形成立案與否的判斷后報領導審核、審批。這種程序可以在一定程度上避免個人因素對立案決定的影響，較好、客觀地對相關材料進行審查和判斷，綜合各方意見，防止立案不實和草率不立案。 綜上所述：公安立案工作作為公安刑事訴訟活動中一個重要步驟，直接關系到公安機關刑事訴訟的質量，關系到公安機關嚴格執法、打擊犯罪、維護社會穩定的職責。新時期下，公安機關的刑事訴訟工作將面臨更嚴峻的挑戰。“工欲善其事、必先利其器”，要從容應對挑戰、化解難題，要建立高效的現代化警務運行機制，健全和完善各項實際操作規范，以“嚴格執法”為指導思想，改革舊的模式，在不斷調整中創設新的、有活力的應對機制，以高效的現代警務運行機制促進立案程序的規范化。

注 釋： 【1】公安部五局 《刑警辦案須知》公安部五局 2000年12月 1－5頁碼 【2】田敏全 《新編刑事訴訟法教程》 法律出版社 1996年5月 200－209頁 【3】劉紹武《公安機關執法辦案實用指南》群眾出版社 1999年12月71－92 頁