摘要：為在申請世界銀行貸款時要適應貸款方的要求，滿足貸款方的條件，使立項時間更短，資金使用效率更高以及使我國的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》修訂后與世界銀行非自愿移民單獨條款OP4.12更趨一致，將我國《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》與世界銀行非自愿移民政策進行比較分析。

關鍵詞：世界銀行 移民政策 中國 水庫移民

世界銀行為其支助的建設項目制訂的業務政策——非自愿移民系單獨條款，編號OP4.12（以下簡稱“4.12條款”）與我國《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《移民條例》）和《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》（以下簡稱《設計規范》），總體框架基本相同，少量條款有差異。隨著我國市場經濟體制的不斷推進和完善，特別是20世紀80年代以來我國對外開放的步伐不斷加快，引進了發達國家先進技術和管理經驗，我國的《移民條例》和《設計規范》經過充分醞釀，正在修訂，可望在近期頒布實施。新的《移民條例》和《設計規范》將更接近世界金融組織（包括世界銀行）制訂的政策和準則。本文就現行的《移民條例》和《設計規范》與“4.12條款”進行對比分析。

一、政策目標

“4.12條款”對非自愿移民的政策目標歸納為：①探討一切可行的項目設計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民；②如果移民不可避免，移民活動應作為可持續發展方案來構思和執行。應提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應與移民進行認真的協商，使他們有機會參與移民安置方案的規劃和實施；③應幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復到搬遷前或項目開始前的較高水平。

我國《設計規范》總則第1.0.3條至1.0.5條明確規定，①節約土地是我國的基本國策。水電工程的建設，應根據我國人多地少這一實際情況，盡量考慮少淹沒土地，少遷移人口；②移民安置規劃是水庫淹沒處理規劃設計的核心，應遵循“沒有移民安置規劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續，不得施工”的要求，認真制定切實可行的規劃方案，并與樞紐建筑物設計文件同時報主管部門審批；③水庫淹沒處理規劃設計應根據國家的有關政策和法規，貫徹開發性移民方針，堅持國家扶持、政策優惠、各方支援、自力更生的原則，正確處理國家、集體、個人之間的關系。通過前期補償、補助與后期生產扶持的辦法，妥善安置移民的生產、生活，逐步使移民的生活達到或者超過原有生活水平。修訂后的《移民條例》和《設計規范》對此規定的更具體、更明確。

政策目標從總體上講，“4.12條款”與我國《移民條例》、《設計規范》是一致的，但我國的移民政策與“4.12條款”在移民后期扶持上有所區別。我國移民政策規定，為了使移民抗風險能力更強，生活進一步提高。規定從發電收入中提取后期扶持基金，提取比例因不同省份或不同水庫而有所差異。例如，湖南省規定，從1998年開始，每發一度電提取2分錢的后期扶持基金。其他省每度電提取5厘錢，發電收入少的水庫人均按250～400元的標準提取后期扶持基金，提取的時間，從發電之日開始共提取十年。

二、項目涉及的影響

治理水患和開發水電，不可避免地要產生非自愿移民?！?.12條款”對于因工程建設強制性地征用土地，導致非自愿移民搬遷或喪失住所，失去資產或獲取資產的渠道，喪失收入來源或謀生手段等影響作了詳細的說明。筆者歸納為兩點：①賴以生活的房屋及財產；②賴以生存的生產資料。對此，在我國《設計規范》中指的是淹沒影響及永久占地的處理范圍和實物指標。

我國《設計規范》對淹沒影響及永久占地的處理范圍和標準做了詳細的規定，處理范圍，包括淹沒區及因水庫蓄水而引起的浸沒、坍岸、滑坡和其他受其影響的地區。處理標準，根據淹沒對象的重要性、水庫調節性能及運用方式，在安全、經濟和考慮其原有防洪標準的原則下，因地制宜地在洪水設計標準范圍內選擇。

對于淹沒影響及永久占地內的實物指標如何確定，我國《設計規范》明確規定，調查前規劃設計單位必須編寫調查大綱，經審批后再進行實物調查，調查結果要經過受影響的個人和當地村組簽字認可，最終形成《實物指標調查報告》，此報告是進行移民安置規劃的基礎和依據。 三、要求采取的措施

“4.12條款”規定，由于工程建設不可避免地產生非自愿移民時，①必須要編制一份移民安置規劃或移民安置政策框架，包括明確移民的權利、按全部重置價，獲得迅速有效的補償，以抵消由項目造成的直接財產損失、在搬遷期間獲得幫助。在搬遷后的過渡期內獲得幫助、提供就業培訓幫助；②編制一份世界銀行認可的程序框架，說明移民參與過程，包括制訂并實施項目的具體組成部分、確定符合移民資格的標準、明確相應措施，幫助移民努力改善其生活，或者至少恢復到以前的水平（按實際價值計算），同時要確保移民搬遷后的可持續發展、解決與移民有關的潛在沖突；③特別關注移民中弱勢群體的需要，尤其是那些處于貧困線以下的人、沒有土地的人、老年人、婦女、兒童、土著人群、少數民族，或是可能不會受到國家土地補償法規保護的人；④對于依附于土地的土著人群，制定移民規劃時要充分考慮其文化和生活習俗；⑤對移民的補償要在搬遷前予以到位；⑥對于以土地為生的移民，條件允許，應當優先考慮依靠土地安置的策略等。

世界銀行對上述的要求，對應于我國的移民政策，就是要做好移民安置規劃。我國《移民條例》非常重視對移民安置規劃的編制工作。第十條明確指出：“水利水電工程建設單位，應當在工程建設的前期工作階段，會同當地人民政府根據安置地的自然、經濟等條件，按照經濟合理的原則編制移民安置規劃。移民安置規劃應當與設計任務書和初步設計文件同時報主管部門審批。沒有移民安置規劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續，不得施工”。我國《設計規范》對于編制移民安置規劃提出了具體要求，包括一般規定、農村移民安置規劃、城鎮遷建規劃、專業項目復建規劃、水域開發利用規劃、補償投資計劃等等。

關于對移民需要采取的措施（或者叫移民安置規劃），“4.12條款”和我國《移民條例》和《設計規范》都做了詳細說明，從內容和條款上絕大部分是一致的。所不同的是，我國《設計規范》第10.0.3條第二款規定“房屋及附屬建筑物補償費，按照調查的建筑面積、結構類型和質量標準，扣除可利用的舊料后的重建價格計算”。這與“4.12條款”對于由于項目實施而帶來的直接財產損失要“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”不一致，簡言之，就是移民房屋補償是否考慮“利舊”的問題。

筆者認為，“4.12條款”“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”對于移民利益考慮得更加詳細，應當遵循。所幸的是，我國正在修訂的《設計規范》和《移民條例》已經取消“利舊”，移民財產補償按重置價計算，與“4.12條款”完全一致。

關于搬遷前應當首先獲得補償問題，我國沒有明確規定，但是，移民不提前搬遷，工程就無法進行，所以事實上，項目實施時是這樣做的。

對于移民搬遷后恢復期間給予幫助問題，我國現在修改的《設計規范》已經考慮了這一事實，實際上，近幾年實施的水電項目，如江埡水利項目已經開始對移民搬遷后的恢復期給予前期生活補助。

對農村移民實行以土為地為主的安置方式，是我國在總結過去多年移民安置經驗教訓的基礎上成功的方法，應當堅持和推廣。

對于少數民族，我國《設計規范》第5.2.3條指出，“對少數民族地區的安置，應當照顧其生產、生活和風俗習慣”。修改后的《設計規范》還增加了“應考慮移民中不同群體的意愿和需求”。這些足以說明我國對少數民族移民的關心和關注。

四、非自愿移民有權獲得補償的資格

“4.12條款”指出：①一旦確定項目有必要進行非自愿移民，政府必須進行人口普查，確認將受到項目影響的人員、決定哪些人員有資格接收幫助，并防止無此資格的人員涌入。政府還需按照世界銀行的要求制訂一項程序，以便確定移民獲取補償和其他幫助的資格標準。該程序還包括向受影響群眾和社區、地方當局，在適當情況下，向非政府組織進行有意義協商的條款，并規定申訴機制。②補償資格標準要嚴格控制和掌握，對于具有補償權利益的人不能遺漏，對于沒有補償資格的人不能納入補償對象。

我國《設計規范》對于實物指標調查的要求非常嚴格，筆者已在本文第二部分中予說明，在此重復和強調的是，調查結果經受影響的個人和當地村組簽字認可后，還要將調查結論張榜公布，一是使受項目影響的移民都知道自己的情況，二是為了達到相互監督，確保與事實相符。至于移民申訴權，《移民條例》未做明確規定，但是，我國《憲法》及其他法律也規定了公民（含移民）的合法權益和權利，這些法律、法規同樣適用于非自愿移民。同時修改的《設計規范》在“農村移民安置”欄目中明確，“應根據國家的法律、法規擬定移民合法權益的保障措施，提出移民的社會適應性調整措施”。

五、移民安置規劃的制定、實施和監測

關于移民安置規劃的制定，“4.12條款”在許多子條款中都提到了，并要求得非常詳細和嚴格?！?.12條款”要求，借款方負責根據世界銀行業務政策編制、實施并監測相應的移民安置規劃、移民安置政策框架或程序框架。移民安置文件表明實現本政策目標的戰略，并涉及擬議的移民安置的所有方面。是否保證并有能力圓滿完成移民安置工作；移民安置規劃包括若干方案的制定和充分地選擇；在編制移民項目文件時，應征得社會學家、技術人員、法律專業人士、相關的社區組織和非政府組織的協助；同時，在項目一開始就要讓移民參與其活動，并在項目設計中考慮他們的意見；移民投資和其他項目活動經費一并進入項目總成本；與世界銀行業務政策相符的移民安置方案包括整個項目的設計文件，經世界銀行確認后將通過公共信息中心予以公開。關于此條，筆者在第三款已經做了詳細說明，在此不再贅述。

關于移民實施和監測，“4.12條款”要求借款方有義務執行經世界銀行批準的移民安置文件（規劃），實施中及時向世界銀行報告移民實施的進展情況；借款方負責對移民安置活動進行監測和評價；世界銀行定期督導移民的實施，以確定其是否和移民安置文件內容相符；在項目結束時，借款方要進行評價（筆者認為是指竣工驗收）以確定移民安置文件中的目標是否實現（驗收是否通過）。如果評價表明移民目標可能尚未達到（驗收未通過），借款方應提議世界銀行認可的后續措施，以便世界銀行繼續其督導工作。根據《移民條例》和我國國情，移民實施單位是地方各級政府。各級政府根據移民人數和任務大小成立相應的實施管理機構，移民機構依據國家批準的安置規劃制訂詳細的實施計劃，并按計劃組織落實。

關于監測。我國現階段沒有對移民安置實行監測的規定。但是從20世紀90年代以來，水庫移民基本上實行了監理、監測評估。監理主要是對移民搬遷安置的全過程實行“三控制一管理”。監理任務的承擔單位，一般通過招標方法確定。監測評估除了對搬遷過程進行監督檢查外，還要對移民搬遷后的生活恢復做出預測，建立經濟恢復模型，實行跟蹤監測。監測評估任務承擔單位，屬于世界銀行項目，世界銀行一般會提出建議承擔任務的公允單位，由項目建設單位委托。對于移民資金的使用，審計單位不定期地進行審計。事實證明，這是保障移民合法權益，保證移民安置質量的有效措施，是值得堅持和推廣的。