[摘要] 目前我國的經濟水平穩步提升，但是在義務教育方面的經費投入卻與經濟水平嚴重失衡，城鄉差距尤為顯著。因此我們必須大力發展農村義務教育，改變其弱勢地位，減輕農民的教育負擔。首當其沖的是建立規范的農村義務教育財政轉移支付制度。

[關鍵詞] 農村；義務教育；財政；轉移支付；

義務教育經費投入的不足以及城鄉之間的巨大差距已成為制約我國教育發展的關鍵因素。《中國統計年鑒2009》顯示，2009年全國初中生的38.7％和小學生的61.3％就讀于農村學校，但僅有36%左右的義務教育經費投入到了農村。財政轉移支付制度是政府解決教育經費不足與縮小地區差異的主要政策工具，筆者對我國現行農村義務教育財政轉移支付制度的現狀及發展前景進行了分析。

1. 農村義務教育財政轉移支付中的問題。

財政轉移支付制度是指政府間財力上下移動的制度。廣義上它泛指國內各級政府間按照財權事權統一的原則，對財政收入的級次和規模進行合理劃分的一種分配形式，它包括上級政府對下級政府收入的補助和下級政府對上級政府的收入上繳。狹義上的轉移支付一般是指在相鄰兩級政府中，上級政府對下級政府的財政補助。

近年來，稅費改革和基礎教育體制都經過了大幅度調整，但部分地區暴露出不少問題，農村義務教育財政轉移支付中存在的問題主要體現在以下幾方面：

1.1 現行的轉移支付制度結構不合理。

就目前的總體情況來看，我國轉移支付的調節效果不佳。我國現行的制度中一般性轉移支付的稅收返還和專項轉移支付是主要形式，如2002年稅收返還占了4O.9％，而過渡期轉移支付在近年均未超過2％。而稅收返還也是建立在當地稅收水平的基礎之上，也就是說經濟發達的地區得到的也多，相對貧困的地區得到的少，這看似合理的保持了原有的利益格局，但對教育公平卻沒有絲毫的促進作用。專項轉移支付中除“國家貧困地區義務教育工程”外，都是一次性或臨時性投入，對消除地區間差異效果不大。

1.2 專項轉移支付量少面窄。

專項支付轉移多為一次性投入，不能縮小地區間經常性經費差距以中央專項資金投入最多、規模最大的“國家貧困地區義務教育工程”為例，1995——2006年11年間中央對21個省、市、自治區852個縣總共才投入79億元，平均每年只有7億元，相對于義務教育年實際支出1500億元左右的水平，作用極為有限。另外，專項轉移支付主要用于校舍、教學設備購置等一次性支出，固定的人員經費幾乎無涉及。據統計，雖然中央財政從2001年起，每年安排教師工資轉移支付資金50億元，但2008年4月，全國22個省、自治區和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達65.7億元。

1.3 缺乏規范化管理和監督機制。

義務教育轉移支付被挪用、截留當前我國教育經費由各級財政管理，在財政預算體制不完善的情況下，不僅一般性轉移支付不能按規定比例撥發，專項轉移支付也常被挪用和擠占。據上海教科院智力開發所對全國491個國家級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結果表明：國家每年給貧困縣的千萬元補助。在縮小城鄉差別上，似乎沒有顯著成效，即真正特別貧困的農村小學似乎沒有得到一定的受益。

1.4 配套性補助中配套比例設計不合理。

“國家貧困地區的義務教育工程”要求省及以下各級政府一律按1：2的比例配套，但只有配套資金的比例，卻沒有明確規定省、市、縣、鄉各級政府的責任。截止2002年9月底，中央共撥付3O億元專款，省級財政配套11．15億元，地方自籌了35．7億元，共計投入了76．89億元，中央財政轉移支付的比重只有地方財政的4O％左右。另一方面，對于義務教育投入不足的貧困縣而言，配套資金超出其負擔能力，這樣勢必會產生兩種不良后果：一是無資金配套就得不到補助，這與中央設立這項補助的初衷相違背；二是拿不出錢配套就只能通過借貸或將其財政責任轉嫁給農民，因而加重地方政府和農民的負擔。

總之，從2001年開始實施的農村義務教育體制調整具有明顯的進步意義，但仍然面臨嚴峻的挑戰。要徹底解決農村義務教育領域存在的資金問題，還需要進一步的改革與探索。

2. 農村義務教育辦學體制創新對財政轉移支付的影響。

農村義務教育辦學體制創新是指改革傳統的“一級政府、一級辦學、一級學校”體制，實行“縣級管理，多級政府分擔經費”的新辦學體制。其要點為：

①采用公共事務委托責任制。即法律上地方各級政府的義務教育職能，通過委托由縣級政府實施。

②授權縣級，或相當于縣級的城區政府統一管理轄區內的義務教育，無論學校是在農村還是城鎮，無論原屬哪級政府管理的小學、初中，均劃歸縣級政府管理。

③經費由中央、省、縣(市)三級政府按某種規則分擔。這一分擔規則由財政轉移支付制度解決。

2.1 有利于實現教育公平。

新的辦學體制利于實現教育公平。首先，縣級辦學后，城鎮和農村學校都由縣級政府撥款和管理，改變了城鄉教育割裂狀態。加上采用績效管理，按統一f的生均成本撥款，這就消除了資金向農村教育流動的制度性障礙，有利于實現農村與城鎮學校間的公平。其次，教育公平也指學生獲得公共教育服務的質量差異縮小。新的辦學體制強化了教育質量考核機制。最后，新體制也有利于縮小地區差距。隨著“縣級管理、多級政府分擔經費”辦學體制的建立，省和市級政府不再直接辦義務教育，因而它有利于教育資源向農村傾斜，實現教育公平。

2.2 符合義務教育規律。

首先，符合政府改革方向。新的辦學體制采用了委托責任制，實現了辦學人與出資人適度分離，這就使得我們可以擺脫傳統觀念的束縛，從適宜原則出發，尋求合理的辦學途徑。其次，符合國際慣例。從對美國、日本、法國、英國、印度和韓國等六國的義務教育辦學體制考察看，無論財政采用集權制還是分權制，凡是義務教育成功的國家，均采用“基層地方政府為主，多級政府分擔經費”的辦學體制。“縣級管理，多級分擔經費”的辦學體制既符合中國現實，又符合義務教育自身規律的辦學體制，因而是中國農村義務教育的改革方向。

3.完善和規范農村義務教育財政轉移支付機制的政策建議。

農村義務教育是農村的一項十分重要的公共產品，以國家財政為公共財政作為制度背景，在公共財政框架下，區分地區差異，規范財政轉移支付制度。針對上面存在的問題和農村義務教育辦學體制創新的思路，提出以下政策建議，以期對我國農村義務教育改革提供政策依據。 3.1 中央和省級政府應該成為農村義務教育的支付主體。

中央以及各省政府必須成為農村義務教育的投資主體。自改革開放以來，我國的綜合國力和財政能力逐年提高。而中央財政完全有能力在農村義務教育的財政方面發揮應有的宏觀調控作用，中央財政也有能力為農村義務教育的發展提供更多財政方面的支持。因此中央和地方各級財政部門必須在農村義務教育中擔任起重要責任，這是解決農村義務教育經費問題的根本辦法，同時也使其在為全國農村提供大體相同的九年制義務教育的財政資源配置中發揮應有的宏觀調節的作用。除了財政部門外，各地政府也應對農村義務教育中的財政方面給予一定的重視。

3.2 加快推進當前改革，完善轉移支付制度。

中央對省級政府的一般性轉移支付體制的調整以及省級政府和市級政府之間責任分擔體制的形成，都需要較長時間，但目前我國農村義務教育所面臨的問題卻又十分緊迫。因此我們必須制定一些短期內即可改善現狀的措施，以解燃眉之急。

3.3 健全監督機制，防止轉移支付被挪用。

目前，我國義務教育的財政轉移支付中普遍存在挪用、截留的現象，究其根本原因，還是由于基層財政預算管理的體制不夠完善。但完善基層財政預算管理的體制也不是一朝一夕的事情，因此當務之急是相關部門要盡快針對實際情況出臺相應的法律法規，來杜絕義務教育轉移支付被挪用的現象，并在義務教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環節加大監督力度，使我國農村義務教育得到可靠的財政投入保障。

3.4 借鑒國外經驗。制訂科學、合理的測算制度。

如何科學地測算義務教育的最低經費需求和財政負擔能力，是建立規范的轉移支付制度的基礎。計算義務教育轉移支付額度需考慮義務教育標準支出和義務教育標準收入，同時也要考慮下級政府對義務教育的財政努力程度。測算經費需求和財政負擔能力時，要采用因素法，嚴格按標準公式分配，公式中包含了受助對象無法控制的因素，分配資金的多少也不受地方政府教育決策的影響。在這方面，可以借鑒美國、日本等發達國家的成功經驗。

3.5 按不同地區的社會經濟發展水平確定各級政府的支付比例。

根據各級政府的現實財政能力，對東、中、西部三類地區農村義務教育所需的各項經費的初始來源和l責任作出明確合理的分工。由于在各級財政中，中央集中了50％以上的政府財力，而教師工資經費是農村義務教育最大的一項經費支出，歷年均占財政預算內農村義務教育事業經費的80％以上。因此，在各級政府對農村義務教育財政責任的分工中，建議中央財政對西部地區農村義務教育教師工資經費承擔主要責任，對中部地區農村義務教育教師工資承擔部分責任，以從根本上解決長期困擾中國農村義務教育發展的這一癥結問題。另外，東部地區和中部地區的省級政府也應承擔本地區教師工資的部分經費。對于農村義務教育的其他各項經費，可以由省、地、縣、鄉各級政府分工負責。

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