半月談消息：在２０多年的鄉鎮治理體制變革進程中，稅費改革推倒了第一張多米諾骨牌。那些隱藏在農業稅背后不適應農村生產力變革現狀的農村上層建筑問題、鄉鎮政府運行中積累的種種矛盾正日趨公開化、尖銳化，進而影響中央三農各項政策的有效貫徹實施。

目前，鄉鎮體制改革已經擺上最高決策層的議事日程。國務院已經對今年的改革列出了五項任務，其中第四項就是以稅費改革為核心的農村改革，主要是解決農村上層建筑不適應經濟基礎的某些環節。當前鄉鎮體制究竟面臨哪些突出問題？百姓對鄉鎮政府怎么看，還希望鄉鎮政府提供什么服務？我國３．８萬多個鄉鎮將面臨怎樣的體制變革？今年三四月間，半月談記者奔赴湖南、河南、河北、陜西等省，對"零賦稅"時代背景中的鄉鎮體制現狀及改革探索等問題進行了深入調研。

政府服務：供給與需求脫節

農民需要什么服務

"農民生活苦哇。"正是杏花含苞吐蕊的季節，但濃濃的春意并沒有給河北省涿鹿縣臥佛寺鄉大斜陽村村民趙金龍帶來多少喜悅。和當地多數村民一樣，他家也種了幾畝仁用杏樹。記者發稿的這幾天，５９歲的趙金龍每天都緊張地收看電視中的天氣預報，生怕今年４月２０日至５月１日這段時間，再下雪、結霜。"去年就是那樣，家里四五畝杏樹都被凍壞了，幾畝地最后只收了六七十斤杏扁，而且一點也沒賣出去。"在有著五千年悠久歷史的涿鹿縣礬山鎮一帶，經過農村經濟結構大力調整，農民除了種植玉米外，多數都種植了杏樹或葡萄等經濟作物。作物的"含金量"是高了，可來自自然界和市場的風險卻著實讓農民苦惱。趙金龍種杏樹已經有２０年了，雖然種一畝杏可以收入２４００元左右，比種玉米４００元左右的收入高得多，可除了頭４年的培育期外，１６年中杏樹竟有１１年都在４月底遭了凍。前年，趙金龍忍痛砍了一畝杏樹，改回去種了玉米。

即使年成好，賣杏扁時農民還要被收購的販子"盤剝"一道，現在市場上優質無殼杏扁最便宜的賣十七八元一斤，可販子從農民手里收時，給的卻是８元～１０元的價錢。

大斜陽村在當地是個貧困村，去年村民年人均收入不到１０００元。記者問趙金龍："你希望鄉村干部為你們提供哪些服務？"他感慨地說："說實在話兒，如果鄉黨委支持點，俺們這兒是有條件脫貧的。可是上面呢？一來就是'刮'咱們。""包村干部？以前的那位包村干部是個副鄉長，他什么事也做不了主，也就是把鄉里的事跟村書記傳達傳達。"

提起政府服務，５９歲的涿鹿縣涿鹿鎮北小莊老村村民張永貴顯得很茫然。家里２９歲的女兒幫著說，我們沒有出路時，是真希望政府能幫咱點，能打個井，也能給村里增加許多水澆地。可如今政府的日子也不好過。現在我們農民只想自己干自己的，政府能別打擾我們就行了。

在礬山鎮龍王堂村，許多農戶家里青壯勞力都不在家。年輕一些的外出打工，年紀稍大些的都忙著翻葡萄垅、給杏樹噴防蟲藥。趁著中午吃飯時間，記者找到村民代表李佃全家。"讓鄉鎮干部提供服務？我覺得有點不現實。"今年４０歲的李佃全曾在北京打工多年，說話很實在，"我們不是不需要鎮村干部為我們服務，我們很渴望鎮村干部能帶來些致富信息、搞些勞動培訓、組織勞務輸出，聽說去年鎮里也幫農民打了幾眼井。但是他們現在的處境也挺難，沒有辦公經費，工資都難保障。干什么事不都需要錢嗎？鎮里哪有錢呢？"無論是當杏樹遭春寒，還是大白菜遇到市場波動時，農民總是翹首盼望鄉鎮政府能下來幾個干部，指個路、幫一把。據２００４年對湖南衡陽縣三湖鎮４４個組６６７戶農戶問卷調查，７０％的農戶認為農業稅取消后農民需要鄉鎮政府。可是鄉鎮政府正面臨種種現實困難，已經是自顧不暇。

政府為誰債臺高筑

記者近日在一些糧食主產區鄉鎮了解到：農業稅取消抽掉了鄉鎮政府信用的"最后一根稻草"，債主們擔心債務變成死賬、爛賬紛紛上門討債。自去年以來，不少鄉鎮政府都遭遇"討債風"，過去因債務積累的各種矛盾開始集中爆發。

"村十萬，鄉百萬，鄉村債務超千萬；校門鎖、店門關，家破人亡鄉鎮害；前任賒，后任欠，輸了官司把賬賴；寧關門，寧破產，不和政府做買賣。"３月份，記者走訪陜西省６個縣１０多個鄉鎮，許多農民和飯店、商店老板念起這樣的"順口溜"。乾縣周城鄉不足３萬人，近年來鄉村兩級干部拖欠當地"萬民飯店"的"吃喝費"就達２０余萬元，２００３年飯店徹底倒閉。店主把１萬公斤存糧和口糧變賣還債，仍欠信用社貸款及肉款、菜款１０余萬元，目前連孩子上幼兒園的學費都交不起。永壽縣馬坊鎮耿家村農民耿衛隊１９９５年在鎮上街道開了家小商店，鎮政府累計拖欠他的貨款２．３萬多元。去年耿衛隊起訴到法院并勝訴，現在雖然手里拿著法院判決書，鎮政府仍然沒錢還賬，耿衛隊的小商店被迫關門歇業。

前不久，記者來到河南省通許縣厲莊鄉政府。這個鄉此前被河南省清理拖欠工程款領導小組列入了首批"黑名單"。說起被列入"黑名單"一事，鄉黨委書記侯培生向記者大倒苦水。目前鄉里各項必要開支全靠借新賬、逃老賬。侯培生自己來這個鄉工作兩年時間，總共領了不到１萬元錢的工資，卻已經為鄉里墊支８萬多元。

由于債務危機越來越嚴重，一些鄉鎮政府為了還債，能賣的資產賣光，能抵債的東西抵光，許多鄉鎮成了"空殼"，個別鄉鎮政府竟然發展到挪用、截留、套取上級支農資金。陜西乾縣周城鄉農民反映，去年２０多萬元糧食直補資金被鄉政府挪用，根本沒有發到農民手里。

沉重的鄉鎮債務負擔，已成為影響農村社會穩定的一大隱患。去年秋天，因為不能償還到期債務，河南省最早搞農村稅費改革的試點---西華縣大王莊鄉政府的大門，竟然被憤怒的債主周樹菊鎖住。豫西靈寶市的豫靈鎮，由于在２０世紀９０年代中期舉債辦企業、搞開發，留下了近億元的債務。現在，因為債務糾紛，該鎮政府每年都要接到法院的傳票近百份。

值得注意的是，一些地方新債務仍然在持續快速形成，鄉鎮債務成了越堵越大的"黑洞"。記者在湖南省衡陽縣采訪中了解到，２００４年湖南省審計全縣鄉鎮財政負債為２．２億元，比１９９９年膨脹了８０％。新債務的快速生成，說明鄉鎮債務"黑洞"的實質是政府運作體制有問題。國務院發展研究中心研究員趙樹凱指出，由于政府工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，鄉鎮完全是圍繞上邊各種指令轉，為完成超出正常的資源運作范圍的指令，鄉鎮領導人要么造假，搞形式主義，要么只有"硬來"，"借錢"辦事。從上級領導部門角度來看，施加壓力的動機是要加快發展造福農民，但是問題在于，在這個自上而下的層層緊逼過程中，農民被忽略了。

財政困難引發的困難

"上面千條線，下面一根針"，這是社會上流傳的形容鄉鎮政權職責的一句話。在湖南很多鄉鎮干部中流傳的則是："權力一把抓，責任搞批發，任務層層加，鄉鎮在弱化。"目前，各地鄉鎮政府運行普遍面臨三重困境：財力困境、服務能力困境、發展困境。記者采訪了解到，除了沉重的債務糾紛，一些鄉鎮還要面對更艱難的生存危機。由于工資沒著落，經費無保證，一些鄉鎮政府甚至停水、斷電、停灶，即使領導四處借貸，仍無法做到"保工資、保運轉、保穩定"。

在債務困境中，鄉鎮政府面臨著深刻的服務能力困境、發展困境。"現在鄉鎮一級政府公共服務的供給能力嚴重短缺。"河北省涿鹿縣礬山鎮黨委書記趙樹金對記者坦言。目前他和鎮里６０多名干部辦公的政府所在地是一個６０多年前建起來的四進院落，雖然早已屬危房，卻一直無錢整修，院里所有房頂看起來都呈"波狀"起伏。

在河南通許縣厲莊鄉，由于鄉鎮財政困難，上級交代的各項工作，可辦可不辦的，不辦；非辦不可的，誰辦誰墊錢。鄉里在渦縣故道有一塊百十畝的洼地，因排水不暢，年年受災，鄉里早就計劃開挖一條排水溝，但因費用問題，總是弄不成。有些火燒眉毛的事，像離退休干部工資，不發人家就要上訪；像校園危房改造，不修就有可能砸傷人，就可能出人命，鄉干部就自己想法先墊上。

湖南衡陽縣"改革辦"的羅友葉、歐陽中球說，免除農業稅后要防止鄉鎮干部有這樣的思想行為：農業稅免了，我們干部不依靠你農民什么，不必再像以前那樣給農民辦實事了。比方說兩個村為爭地爭水發生糾紛，請鄉干部解決問題。鄉干部不一定去，群眾可能喊不動他。農民得不到鄉鎮應該提供的公共產品和公共服務，將會是突出問題。

取消農業稅讓農民"心窩子熱了"，因為這意味著"搭車"收費的根基和平臺的消除。而對于基層干部來講，這意味著以往"收稅養人、養人收稅"的體制即將宣告終結，主要由鄉村干部組成的龐大的收稅隊伍，正無法逆轉地走向解體。記者在調查中發現，數千萬鄉鎮工作人員正面臨著生存危機和心理危機。

鄉鎮干部：變革中的灰色與彷徨

靠種田的老婆養家

"鄉鎮政府會不會取消？"當記者來到鄉鎮政府、村委會，被基層干部頻頻問及的，就是這個略顯尷尬的問題。

去年以來，社會上關于撤銷鄉鎮政府的議論給鄉鎮干部很大的心理壓力，一些鄉鎮干部甚至覺得自己成了"棄兒"。許多鄉鎮干部感到前景黯淡，工作熱情蕩然無存，上班過一天算一天。記者在上班時間敲開河北某鎮農經所辦公室門，幾個女鄉鎮干部正在玩跳棋。同一時間，財政所兩個干部正在電腦上玩"連連看"。

"進機關燈熄灶冷，在家里仰視妻子，還要面對社會上的冷嘲熱諷。"這樣的艱難處境使一些鄉鎮干部面臨前所未有的生活壓力和心理危機，一些干部心灰意冷，感到前途渺茫。陜西禮泉縣趙鎮經管站站長馬政書說："由于工資被拖欠，一些鄉鎮９０％的干部靠家庭供養，有的是種地父母養公家的娃，有的是種田的媳婦養公家的丈夫。"

馬政書說，現在當鄉鎮干部要么自己有錢，要么能夠借到錢，特別是領導干部，否則根本當不了。一些鄉鎮領導承認，為了保機關運轉，人人都有外債。陜西三原縣獨李鎮黨委書記劉宏斌自春節以來已為鎮機關墊付２０００元，而落在他和財政所長名下的債務還有１１萬元。三原縣原洪水鄉黨委書記黃宏江為給干部教師發工資，向親友借款，向基金會貸款，最高時個人欠債２０余萬元。２００１年清理農村基金會時，他還被拘留了１０余天。

兩起辛酸事例

鄉鎮黨委、政府在國家政權體系中，級別最低，權力最小，"帽子"和"票子"都掌握在上級手里，落實政策的職責卻最重。１０多年來，全國各地屢屢出現鄉鎮干部組成小分隊到農民家里牽牛、撮糧，粗暴對待農民群眾的事件。人們往往認為鄉鎮干部在農民面前是"強勢群體"，事實上深入了解，就會發現他們另一面也是"弱勢群體"。在湖南，農村稅費改革已經實施３年。隨著農業稅率逐步降低，以至于到今年廢除，很多農業大縣的農民得到了國家政策的實惠。與此同時，廣大鄉鎮干部免除了向農民收錢的沉重負擔，能夠騰出手來做應該做的事情。但是，由于廢除農業稅的綜合配套改革滯后，縣鄉冗員沒有得到精簡，而農業縣的財政大都過日子很難──在這種背景下，鄉鎮干部向農民加碼收錢的渠道斷了，"強勢群體"的一面褪色了，"弱勢群體"的一面凸顯了。

常年干農民反感的事，形象差已經讓許多鄉鎮干部抬不起頭來。現在一些鄉鎮干部的形象在新聞輿論中是"差"的，在文學作品里是"丑"的，在群眾眼睛里是"壞"的。實際上，收上這些錢都要上交縣財政或者教育、計劃生育、稅務等部門，而不僅僅是供養鄉政府。一位縣委書記曾無可奈何地說："在農民負擔問題上我是又當師公（民間捉鬼的術士），又當鬼。鄉鎮干部出了問題，上面若知道，我要查處他們，實際上因為財政艱難我又在縱容他們。"

在湖南某農業縣，記者多方采訪證實，２００４年發生了兩起讓人無限感慨的鄉鎮干部生活困難的辛酸事例。有一對工作多年的鄉鎮干部夫婦，大孩子在武漢上大學，小孩子在重點中學讀高三。由于工資經常被拖欠，兩個孩子的學費負擔沉重，家庭經濟十分困難。

小孩子很聰明，學習成績比較好，課余的時候撿礦泉水瓶子、可樂罐子賣錢。然而，就在高考前夕，卻服毒自殺。記者在采訪中了解到死因主要有三方面：父母要他一次考上大學，沒有條件復讀；填報志愿時，家長希望他考免交學雜費的軍校，他自己不大愿意；小孩子思想包袱重，怕考不好用了家里的錢。歸到底，是家庭困難。

另一個事例是，一名退休的鄉干部去世后，其家人跑到鄉政府要求償還歷年被拖欠的工資，與鄉領導發生爭吵和沖突，家人一氣之下把老人的遺體抬到鄉政府，大鬧了一場。

湖南省衡陽縣臺源鎮干部胡興良去年只從鎮政府領到了７個月工資，每月６４０元。在臺源鎮工作３年時間，胡興良的工資被拖欠２萬元左右。胡興良的愛人在另外一個鄉鎮工作，因為是事業編制，沒有納入縣財政工資統發范疇，今年１到３月只領了一個月工資５００多元。小兩口有一個４歲小孩，胡興良不好意思地告訴記者，現在他們還要在家務農的父母支持，和父母住在一起，生活費主要靠"蹭"。胡興良在６年前就有離開鎮政府去打工的想法。提到衡陽縣委、縣政府正在為縣鄉機構改革和干部分流成立農村綜合配套改革辦公室作前期準備工作，臺源鎮１４０名干部可能只留下一半時，胡興良說："不管是留是去，我們坦然應對。我們不可能漫天要價，對分流的一次性經濟補償費，上面肯定有政策。"他伸出五個手指，"我有五萬元就滿足了。"

有人心渙散，有人忙應酬

３月３日下午，記者來到陜西乾縣周城鄉政府辦公大樓內，挨個敲了１４個房門，沒找到一個人。一位正在大院門口閑逛的農民說，鄉政府債臺高筑，領導四處躲債，有點像破產的工廠。由于工資拖欠、運轉艱難，許多鄉鎮機關人心渙散。陜西乾縣新陽鄉、禮泉縣建陵鎮、周至縣集賢鎮一些鄉鎮干部抱怨說，鄉鎮機構下一步如何改革，希望盡快給個說法，我們心里也好有個底。禮泉縣建陵鎮干部董俊義、郭銳說，現在當干部如同雞肋，食之無味，棄之可惜。由于經費緊張、工資無著、無事可做，建陵鎮去年有２０人實行了人員分流，上班的發全額工資，回家的發８０％。

國務院發展研究中心研究員趙樹凱在１０個省區的２０個鄉鎮進行的實地調查發現，目前多數鄉鎮干部窮于五方面"應酬"：會議、匯報、文件、接待、檢查。鄉鎮主要領導人參加縣（市）及召集村干部召開的會議，整體來說一年在８０次左右。一個鄉鎮一年中接收的上級文件總量在３００至５００種之間。書面形式的匯報總結材料一年在７０種至１００種之間，這還不包括計劃生育系統的匯報材料。鄉鎮主要領導人每年大約１００至１５０天里有接待活動。需要鄉鎮主要領導出面接待的檢查活動全年在２０起至４０起之間。趙樹凱認為，任何政府運行必然要有會議、文件、匯報檢查等活動相伴隨，問題在于，當下基層政府如此繁重的應酬是否合理；問題更在于，上上下下都痛斥應酬泛濫，但應酬之風依然盛行。為了剎住因應酬而起的奢靡之風，高層規定了若干"不許""禁止"。針對不良行為的禁令固然重要，但更重要的是如何改進政府運行機制，因為這些不良行為畢竟是從政府運作體系中衍生的。

長期以來，鄉鎮干部人員臃腫，在一些純農業區多靠農民負擔養活。如果說以前喊干部分流還是"雷聲大雨點小"，那么，隨著農業稅的廢除，鄉鎮機構及其人員的"精簡"已如箭在弦上，不得不發。在新一輪鄉鎮機構改革開展之際，反思以往鄉鎮撤并、精簡的教訓，尤為必要。

鄉鎮撤并：虞城縣的反復與反思

隨著農村稅費改革的不斷深入，龐大的鄉鎮機構已成為農民負擔反彈的最大隱患。如何進一步加大鄉鎮撤并步伐，使人員得到精簡，已成為鞏固農村稅費改革成果的當務之急。然而，記者在河南農村采訪時了解到，由于種種原因，河南省鄉鎮撤并工作進展緩慢。有人干脆稱之為"紙上談兵"，雖有文件落實卻難。據記者了解，早在２００１年９月，河南省委、省政府就聯合下發了《河南省撤并鄉鎮工作實施意見》（豫辦［２００１］３７號）。文件要求對平原、丘陵地區３萬人以下、山區區域面積不足１００平方公里、人口不足２萬的鄉鎮進行撤并，以減少地方財政開支，減輕農民負擔，促進農村經濟發展。這個文件同時提出：撤并鄉鎮工作于２００１年９月開始，２００２年１月底前結束。

據當時負責這項工作的河南省有關部門負責人介紹，按照該文件規定，全省大約有４７０余個鄉鎮需要撤銷或合并。按照兩個、三個并一個的原則，全省大約可以減少鄉鎮２００余個。但由于缺少相關的配套政策，人員無處分流，這個文件的精神至今也沒有得到落實。尤其讓人泄氣的是，全省動作最快的虞城縣，當時合并了３個鄉鎮，后來也因人員、債務等問題難以化解，又恢復到原來的格局。

為了弄清鄉鎮撤并工作的難點所在，記者到虞城縣進行了采訪。

據虞城縣民政局局長康進京介紹，按照省里當時定的標準，虞城縣應該撤并的鄉鎮有９個。但考慮到上面對干部分流沒有具體政策，當時的縣委縣政府決定，先選３個鄉鎮作為試點。經慎重考慮，又參考了外省的經驗，縣委縣政府最終決定，撤銷大侯、八里堂、三莊等３個鄉鎮，分別合并到相鄰的營盤、賈寨、稍崗。２００２年４月８日，縣委正式下文合并，到２００３年４月底分開，合并后的鄉鎮只運行了一年時間。

， 據記者了解，造成鄉鎮撤并困難的原因主要有以下幾點：

一、鄉鎮機構龐大，人員精簡困難。即使勉強合并，如果解決不了人員分流問題，撤并鄉鎮的目的也很難達到。據曾任大侯鄉鄉長的劉克俊介紹，大侯和營盤兩個鄉合并前，大侯鄉有干部職工１３８人，教師２８０人，營盤鄉的干部職工人數比大侯鄉還多。兩個鄉合并后，鄉財政供養人員達到８００多人。僧多粥少，工資發不下來，再加上兩個鄉都負有幾百萬元的債務，干部職工成天打著標語到市里上訪、告狀，鄉里各項工作幾乎處于停滯狀態。鄉里又不敢隨便分流人員，對不少鄉鎮干部來說，分流就等于下崗，只有回家一條路。在基層，能進到鄉鎮政府工作，要么有本事，要么有背景，你讓誰走不讓誰走？如果來真的，弄不好就會影響穩定；如果不來真的，鄉鎮包袱勢必越背越重，合并的目的也難以達到。實在左右為難，最后只好"各回各家"。賈寨鎮黨委書記耿令華告訴記者，他們鎮土管所原有１５個人，八里堂鄉土管所有１０個人，兩個鄉鎮合并后，２５個人天天圍著農民的房子打轉轉。一見誰家蓋了新房，馬上就跑去收費、罰款。因為過去分屬兩個鄉鎮，罰款標準還不一樣，同樣是３間新房，有的村罰１０００元，有的村罰５００元，農民意見很大。計劃生育檢查、結婚登記，因為人員沒有分流、各有一套人馬，干脆各弄各的。上面讓填報表，也是各填各的，最后再由鎮領導把兩個表上的數字相加后上報。

二、鄉鎮財政缺口大，債務負擔不平衡，也是造成鄉鎮撤并困難的一個主要原因。耿令華告訴記者，賈寨鎮和八里堂鄉合并后，債務加起來差不多有１０００萬元。尤其是八里堂鄉，欠的還都是個人的錢，債主成天追著屁股要。合并前３個月，僅法院的強制執行通知書，鄉領導就接到１０多份。欠賬那么多，上級不管，集體沒有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒辦法。尤其是實行稅費改革以后，鄉鎮收入大幅減少，光發工資都不夠，如果再還舊債，日子根本沒法過。經過幾個月的"磨合"，最后還是決定"好合好散"。合并后的營盤鄉日子也不好過。兩個鄉合并前，大侯鄉有個農田水利方面的世行貸款項目到期，需要償還。合并后，縣財政直接從營盤鄉的財政轉移支付款中扣除了應該償還的貸款３０萬元。此舉引起了營盤鄉干部的不滿。這些干部說，我們的工資都不能按時發放，憑什么替大侯鄉還貸款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求給個說法。２００２年夏季收農業稅時，兩個鄉的群眾都怕自己交的錢被另一個鄉使用，或用于還賬，干部們則怕自己收了稅款卻發不了工資，最后，對上級的交稅通知，他們干脆都不理不睬。據虞城縣有關負責人介紹，因為種種矛盾難以調和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三莊等三個鄉鎮，各自又恢復建制，縣里也重新配備了領導班子。但是，因為人員負擔太重，這些鄉鎮日子都很難過。據劉克俊介紹，由于去年農業稅降低３個百分點，而鄉里的人員、開支壓縮不下去，到今年４月初他離開大侯鄉時，鄉里的債務已經超過４００萬元。最多的一天，他曾經接到法院的４份"強制執行通知書"。

賈寨鎮黨委書記耿令華告訴記者，僅去年一年，賈寨鎮就新增債務７０多萬元，加上陳賬，賈寨鎮外欠債已達５４０萬元，今年農業稅全部減免后，光靠工商稅收，全鄉干部職工不吃不喝，差不多也要１０年才能還清欠賬。

據虞城縣一位不愿透露姓名的負責人介紹，因為農村稅費改革力度不斷加大，鄉鎮收入急劇減少，２００４年秋季，商丘市又組織各縣進行了一次鄉鎮機構改革，要求大鄉保留７７人，小鄉保留７１人。按此標準，虞城全縣需要分流干部職工近５０００人。個別人多的鄉鎮，需要分流３００多人。后來，也是因為上級沒有出臺相關的配套政策，市縣財政難以支付巨額人員安置費用，這一改革最后也是不了了之。總結是報上去了，人員卻沒有減下來。

有著２２年鄉鎮工作經驗、現任虞城縣廣電局黨組書記劉克俊認為，隨著農村稅費改革的不斷深入，特別是農業稅全部取消以后，鄉鎮撤并、人員精簡工作勢在必行，這也是保證農民負擔不發生反彈的治本之策。問題的關鍵是，要想減負，必須減人；要想減人，必須要精密部署，統籌安排，不能簡單地向社會上一推了之。對這個問題，國家要早下決心，盡快拿出方案和政策。如果對債務和人員問題解決不好，撤并鄉鎮的目的就很難達到，減負工作就會始終存在隱患。

行政職能提出了新的要求；取消農業稅費，使鄉級財政的主要功能行將消失；擴大基層民主自治，為鄉鎮行政開辟了新的空間。這一系列深刻變革，使鄉一級政府原有的經濟、政治、文化資源受到嚴重削弱。鄉一級政府現有的職能與擁有的經濟、政治、文化等資源已嚴重不對稱，鄉鎮政府轉型已迫在眉睫。

體制轉型：困難與希望同在

農業稅雖然在農民總的收入賬中并不占很高的比例，而取消它，對鄉鎮治理的影響卻是深遠的。國務院發展研究中心研究員趙樹凱認為，農業稅取消后鄉鎮治理有三種可能走向：一是政府自覺地實現從管理型政府向服務型政府的良性轉變；二是基層政府長期徘徊在"茫然期"，財力、人員與職能逐漸萎縮；三是基層政府在生存危機中千方百計尋找到新的獲利渠道，繼續維持鄉鎮臃腫的機構及人員的生存。"目前我們就處在轉變的關節點上。"這一關節點對執政者是一個艱巨的考驗。２０多年來尤其是近１０多年來，鄉村治理的種種弊端，歷史上的種種遺留問題，最后以兩個集大成的難題出現：一是縣鄉村債務，這些債務的真實"賬單"究竟有多大？如何分清中央和地方對債務的不同責任？二是龐大的冗員隊伍，到底要精簡多少人？國家要拿出多少分流人員的改革成本？

解決這兩個集大成的難題需要智慧，需要時間，更需要基層經濟的發展和改善治理的種種實踐。

轉機正在顯現

"零賦稅"時代對鄉鎮治理意味著什么？在一些開明的鄉鎮干部眼中，農業稅廢除其實為鄉鎮工作帶來了重大轉機。

湖南衡陽縣三湖鎮黨委書記陳文勝說，要到中央去放爆竹的不僅僅是農民，還有鄉鎮干部。"原來鄉鎮干部是被動工作，向農民要錢要糧，面太廣，與家家戶戶面臨對立。現在鄉鎮干部從與農民的對立中擺脫出來，走向合作。這從根本上解放農村干部，把捆在我們身上的繩索徹底斬斷了。""過去的鄉鎮干部７０％以上精力應付任務完成，把老百姓的錢收給國家。"有長期鄉鎮工作經歷的縣"改革辦"羅友葉認為，免除農業稅給鄉鎮干部帶來三個最明顯的好處：一是直接減少黨群干群矛盾；二是可以讓鄉鎮干部真正把職能歸位到服務，有較好的心情和精力；三是鄉鎮可以把工作真正放到發展民營經濟上去。衡陽縣"改革辦"歐陽中球調查認為，農民對鄉鎮政權在社會治安、社會保障、經濟發展等方面還是存在需要。西方經濟學家稱政府是"守夜人"，現在鄉鎮政權也應如此，"不擾民，看起來還不夠，實際上起維護秩序的作用"。

對縣鄉分流干部來說，被迫離崗固然痛苦，但痛苦也許是暫時的。一些干部群眾談到，現在鄉鎮干部的崗位形同"雞肋"。一大批鄉鎮干部走向社會后，解除的也許是鎖鏈，獲得的將是整個世界。他們有文化底子，有一定的管理經驗和社會資源，在市場經濟中打磨后，或經商、或務農、或打工回來創業，將成為農村新一批精英，帶動農村的發展。

蒲城：厘定鄉鎮職能，整合干部資源

與鄉鎮體制改革的踟躕難前、爭議頻仍相比，當前對鄉鎮政府職能的發揮與農村經濟發展存在的"不適應癥"問題，人們有著大致的共識。與一些地方鄉鎮體制改革中以機構人員高度精簡為最終目標指向、以交叉任職等方式推進的改革實踐不同，陜西蒲城縣結合農業經濟發展重整鄉鎮干部資源，圍繞服務與管理兩大職能重新整合鄉鎮干部資源，建立起務實、便民的鄉鎮機關工作運行機制，使鄉鎮干部在農業產業化過程中找到為民服務的切入點，在發展中推進機構和人員的精簡。陜西省渭南市管轄的蒲城縣，是關中地區的重要"糧倉"。去年以來，蒲城縣的２４個鄉鎮通過機構重設、崗位重定、人員重組、職能重分進行了改革。結合縣域經濟的主導產業及其布局，將鄉鎮機構分為行政管理和經濟服務兩大部門。綜合管理部門統一設置黨政、社會治安綜合治理、計劃生育３個辦公室。經濟服務部門統一設置"兩辦兩中心"：民營經濟和城鎮建設辦公室，勞務輸出和畜牧業服務中心。鄉鎮機構重新設置后，縣上把選人定崗的自主權交給鄉鎮，通過競爭上崗等辦法達到人員的優化組合。一般干部身份不變，雙崗多能。全縣新組建的鄉鎮機構共有干部１１４５人，從事行政和經濟服務工作的比例為０．３４：０．６６。龍池鄉黨委書記劉福朝等干部說，鄉鎮機構設置的變化看似簡單，卻改變了以往重管理、輕服務的傳統工作模式，構筑了服務農民增收的工作平臺，為鄉鎮切實降低運作成本、提高運作效率打下基礎。為了提高鄉鎮干部適應市場經濟和發展經濟的能力，蒲城縣決定從今年起采取"帶薪離崗"政策，讓鄉鎮干部出外打工或辦企業，同時促進鄉鎮人員分流。

衡陽：探索縣鄉改革聯動

記者４月中旬到達采訪時，湖南省衡陽縣的縣鄉改革正如"山雨欲來風滿樓"。２００５年初，湖南省衡陽市把干部臃腫、財政困難的農業大縣衡陽縣作為全市農村綜合配套改革試點縣。衡陽縣在縣委會掛出了"改革辦"的牌子，領導小組由新任縣委書記鄒文輝擔任。３月初，衡陽市１３名干部配合衡陽縣"改革辦"組成５個組，到各鄉鎮和縣直機關與事業單位開展調查摸底。４月９日到１２日，縣委書記鄒文輝帶隊遠赴湖北省監利縣，了解鄉鎮綜合配套改革和縣直機關改革的經驗，然后轉道湖南最早的農村稅費改革試點地津市，學習化解鄉村債務的辦法。記者了解到，目前基層干部群眾盼望國家早日出臺改革政策，即使一個省出臺政策也有利于改革進行，避免觀望、等待的局面，防止改革先行者出現與日后的大政策不一致、"翻燒餅"。

衡陽縣改革思路最值得關注的是，把縣鄉放在一起整體考慮。當地干部認為，從難度上，應該先鄉后縣。從實質上來說，應該先縣后鄉。縣"改革辦"羅友葉的理由是：縣級干部超編比鄉鎮嚴重得多；縣級機關純粹吃財政飯的多，不像鄉鎮干部能夠提供服務；鄉鎮干部工資到位比較少，而縣級機關到位齊，只有改革縣級機關，才能夠直接減少財政支出。

孕育中的治理新格局

中國２０００多年來第一次廢除農業稅，對鄉村治理所產生的重大變數，遠遠超出一般的理解。廢除農業稅給農民帶來經濟上的好處，也許還不及政治權利的釋放。像全國很多地方一樣，湖南省目前正在開展第四屆村民委會員換屆選舉工作。農業稅的廢除，無疑將為"草根民主"的發育創造歷史性條件。

致力于在衡陽縣三湖鎮推進鄉村變革的黨委書記陳文勝說，過去，鄉鎮政府要靠村干部交很多錢，哪個人能收上來就能當干部。原來鄉鎮一年要通過收農民負擔交縣政府幾百萬財政任務，縣里在給鄉鎮主要領導"帽子"時必然要考慮能否交"票子"。從２００５年年初開始，衡陽縣取消考核鄉鎮主要領導時財政稅收"一票否決"的制度，將其職責定位為協稅。陳文勝說，現在縣和鄉鎮經濟上的依附關系已經不存在了。"鄉鎮民主政治的時代也已經開始了，鄉村民主治理的條件已經成熟。"陳文勝樂觀地認為。鄉鎮民主政治時代，不僅需要以人為本的服務型政府，還需要一大批有參與意識和民主意識的村民。河北省涿鹿縣礬山鎮黨委書記趙樹金告訴記者，為防止鎮政府運行與村民的期盼脫節，去年９月起，他開始"自我挑戰"，與炎黃農民研究中心合作，首次請來４個村的村民代表開展"鄉鎮干部民主評議活動"，以了解政府要怎樣做才能更好地為村民服務。

在鎮里的人大代表活動室，村民們你一句我一句地議論開了："我希望政府部門給農民搞些訂單生產，讓農民有種有銷，不要走彎路。""現在有些干部只知道是鎮里的，姓什么，干什么的，就不知道了。希望鎮里督促農業、林業技術人員常下鄉。""有的政府部門不太負責，能讓老百姓評價他們，這樣他們也一定會認真工作的。水委會修水渠、林業站管理的經濟林、用材林，早該做的事，他們也該好好管管了。""政府部門早就該聽聽村民的意見了。比如秋收季節，上級農機或交通部門到村里來查車，外地車進不來，本地車又不敢跑。這嚴重影響農民收入。應該有農業綠色通道，這該是政府部門改革的事了。"記者在鎮里采訪時了解到，鎮黨委政府決定在２００５年改革鎮里包村干部的考核細則，把干部一定比例的工資拿出來，讓所包村的村民代表打分決定是否發放。鎮黨委書記趙樹金說，希望這能激勵機關干部真正到村入戶為民辦實事。