【摘要】 筆者在對長春郊區一些的調查問訪中發現，在城市化初期，

城市的擴大與城郊農業的存在著許多矛盾，而這些矛盾主

要是由于制度的不健全和操作的不規范帶來的。本文針對城郊

農業發展，分別從土地制度、戶籍制度以及基層民主組織

制度等方面進行了原因并提出了相應的對策。

【關鍵字】城郊農業 城市化進程發展

城市化是一個國家發展的必然結果，也是衡量一國經濟發展的重要標準。近幾年來，我國經濟突飛猛進，其城市化進程也隨之加快。沿海城市的城市化進程已經取得了不錯的成績。地處內陸的吉林省的城市化進程也已悄然展開。城市化進程的一個顯著特征就是城市規模的不斷擴張。這種擴張的直接結果就是將大量的農地納入城建規劃，將城市邊緣的農村變為城市的一分子。但在城市化初期，由于制度不健全，操作不規范，在一定程度上了城郊農業的發展，損害了城郊農民的利益。如何解決城市化給城郊農業帶來的問題，更好的維護農民的利益，完成城郊農村向城市的平穩過渡是不可忽視的問題。

城市化進程給城郊農業帶來的問題

城郊農村一頭連著城市，一頭牽著農村，這種特殊的地理位置使其在經濟上具有雙重身份：一方面在生產方式上仍屬于農村。農民大多擁有自己的土地，以經營農地為生，而且生產手段上仍承襲農村的傳統；另一方面在生產服務對象上又明顯的受城市的影響。城郊的農民大都利用離城市比較近的便利條件，根據城市需要進行生產。在我們問訪的農戶中有68%的農民將糧地改為菜地，有條件的甚至采用大棚溫室技術，將蔬菜銷往城市。城郊農民在信息掌握，技術運用和銷售渠道上都比偏遠的農村便利，而且也有比較強的市場觀念。但也正由于地處城市邊緣，城郊農業在城市化進程中首先受到沖擊，出現了很多問題。

土地被征，失地農民沒保障。在城郊農業中，征地的現象隨處可見，這本是城市化進程的必然。但在征地過程中的違規操作和制度的不完善極大的損害了農民的利益。首先是變相征地。在四間村，村民指著一條馬路告訴我們那條馬路所在地原先是他們的耕地，但上面(指政府)要修路，就被占用了。但政府沒有按規定給與他們補償，而是以重新分地為名將土地收回重新承包，卻把要修路的地段劃分在分地范圍之外，這樣就使原屬于農民的耕地變成了公家所有，再修路就不需要給農民補償金了。農民的耕地就這樣被變相占用了。其次，被正當占用的耕地也沒有給農民足夠的補償。土地是農民賴以生存的基礎，尤其在城郊，耕地本來就少，問訪的農戶中人均耕地不足一畝，許多農民都把它當作“保命田”。但為了城建的需要，土地只能被征用，但補償金卻很少。一位年過六旬的老太太對

我們說她只有一畝多地，現在也要被征了。政府的補償標準是每平方米20.5元，合計一畝只有2000千元左右，而且只是一次性補償，也就是說這兩千元買走了農民十幾年的承包期。可是這位老太太年紀已經很大了，打工做生意都是不可能的，失去了保命田，只能靠著兩千多元的補償金解決以后十余年的生活需要。而且農民沒有完善的養老保險和保障，他們正在成為“種田無地，上班無崗，低保無分”的“三無”游民。再者，政府在征地過程中還有意無意的隱瞞了國家的征地法規和補償辦法。信息閉塞的農民沒有政府的傳達，他們是無法了解國家政府文件的。他們根本不清楚自己享有的權利，更別說去維護自己的權利了。而且土地多是被政府征用后拍賣給公司，卻沒有給農民市場價格的知情權，只是用行政手段定個地價一次性的給予農民補償。農民只能被動接受政府的補償，無法享受到自己土地的價值增值。

在城郊農村的問訪中我們還發現農村的土地承包制實施的并不完善。在分地過程中，有的農民因為種種限制分不到田，而有的農民卻能分到幾份田。有一位四十多歲的農民，他1982年從軍隊轉業回鄉，但由于當時條件的限制只能把戶口落在他親戚那里，而當時承包土地時，村里以他的戶口不在此地為由沒有分地給他，而戶口地卻因為他不在本地居住也沒有給他土地，在承包期的二十年里，他只能靠租種別人的田地來生活。到2002年再次承包時他又沒有分到田，理由是他轉戶口時沒有農田，辦的是自理口糧戶，所以不能參與分田。可是同時村里有一些人出外打工，不愿意種田，都不接受分田，那些土地便歸隊里所有。他幾次找負責人問詢也都毫無結果。問訪中其他農民也反映在承包分田的過程中生產隊有吃喝現象，不少都靠拉關系，走后門來承包土地。村民也只能是聽之任之，毫無辦法。

政府占用土地在一定程度上是由于城市化進程的需要，但由于政府沒有給農民足夠的知情權，沒有妥善的安排失地農民的生活問題，這使農民在被征地時有很大的不滿情緒。許多失地農民無力討個說法，就只能以消極抵抗的方式來表示自己的不滿。這導致了大量農村閑散勞動力的存在，不僅造成勞動力的浪費同時也成為社會潛在的不穩定因素。

城市化過程不僅使農民失去了土地，而且在其他資源方面也受到了不同的程度的損害。城市化過程在某種意義上也是一種擴張的過程。城郊農田的征用大都用來引進企業，建立工廠，而且許多在城市里不宜建立的重污染企業也都建在城郊。在問訪中我們看到四間村附近的一個化肥廠巨大的煙囪正不斷的向外吐著濃煙。據村民介紹，那個化肥廠污染很嚴重，冒出的煙特別嗆人，化肥廠附近的農作物大都被熏死了。經過農民的上訪請求，化肥廠才同意對廠區周圍的農戶進行補償，而對稍遠處但同樣深受其害的農戶不予理睬。化肥廠的污染不僅使農民經濟上遭受損失而且也使他們的身體健康受到嚴重的損害。另外，由于周邊工廠的建立，大量的抽取地下水用于工業生產，使得附近的村民不僅沒水灌溉農田，甚至連生活用水都有困難。雖然政府已經給他們通了自來水，但并沒有兌現免費用水的承諾，只過了一年就開始向農民收取水費了，這無疑加重了農民的負擔。

另外，城郊農村處于農村與城市之間，也是由閉塞走向開放，由自給自足走向市場經濟的過渡。一方面城郊農村改變了以“產糧為主，只等收購”的傳統經營方式，開始針對城市的需要進行生產；但另一方面城市并沒有為他們建立起完善的市場體系，城郊農村處于市場秩序混亂的狀態。在問訪中有63.7%的農戶反映市場管理混亂，服務態度不好，收費嚴重。目前長春市公有的蔬菜批發市場只有光復路一個，而在農村附近的小市場大多很零散，歸個人承包，收費很不規范。在公有的市場里只憑自產證和1元市場管理費就可以進去賣菜，可是公有市場擠得人太多就不可避免的存在壓級壓價現象，而且離農戶相對較遠，上也不便利；附近的小市場個人說了算，收費很高，有的一天要20元，如果不交甚至還砸攤搶東西，菜農們也只能是敢怒不敢言。

城市化進程中對城郊農村偏重了索取而忽視了給予。城市化本應是將城郊農村納入城市，使之成為城市的一部分，是城市化文明化的擴展和延伸。但在城市化進程中卻沒有重視城郊農村基礎設施的改善和農民文化素質的提高。我們在問訪中發現城郊農民獲取信息的途徑依然很單一落后 。72%的農戶還是通過電視廣播獲取信息，68.2%的農戶不識字。城郊農村的這種信息閉塞，文化落后直接束縛了農民向城市轉移，使他們在失去土地之后，不能及時的轉變角色從事其他職業。這同時也阻礙了城市文明的擴張和延伸，使城市化進程不能順利的進行。

原因及對策分析

城市化進程中造成失地農民生活無保障，究其根源仍然在于制度問題。

首先是土地制度問題。我國現行與土地有關的憲法、土地法、土地管理法、 土地承包法、村民委員會組織法等5部均明確規定農村土地歸農民集體所有。但這種“集體所有”實際上是很籠統的。所謂的集體所有在某種意義上是把土地當作一種公共物品來看待，不具有排他性，即誰都可以從土地上分得自己的利益。產權不明晰，就無法產生市場主體，這就使得在征地過程中，無法明確到底誰應有控制權，誰應享受到最大利益，只能通過貨幣安置來簡單解決。“貨幣安置”是市場經濟的產物。在計劃經濟時期，國家對征地農民的安置包括就業安置，農民在失地之后，可以很快轉變成國企的工人。但由于市場經濟的發展，企業的用工方式也逐漸市場化，政府無法再利用行政手段解決農民的就業問題。于是貨幣化安置便成為大多數政府的選擇。貨幣安置一來可以減輕國土部門和用地單位的工作量和工作壓力，二來貨幣安置是以貨幣作為交換媒介，表面上很符合市場規則，容易被農民接受。實際上“一次性貨幣安置”是用短期有限的資金收益買斷了農民的長期使用經營權，將農民排斥在土地增值收益分配之外，而且有限的貨幣安置費用無法解決大多數失地農民的長期的生活出路問題。筆者認為在所有權方面應明確規定土地公有即最終所有權歸屬國家，而農民享有使用權，現實中承包二十年就是指農民擁有二十年的使用權。政府或公司要征地用地就必須以合理公平的資金贖買農民的使用權，如果要永久占用則必須按照農民的承包期限來贖買使用權，就是說如果一個農民的土地還有１５年承包期滿，那么征地方必須支付與農戶１５年經營土地所獲收入相當的補償金。而且一旦明確農民的使用權，農民在征地過程中就有了發言權，他們可以與公司政府進行議價，自主的決定自己的土地使用權出賣還是出租，使農民真正參與到土地的增值收益分配中，避免了“一次性貨幣安置”的弊端。另外要強調政府在土地上享有的只是所有權，一旦農民承包了土地，農民就有了土地使用權。農民和政府之間是一種契約關系，政府不能依仗行政手段強行的征用土地，這在某種意義上就是毀約，侵害了農民的使用權。即使政府用于公益性設施建設也要拿出一部分資金用于農民的社保基金，使農民能長期的受益。

其次，在對農民進行社會保障方面，我國現有的戶籍制度也暴露出一些問題。現有的戶籍制度是我國在計劃經濟時期為了限制城鄉之間的人口流動，緩解城市的就業壓力而設立的，并沿用至今。但隨著社會主義市場經濟的不斷發展，這種嚴格劃分城市居民和農民的做法越來越不適應市場經濟的要求，阻礙了城市化的進程。一方面戶籍制度的存在限制了城鄉之間的勞動力轉移。在城市化進程中，城郊農村出現了許多失地農民，他們雖然脫離了土地，不再從事農業，但他們的身份依舊是農民，因而始終不能被城市所接納。筆者認為既然農民已經脫離了土地就不能算是真正意義上的農民，而應稱之為“自由勞動者”。但戶籍制度的存在卻使他們并不自由。他們進城打工依然要頂著“農民工”的稱號，忍受種種不公平的待遇。這就使他們的就業成本很大，不利于增加收入，改善生活，因而農民就不愿失去土地，對征地存在很大的抵觸情緒，阻礙了城市化的進程。另一方面，舊的戶籍制度的存在也使農民不能得到公平的社會保障待遇。農民與城鄉居民最大的不同點在于農民擁有“保命田” ，他們即使在沒有其他出路的情況下還有土地作為最后一道屏障，可以通過自己的勞動保證自給自足，土地在某種意義上是農民手中的一種資本。一旦失去了這種資本，就相當于城市中下崗工人一般，生活上沒有依靠。但農民身份使他們不能象城市居民一樣享有城市居民社會生活最低保障金。而社會養老保險也不能解他們的燃眉之急。只有改變現有的僵化的戶籍制度才能有效的保證農民的利益。有人提出“一證一卡”走天下（一證指身份證，一卡指社會保障卡）①這種“一證一卡”制度既保證了城鄉居民之間的身份平等，又使城郊失地農民有了社會保障。一旦農民的土地被征用就必須要享有同城鎮居民一樣的社會保障金，即使農民沒有失去土地，只要其生活水平在社會最低生活線之下也要給予他們必要的補助。

在城市化進程中，城郊農村依然不能放松基層組織的建設和完善。村委、生產隊等基層組織是農民集體組織的代表，應充分做到為農民服務，維護農民的利益。首先，要健全和完善民主監督制度。在征地中出現的許多違規現象都是由于某些村干部的暗中操作導致的，使農民在出售土地時遭受很大損失。只有加強民主監督力度，將所有的操作都置于陽光之下，接受農民監督才能最有效的保護農民的利益，杜絕違規操作和不法現象。其次，在城市擴張中不能弱化基層組織的作用。基層組織在城市化進程中要更好的起到維護農民利益的屏障作用，站在農民的立場上去思考和處理問題。在征地以及在其他方面上要代表農民去談判，為農民爭利益，而不應與公司站在一起強占農民的利益。再者，基層組織也要起到帶頭作用，為農民增收做貢獻。城郊農業由于受城市化影響，已經不同于傳統的糧食農業。應積極利用城郊的地理條件，進行特色農業經營，如種花、種菜等。而完成這種經營方式的轉變單靠農民的個人力量是不夠的，這就需要基層組織充分發揮自身的號召力和凝聚力，將農民組織起來，給農民以政策方向上的引導和技術信息上的支持，增強農民應對市場競爭的能力，使城郊農民能在有限的土地上獲得最大的收益。

除了農村自身的制度建設之外，在城市化建設中，城市方面不能只將城郊農村作為工業擴張的“殖民地”。城市化進程要在更大程度上做到現代化和文明化的擴展和延伸。既然城市化進程是城市規模的不斷擴大，就應將城郊農村看作城市的一部分進行規劃。

在城市化進程中要減少污染嚴重的企業，多建立一些農產品加工工業。污染嚴重的企業建在城郊，雖然減輕了城市居民的環境壓力，卻損害了城郊農民的利益。這種不顧農民利益而進行惡性工業擴張不利于城市化的進一步發展。在區域經濟中，選擇企業廠址很重要的一條是要考慮企業離原料地和產品銷售地的距離，以達到運輸成本最優。農產品加工工業的原料地在農村，而最終產品是銷往城市的。在城郊地區建立農產品加工工業正好處于原料產地和銷售地的過渡地帶，便于農村和城市的物資交流，形成農村——農產品加工企業——城市的市場鏈條。這樣既為農村的農產品銷售降低了成本，方便了城市生活的需求，同時也解決了城郊農民的就業問題。而且從生態經濟角度看，在城郊建立農產品加工工業也不會給城郊農業帶來太大的環境污染，有利于綠色農業的形成和發展。

另一方面城市要積極的接納農民進城打工，要給農民以必要的技能培訓。在這方面浙江省紹興縣的“三單制”培訓方法是值得借鑒的。“三單制”是指由用工企業出訂單，由培訓機構出培訓菜單，最后由政府買單。②這樣可以給農民多項選擇的余地，根據自己的實際情況接受培訓。既保障了失地農民的利益，同時也為城市用工企業提供了大批有技術的打工者。

在城市化進程中，政府還要加強對城郊農村基礎設施的建設。要使城郊農村成為城市的一分子，首先就要在設施建設上跟上城市的步伐。政府應劃出專用資金用于提高城郊農村的電話和閉路電視普及率，加強鄉村公路的建設以及在城郊農村附近設立小型圖書館和閱覽室，方便農民獲取知識和信息。而且還要加強城郊農村的農產品銷售市場以及農用生產資料市場的建設和管理力度，清理不規范的小市場，維護農民的利益，為農民的生產和銷售提供方便。 一個成功的范例

長春市二道區宏偉村是一個典型的市中村，村里的許多土地被征用，村民也曾因為土地賠償款的集體上訪。原來12家，靠集體經營，不但不賺錢，大多數企業處于停產半停產狀態。但經過近幾年的，村里已經起了很大的變化，由原來的上訪村變為有名的先進村。宏偉村集體資產由1997年的1350萬元增加到現在的1.25億元，村民人均收入達到5000元。宏偉村實現了全村無閑置人員，現在退休金最高的村民每月可拿到459元，村民的醫療費也由原來的120元增加到240元。宏偉村一躍進入長春市鄉鎮企業50強村。從宏偉村的發展歷程來看，它的成功經驗主要有以下兩點：

首先，有一個強有力的領導班子。村書記張德柏是遠近聞名的好村官，他上任以后首先解決拖了６年的上訪問題。他組織精干力量，先后跑了５個城區、１９個派出所、２４個糧食所，耗時半年時間，為７０６名村民辦理農轉非戶口，解決了村民睡覺都惦記的問題；接著又四處奔走，為農民解決了拖欠６年的土地補償費問題。

其次，村里適時順勢的改變經營方式，有較強的市場觀念。“千中心，萬中心，建設是中心；千道理，萬道理，發展才是硬道理。”這是村書記張德柏經常掛在嘴邊的口頭禪，也表現了村領導班子對經濟的重視程度。村里首先搞企業轉制，采取公開招標的形式，將企業改為個人租賃經營，村里每年都穩穩當當地收入160多萬元，打工的村民還能按時開支。而且充分利用有限的土地資源，使之產生最大的效用。宏偉村在經濟開發區有5.3公頃土地，開發區原準備征用。但張德柏認為“賣地不是路子”，他們引進資金1.2億元，與有關方面聯合興建了“宏偉商城”和住宅樓，村集體資產僅此就增加了5200萬元，是賣地的17倍，而且商城每年可收回承租金200多萬元。他們在村內半閑置的8公頃低洼地上投入400萬元，建起了100棟高標準的日光溫室，正式命名為“宏偉農業示范園”，主要引進科技含量高、經濟和效益好的高效作物，承包給村民經營，增加了農民的收入。③

結語

城市化的飛速發展很大程度上是農民在做貢獻，是農民降低了城市化的成本，因此，我們更應該在城市化的進程中重視農民的利益。政府要不斷的調整政策，健全制度，充分保護農民的合法權益。城郊也要充分利用自身條件，尋求自身的發展空間，多出現一些像宏偉村那樣的先進集體。城市化對農民來講，應該是陽光而不是陰影，要在城市化進程中讓農民感受到更多的溫暖，還需要社會各方面的共同努力。

注釋

①《解決農民增收問題需要制度創新》來源于深圳中農網

②來源于中央電視臺〈焦點訪談〉2004年5月2日的報道

③來源于http://www.snweb.com/gb/people_daily/2003/01/27/