關鍵詞: 中國；農業水資源；法律調控

內容提要: 中國是農業大國，農業是國民經濟的基礎。是占人類四分之一人口的泱泱大國生存的先決條件，而水是農業的命脈，是農業生產、經濟發展和環境改善不可取代的極為寶貴的自然資源，是維系農業生產的支撐。沒有水就沒有農業。中國能以占世界8%的耕地養活占全球22%的人口，其根本條件之一就是有40%的耕地是灌溉農田以及在灌溉條件下的農作物多熟制，使中國在世界創造了奇跡。但中國的基本國情是水資源短缺，水災害頻繁，水資源總量雖居世界第六位。可人均占有量僅為世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已經被聯合國列為13個貧水國家之一，也是農業水資源短缺的國家之一。中國農業用水占用水總量的70%，是水資源開發利用的大戶。近二十多年來，中國實行改革開放，隨著人口的增加，國民經濟的高速發展及工業化、城市化進度的加快，城市與農村、工業與農業爭水的矛盾及天災人禍造成的農業水資源嚴重缺失，已使中華民族到了最危險的時侯。有專家預測，21世紀水資源短缺對我國農業和農業經濟發展的制約作用可能超過耕地資源，成為制約農業和農村經濟穩定發展、危及我國糧食安全、生態 安全，國民生存的心腹之患。面對日益嚴峻的水資源危與農業水資源短缺的挑戰，盡管中國政府已采取多種措施進行調控、治理，但由于“以經濟建設為中心”指導思想的偏差，“軟環保與經濟發展硬指標的沖撞”，“運動式的治污、治水”，使本來就已十分脆弱的農業水資源雪上加霜。筆者認為：保護好我們賴以生存的農業水資源、積極采取多種手段及應對措施應對挑戰，是擺在中國政府及國民面前的重大課題。本文針對水資源對人類的挑戰及中國農業水資源的現狀，農業水資源法律調控及存在的問題進行較為深層次的分析，在借鑒國外農業水資源法律調控經驗的基礎上，提出了完善中國農業水資源法律調控的設想及措施。 隨著社會經濟的發展和世界人口的劇增，農業水資源短缺是世界上許多國家和地區所共同面臨的問題。全球農業水資源供需矛盾突出，這不僅影響到各國社會、經濟和環境的可持續發展，危機各國的糧食安全，而且因為農業水資源糾紛的大量產生，危及社會安定與秩序。目前，世界和中國已經認識到農業水資源保護的重要性。 一、中國農業水資源現狀、存在的問題及成因 （一）中國農業水資源現狀 我國是全球十三個人均、畝均水資源占有量嚴重短缺、貧乏的國家之一，世界人均水資源占有量為12900立方米，我國不到這個數字的1/4，是美國的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范圍內，約耗水量的70%用于農田灌溉，各國經濟中農業灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特別是世界灌溉面積增加，有1/3用于糧食生產，其中第三世界有大量耕地，被開發水源的80%-90%用于灌溉。我國是農業大國，水是農業的命脈。目前，我國農業用水比例最大，灌溉面積占耕地面積的比例最高。每年農業用水量為3800億-4000億立方米，占全國用水總量的70.4%。是水資源利用的大戶，但耕地平均攤水量只有世界平均數的3/4。據專家預測，2010年我國水供給缺口為1000億立方米，2020年將缺水2300億立方米。而到2030年左右，我國人口將達到16億高峰，為了滿足生存所需的衣食，農業用水量將增長到6650億立方米。與此同時，人口的增長和社會的發展對水資源的需求總量迅速增加，水資源供需矛盾將更加突出，在總量有限的條件下，農業用水勢必減少。對于我國農業水資源來說，不僅是短缺，更為嚴峻的是今后的農業用水量只能是零增長，甚至是負增長。由此可見，中國農業水資源供需矛盾尖銳，將成為制約中國農業發展的瓶頸。 （二）中國農業水資源存在的主要問題 1、農業水資源分布不合理且浪費嚴重 在我國農業水資源總體短缺的情況下，其分布呈現出區域間和季節間的巨大不均衡，與人口、耕地資源的分布不相匹配，絕大部分分布在南方，而作為重要農業種植區的北方，人均占有的水資源非常少。北方地區人口數量和耕地面積分別占全國的52%和70% ，但水資源分配額僅占全國的24 %。以黑龍江省為例，該省是農業大省，人均占有水量為2086立方米，比全國人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市縣，畝均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于農業用水超過了水資源量的極限，河水斷流、地下水位下降，人畜飲水困難。 我國在水資源緊缺的同時，還存在著嚴重的用水浪費現象，:農業用水占用水總量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率僅有25%-40%。農業長期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超過農作物生產所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪費嚴重。我國農業灌溉平均每畝用水488立方米，農灌用水利用系數僅為0.43，而許多國家已達到0.7-0.8，每年灌溉用水量約3800多億立方米，有效利用率僅有40%-50%，而許多發達國家已達到70%-80%。在我國西北干旱半干旱地區，缺水程度比全國平均嚴重，而且水資源的使用效率是全國三大地區中最低的、最短缺的資源，并遭到了最大的浪費。東北的黑龍江，農業水資源短缺與粗放低效利用的狀況并存，而農業水資源粗放低效利用，又加劇了農業水資源短缺程度，造成水資源浪費。黑龍江省農業灌溉用水占社會用水量的70%，而農田灌溉水的有效利用率多數只有40%左右，一些農業發達省份已達到70%-80%，相差一倍多。 2、天災、洪澇、干旱造成農業水資源的損失嚴重 我國土地面積大，各地氣候不一，是洪澇干旱頻發且又嚴重身受其害的國家，南方經常洪澇成災，北方卻常年干旱。 洪水災害就其危險程度而言，位列各類自然災害之首，全國5 億多畝耕地面臨著洪水災害的威脅。據統計，每年因洪澇災害造成的損失在100億元以上。從1990年以來，國家每年對防洪的投入都在200億元左右。全國洪水災害的累積損失已超過一萬億元，相當于同期國家財政收入的五分之一。根據國家防總2005年10月公布的防汛情況，2005年，全國農作物受災面積16171千公頃，成災面積94千公頃，直接經濟損失1558億元。 中國干旱的頻發，已威脅到糧食安全的可持續發展。據統計，僅今年前七個月，全國耕地受旱面積1.4億畝，（多年同期受旱面積1.24億畝），其中作物受害面積1.3億畝，（重旱4700萬畝），有588萬人、470萬頭大牲畜，因干旱發生飲水困難。這已成為農業生產發展的主要限制因素。 3、農業水資源污染嚴重 中國的水污染十分嚴重，世界銀行2001年發展報告列舉的世界污染最嚴重的20個城市中，中國就占了16個。據有關部門對全國13.46萬公里河流和322座水庫進行的水質評價，近40%的河水受到了嚴重污染。全國七大水系412個監測斷面中，劣Ｖ類的水占27.9%，即近1/3用于農業灌溉的水質都不合格。截止到2005年，我國水體的70%以上已遭到污染，造成的損失約占當年GDP的40%左右，水環境污染使中國的發展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以來，我國共發生130多起水污染事故，平均每兩至三天便發生一起與水有關的污染事故。目前，我國的水污染已出現由支流向主干延伸；由城市向農村蔓延；由地表水向地下水滲透；由陸地向沿海擴張的發展趨勢。利用污水灌溉是我國農田污染的主要污染源，這致使水污染日益嚴重。以黑龍江省為例，目前，該省工業污水排放量每年約為10億立方米 ，大部分污水未經處理直接排入江河，又被灌溉到農田里。另外，還有來自農業自身的污染。長期以來，由于在農業生產中不合理地或過量地施用化肥和化學農藥，也造成了對農業水資源的污染。 4、水土流失面積大 我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，截止到2005年，全國共有水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37%。東北黑土區水土流失面積27.5萬平方公里，占總土面積的26.8% 。由于水土流失導致的土地沙化嚴重，目前全國已有168.9萬平方公里的土地沙化，其中116萬平方公里僅靠現有技術難以治理，90多萬平方公里的土地正處于明顯的沙化過程。我國水土流失范圍廣，而且主要是坡耕地，降低了土地生產力，使糧食欠產嚴重。 5、水生態破壞加劇 由于人類不合理的水資源利用，特別是過度開發利用水資源、地下水資源、生產與生活造成的水污染等，給水生態系統帶來了巨大的壓力。國際公認的流域水資源利用率警戒線為30%-40%，而我國大部分的水資源利用率已經超過該警戒線，如淮河為60%，黃河為62%，遼河為65%。水資源的過度開發利用使水生態系統面臨著嚴峻的挑戰，大多數城鎮因工業、生活水排放和農業面源污染超過了當地水系生態自我修復的臨界點，不僅引發了大量的水生物種的消失，而且導致藍藻爆發，使水質不斷惡化。 由此可見，我國農業水資源在數量和質量方面都存在著嚴重的問題，農業水資源的嚴峻形勢，是由我國水資源的自然條件和利用現狀造成的，必須采取有效措施，否則將嚴重危及我國的農業生產和糧食安全。 （三）中國農業水資源危機的原因 我國農業水資源方面出現的問題，有經濟發展和社會生活方面的諸多因素，人類不合理的開發、利用造成了水資源的巨大破壞和浪費，受到了自然界的報復。但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。 1、水資源保護缺乏法制的強力支撐 我國水資源保護法制建設始于上世紀七十年代，水資源立法工作也隨著經濟發展和社會的進步加快了步伐。但由于歷史原因，現行有關水資源保護方面的法律法規帶有濃厚的“以經濟建設為中心”的色彩，不能滿足社會發展對于水資源保護的需要。 第一，水資源保護法律體系不健全 我國有關水資源保護的法律主要有；環境保護法、水法、農業法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有關水環境保護方面的法規、規章。不可否認，這些水資源保護的法律法規在保護農業水資源方面起到了一定的作用，但作為農業大國，占全國用水總量70%的農業水資源保護卻沒有專門的立法。從表面上看，這些法律對農業水資源的開發、利用和保護都做了規定，但卻沒有突出其重要地位，且內容過于抽象、寬泛、甚至空白，沒有體現對農業水資源的特殊規定和保護。如：現行水污染防治法中對農業水污染的立法是空白，《水污染防治法》有關水污染防治的立法原則和制度創設是以城市為中心，立法是為了維護在城市居住的人對清潔水體的需求而制定的。其制定基礎、適用對象和實施的條件與形式都主要是針對城市中的企業和城市中的居民。該法沒有將廣大村鎮、鄉村和村鎮企業、鄉村企業的水環境問題考慮進去，沒有規定適應于村鎮建設、鄉村和鄉村企業水污染防治的法律制度及其實施手段和形式；對農村生活和禽畜養殖污水等問題上缺乏相應的規定和管理制度，對有關農村水污染的法律責任也未做規定。再如，由于水法并沒有規定水行政執法的程序，這樣就必然造成水行政執法中的程序缺失和執行困難。 第二，有關涉農的水法律之間關系不清，嚴重失序 上述幾部主要的涉農水法律，都是由全國人大常委會制定，具有同等法律效力。但從理論與實踐上看，水資源管理與水土保持以及防洪、環境保護與水污染防治顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規范等級體系。我國《憲法》第26條規定了環境保護是我國的一項基本國策，按照這一基本國策制定了環境保護的綜合性法律，《環境保護法》應當居于基本法律的地位。其中有關水資源管理的規定，對《水法》等幾部法律應當起著指導性作用。在《水法》作為我國水法律體系的龍頭并對其做出修訂后，《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理應做出相應調整，例如，“對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制亦應體現在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水資源管理體制及相關的制度難以在上述工作中落實。 第三，規范性法律文件之間相互沖突 在現有的部門立法體制下，各部門都將水作為自己的立法對象，如以水行政部門為主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水許可制度實施辦法》、《河道管理條例》等；以環境保護部門為主制定的有《水污染防治法》；其他如農業、漁業、航運、地質礦產等部門也制定有與水相關的規章。由于這些規范性法律文件都規定了以不同部門為主的監督管理體制，而這些部門之間又缺乏相應的協調機制，對取水、用水、排水等進行了分割管理，目標及內容往往相互沖突。規范性法律文件沖突在地方性立法領域表現得尤為突出。由于我國長期以來在流域管理問題上形成了分段管理的習慣，也造成了地方性法規和地方政府規章對同一流域分段立法現象的普遍存在。但是，在沒有一個統一的立法目標和任務指導下的分段立法和分段管理是極為有害的，其表現就是地方立法存在片面強調地方管理，忽視流域管理、機構管理的現象。 2、水環境與資源的管理存在諸多問題 我國的環境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農業、農村污染及其特點重視不夠，加之農業環境治理體系的發展滯后于農業現代化進程，導致其在解決農村環境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農村環境管理體系呈現以下特點：環境立法缺位；農村環境管理機構匱乏；環境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配；基本沒有形成環境監測和統計工作體系等。我國目前的諸多環境法規，如《環境保護法》、《水污染防治法》等，對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大，對諸多小型企業的污染監控，也由于成本過高而難以實現。 我國的水資源管理體系是一種交叉狀管理，系統最高部門為水利部，直.接對人大負責。水利部管理下屬省一級水利廳，而各省往下依次根據行政區劃設立水利局，最低一級為鄉鎮級水管站。而從省到鄉鎮，每一級的水利部門又要服從上一級人民政府領導，同時，水利部下屬的七大流域委員會又要對相關流域的省一級人民政府的水資源管理工作進行必要的監督和指導。這樣就形成多頭領導的局面，很容易產生矛盾，因為水利管理部門的利益目標和地方政府的利益目標是有差異的，這就會造成兩者在行動上的不一致，以致在經濟建設過程中地方政府以犧牲生態環境為代價發展經濟的現象很多，而水管部門卻缺乏足夠的權力來對其進行約束。在區域管理上，城鄉分割、二元結構嚴重；在功能管理上，部門分割；在依法管理上，政出多門，由此帶來缺乏水資源的統一規劃、配置和保護。 在現行的水資源管理體制下，管理單位容易失去節水的積極性。尤其在農村地區，溉區處于“事業單位，企業管理”的兩難境地，既沒有法律地位，又缺乏經營管理自主權。作為事業單位，沒有人事部門下達的行政編制，財政部門不安排事業經費；同時又要求它實行企業辦法管理，那么就可能鼓勵用水單位個人多用水以增加收益；但它們既沒有法律地位，又受多種限制，不能像企業那樣追求利潤，比如某溉區雖然節約了水，但可能被無償地調給其它部門，嚴重地影響了節水的積極性。 3、農業水資源保護制度不具體 立法要注重科學性，嚴密性和可操作性。如農業水資源保護在現有的水資源保護法規中都是目標式的宣言，普遍存在著原則性和倡導性的內容以及處罰力度弱等問題，具體可操作的制度很少，如水法的第25條、第35條、第50條；水污染防治法的第37條；農業法的第19條等。相關單行法禁則多，罰則少，對某些違法行為處罰力度不夠，罰款額度過低等。沒有具體的制度保證，水資源保護工作也就不可能搞好。 4、農業水資源的執法薄弱 首先，執法缺位。根據國家環保總局的統計，在2005年的環境執法中，共處理了311名責任人。但事實上，追究責任人的難度依然比較大：一是對地方政府責任的追究有一些阻力，有些地方甚至公然出臺保護政策。一些地方政府下發文件，建立所謂的“企業寧靜日”，要求1個月有25天不能去企業執法，這種情況在我國部分省或部分地區都存在。 其次，違法成本高、守法成本低。如對環境污染事故有行政處罰權的地方環境保護部門執法的強度比較薄弱，水污染防治法實施細則第43條規定：“依照水污染防治法第53條規定處以罰款的，按照下列規定執行：（一）對造成水污染事故的企業事業單位，按照直接損失的20%計算罰款，但是最高不得超過20萬元；（二）對造成重大經濟損失的，按照直接損失的30%計算罰款，但是最高不得超過100萬元。”這樣的規定明顯帶有對企業違法行為姑息的嫌疑，使得污染企業的違法成本非常低，造成環境保護行政部門的執法面臨毫無威懾力的窘境。 再次，執法隊伍人員不足，素質不高。機構臃腫是我國政府部門長期存在的一個問題，但是在環境保護行政管理部門卻是個例外。這與我國長期以來以經濟建設為中心，對環境資源保護重視不夠不無關系。如黑龍江省環境保護局，作為省一級的環境保護行政主管部門卻存在著人員明顯不足的現象：日常的執法人員僅有十幾人，在這些人員中，竟然沒有一人是學習法律專業的；哈爾濱市農委，60多人的農業執法隊伍中只有四人學過法律。這樣的執法隊伍，很難滿足我國農業水資源管理中行政執法的需要，不利于農業水資源相關法律法規的有效實施。 二、國外農業水資源保護的經驗借鑒 農業水污染嚴重和水資源短缺已成為世界各國所面臨的一個共同難題，為了解決這一難題，各國采取了許多措施和方法，其中最主要的是運用法律手段進行調控。 （一）水資源保護法體系健全保護的范圍廣泛且有專門的涉農水法 水資源管理必須以法律作為保障。國外水資源管理的一個鮮明特點是注重立法，各國都把水資源的法制建設作為水管理的前提。水資源保護是開發利用水資源的基礎，是整個環境保護、資源保護的基礎。國外的水資源保護法體系健全，如法國的水法體系由近50種法典、法律、條例、政令組成。從各國有關水法律的內容看，保護的范圍廣泛，且有專門的涉農水法。主要包括如下幾個方面： 1、綜合性的水法，如英國的水資源保護法、法國的水法； 2、水利用法，如美國的供水法、印度的孟買灌溉法； 3、水利法，如美國的聯邦水利工程游覽法； 4、水運法，如各國的航道法、河道法等； 5、水能法，如各國的水電站法； 6、水污染防治法，如英國的土地排水法、美國的水污染防治法； 7、水資源保護法，如美國的水土保持和利用法； 8、水害防治法，如各國的防洪法； 9、特殊防水法，如英國和日本的河流法； 10、其它與水開發利用保護有關的法律，如在農業法、鄉村法等法律中包含有關的水資源利用和保護的內容。