[摘要]19世紀末20世紀初，中國被迫卷入國際貿易大市場。清政府開始參酌西方國家的法規制度，擬訂各項經濟法規，其中包括數項農業法規。這是第一次近代意義上的農業立法。至民國成立，北洋政府在實業救國的熱潮中，制定了近30項農業法規，涉及農事、畜牧、漁業、墾殖、試驗場、農民社團、農業調查等方面，在近代農業法規的建設中，起到了承前啟后的作用。 [關鍵詞]近代；清末；北洋政府；農業法規

一如中國近代農業科技的發生緣自西方，中國近代意義上的農業立法也肇始于晚清政府對西方國家經濟法規的借鑒。此后的北洋政府的農業立法更為具體、細致，但仍遠沒有達到比較系統和完備的程度。盡管如此，20世紀早期二十多年的農業法規建設，為南京國民政府時期及以后農業立法的系統化、規范化奠定了基礎。

一、清末的農業法規

二十世紀初，為了延續自己的統治，清政府推行"新政"，政治上預備立憲，經濟上變法圖強，實行振興實業的政策。在推行實業政策的過程中，清政府逐漸認識到制訂相應法規的重要性。光緒二十八年（1902年）二月上諭中已提及擬訂經濟法規的必要性，稱"為治之道，尤貴因時制宜。今昔情勢不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來地利日興，商務日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應妥議專條"，并提出了擬訂法規的初步辦法："著各出使大臣，查取各國通行律例，咨送外務部，并著責成袁世凱、劉坤一、張之洞，慎選熟悉中西律例者，保送數員來京，聽候簡派，開館編纂，請旨審定頒發。總期切實平允，中外通行，用示通變宜民之至意"[1][1]。 從光緒二十九年（1903年）至宣統三年（1911年），清政府先后頒發經濟法規近60種，主要涉及工商、金融、礦業、鐵路等方面，其中包括很少一部分農業法規，主要有《改良茶業章程》（1905年8月）、《農會簡明章程》（1907年10月）、《推廣農林簡明章程》（1909年4月）和《獎勵棉業章程》（1910年1月）。 為擴大茶葉出口，商部擬訂《改良茶業章程》劄行各地商會。該章程包括茶樹、地土、勤力、肥料、防寒、采摘、焙制、潔凈八個部分，包括茶樹栽培管理、土壤培護耕作、肥料施用、茶葉采摘焙制等內容。尤其提到"外洋講求衛生，最喜潔凈"，為保證出口，在制茶過程中，廠房、人員和制茶器具都要"時時留意"，保持潔凈，"以保華茶聲名"[2][2]。 在《商會簡明章程》頒布數年后，為"開通智識"、"改良種植"、"聯合社會"，光緒三十二年十月，農工商部奏籌辦農會酌擬簡明章程摺，獲準施行。《農會簡明章程》共23條，規定各省必須設立農務總會，于府廳州縣酌設分會，其余鄉鎮村落市集次第酌設分所。總會設總理一人，協理一人，分會只設總理。總、協理以下設董事，總會董事20至50人，分會10至30人。凡一切蠶桑、紡織、森林、畜牧、漁業各項事宜，農會均可酌量地方情形，隨時條陳農工商部次第興辦。章程規定，總會地方須設農業學堂和農事試驗場，分會、分所地方應設農事半日學堂和農事演說場，以造就農業人才，推廣農學知識。農會還有義務辦理地方水利和墾殖，報告當地收成情況、糧食市價及災情。有能"闡明農學、創制農具、改良農產、編譯農書"之人，由農會向農工商部匯報，給予獎勵[3][3]。 清末通關以后，紗布進口日益增多，成為"漏卮之第一大宗"。選擇優良棉種、改善種植方法成為當務之急。光緒三十四年正月上諭農工商部"詳細考查各國棉花種類、種植成法，分別采擇，編集圖說，并優定獎勵種植章程，頒行各省，由該省督撫等督率，認真提倡，設法改良"[4][4]。宣統二年，農工商部奏定《獎勵棉業章程》14條。章程規定獎勵對象為：改良種法、收成豐足、棉質潔白堅韌、能紡細紗的公司或個人；開辦棉業會或棉業研究所三年以上成績昭著的；"能仿造軋花、彈棉、紡紗、織布各項手機，運用靈便不遜洋制者"；以及"實力勸導、成效卓著的地方官。獎勵分五等，分別獎農工商部一至四等顧問官、農工商部一至五等議員、酌獎職銜頂戴、獎給匾額、獎給金牌、銀牌執照。此外，能開墾官荒植棉者，可放寬升科年限，由地方官加以保護[5][5]。這一獎勵章程重在鼓勵選用優良品種，改良棉花品質，以替代進口洋紗。 此外，1906年頒布的《獎給商勛章程》對在農業上能推陳出新的人員也規定了獎勵辦法："能造新式便利農器或農家需用機器；及能辨別土性，用新法栽植各項谷種，獲利富厚，著有成效者；獨力種樹五千株以上成材利用者；獨力種葡萄、蘋果等樹，能造酒約估成本在一萬元以上者；能出新法制新器，開墾水利，著有成效者，均擬獎給三等商勛并請賞加四品頂戴"[6][6]。 在清末諸項實業法規中，為數寥寥的幾項農業法規顯得微不足道，反映了危在旦夕的清王朝迫切振興工商、發展經濟而將工商實業置于農業之上，重商輕農的經濟政策。即使這數項農業法規也多是在貿易逆差越來越大的形勢下，臨時制訂的措施。《改良茶業章程》就是在華茶出口受到印度茶葉的影響而大減的情況下制訂的，因此特別注重茶葉品質。《獎勵棉業章程》中也明確規定獎勵對象為"確系改良種法……能紡細紗"以替代洋紗者。商部在奏酌擬獎給商勛摺中也說明其目的在于推陳出新，鼓勵仿造西式工藝，以替代進口洋貨，減少利源外溢。這些法規應一時之需而臨時制訂，因此并無系統可言，完全從屬于工商法規，對農業生產的推動作用甚微。盡管如此，上述數項首次頒行的近代意義上的專項農業法規，對于此后的農業法制建設仍具有開創意義和奠基作用。 二、北洋政府時期的農業法規建設[7][7] 清末以來的實業救國熱潮在民國初年得到延續和發展。一大批資產階級代表人物的參政議政，使得發展資本主義的強烈愿望與需求，得以更充分地表達出來。這集中表現為一系列經濟法規的出臺和實施。而農業法規的建設在承前啟后的這一階段也得到了長足的發展。北洋政府在10余年的時間里先后頒布近30項農業法規，內容涉及農事、畜牧、漁業、林業、墾殖、試驗場、農民社團、農業調查等諸多方面。 農事方面，張謇任總長的農商部于1914年4月頒布《植棉制糖牧羊獎勵條例》，7月頒布其施行細則。張謇在其《獎勵植棉制糖牧羊提案》中強調："農產品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業之發展永無可望"。基于這種對工農關系的清醒認識，張謇十分注意對與工業發展密切相關的農副業生產進行鼓勵和保護。《植棉制糖牧羊獎勵條例》獎勵擴充和改良農產、畜牧，規定凡擴充植棉者，每畝獎銀2角，改良植棉者，每畝獎銀3角；凡種植制糖原料者，蔗田每畝補助蔗苗銀3角、肥料銀6角，甜菜田每畝補助甜菜種銀1角，肥料銀3角；凡牧場改良羊種者，每百頭獎銀30元。上述植棉、種植制糖原料者，面積必須在20畝以上才能請獎。條例還嚴格限定獎勵對象必須采用的優良品種：埃及或美洲棉種、德國甜菜種、爪哇甘蔗種和美利奴羊種。與清末相比，這些獎勵對象趨向中小業者，獎勵條件也不再可望不可及，獎勵措施較之賞戴花翎、賜給匾額更為實際有效。《施行細則》則對植棉、植蔗和試種甜菜區域加以劃定：直隸、山東、江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、山西、河南、陜西等省為植棉區域；廣東、廣西、福建、江西、四川、云南、貴州等省為植蔗區域；奉天、吉林、黑龍江、直隸、山西為甜菜試種區域。選擇自然條件適宜的地區作為試種推廣區域，可減少盲目種植造成的損失，并獲得較好的經濟效益。 民國時期對病蟲害的研究工作一直比較重視。1914年3月農商部曾發布《征集植物病害及害蟲規則》，要求各地采集植物病害和害蟲標本，按規則詳細填表，注明病原為害情況和害蟲習性，報送農商部。1923年5月12日，農商部公布《農作物病蟲害防除規則》，規定各省農業機關必須對下列事項進行調查研究：1.農作物病蟲害；2.防除病蟲害易得之藥劑；3.益蟲、益鳥之繁殖及保護；4.病菌及害蟲、益蟲之標本制作。該規則特別強調地方官員必須親自參與防除病蟲害，公告防除方法，募集防治捐款，征集夫役等。防除病蟲害著有成績者，可頒給獎章或勛章。 民國早期的病蟲害防治仍以傳統防治為主。雖然中央農事試驗場和一些省立農事試驗場設有病蟲害科，1922年江蘇省還設立全國第一個昆蟲局，但科學防治尚處在萌芽時期，尤其是化學防治方法基本沒有得到應用，因此，該規則所涉及的主要防除方法仍以使用土產殺蟲滅菌藥物和生物防治為主。 出于工商業和對外貿易的需要，清末以至民初政府一直提倡選用優良品種，在一些農業法規中屢有體現。直至1924年8月，農商部公布《農作物選種規則》，終于有了一個專門法規。該規則的宗旨是選用優良農作物之種苗以促進品種之改良。規則要求各省農業機關尤其要注意選用"各地方適用應有"和"將來經濟上有利益"的品種，規定通過品種比較試驗選育的優種應隔離栽植以保持品質純正，隔離栽植所得的優種應續行獨本選種法以固定其優良品質，優種選出后應公布、推廣。該規則特別對商辦種苗公司的種苗質量控制規定了嚴格措施：各省實業廳責令農事試驗場檢查種苗公司所售種苗是否純良并試驗其發芽力，檢查其有無攙假攙雜現象，并按期編印種苗檢查報告，公布各種苗公司種苗質量等。 為了擴大漁業產量，增加漁業收入，1914年4月公布施行《公海漁業獎勵條例》。該條例獎勵購置遠洋漁船從事公海漁業捕撈或運輸者。獎勵分為漁業獎勵金和漁員獎勵金。漁業獎勵金發放對象為每年從事公海漁業、總噸位50噸以上的汽船和30噸以上的帆船。漁員獎勵金的發放對象為上述漁船上的漁員。這些受獎對象每年從事公海漁業必須超過漁期的四分之三。1917年11月農商部又公布《漁業技術傳習所章程》，規定設置漁業技術傳習所，直屬于農商部，主要業務為實地傳習漁業捕撈、漁具制作和水產品制造技術，巡回講演，漁業調查，代理漁民設計、購入漁具等事項。1918年成立定海漁業技術傳習所后，農商部頒布《定海漁業技術傳習所傳習規程》和《定海漁業技術傳習所辦事細則》，規定其以"傳授漁業技術，改良漁具漁法"為宗旨。 由于各地濫伐樹木，森林日減，"間接則土地之保安寡賴，水旱洊臻，民困無告；直接則社會之需材孔亟，取給乏術。不獨電桿路枕礦山支柱河海工程所需各材均由外輸，即民間建筑，下及日常器用，多數亦屬舶來之品。按之海關報告，歲溢利權，數累億萬"[8][8]。針對這種情況，《森林法》及其施行細則規定了國有森林的范圍和權利。為保持水土，特別劃定保安林的范圍：1.關于預防水患者；2.關于涵養水源者；3.關于公眾衛生者；4.關于航行目標者；5.關于利便漁業者；6.防蔽風砂者。同時規定承領官荒山地造林的，無償給予，并免5年以上30年以內租稅。《造林獎勵條例》則明定造林確有成績者，依其造林面積和成活年限分別獎給一至四等獎章，造林面積在3000畝以上，成活滿5年以上的，可由農商部呈請大總統特別給獎。針對當時工程建筑等需要大量進口木材的情況，該條例規定凡經營特種林業，"于國際貿易重大關系或勝造船、筑路等各種大工程之用者"，農商部于必要時可按其面積、株數，核發獎金作為補助。 墾殖問題關系國安民利，在民初實業熱潮中得到了充分重視。不僅有關墾殖的吁請和建議層出不窮，而且涌現出一批致力于墾殖的團體。為規范和鼓勵墾荒，1914年北洋政府頒布《國有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》，規定國有荒地范圍為"江海山林新漲及舊廢無主未經開墾者"；邊荒的范圍為"直隸邊墻外，奉天東北邊界，吉林、黑龍江、川滇等邊界，陜西、甘肅、山西、新疆、廣東等省邊墻外"，屬此范圍的草原地、樹林地或沙積地。上述荒地除政府認為有特殊用途者外，均允許人民依法承墾，用于耕種、畜牧或植樹。為鼓勵墾荒，政府給予承墾者以較低的地價，如能提前竣墾，依其提前期限，得減地價5%至30%，承墾者繳納地價后就可以獲得所墾荒地的所有權。農商部還根據各地區差異較大的情況，明確規定邊遠省份可根據當地實際情形自行編定承墾章程，報部核準后施行。根據這一規定，一些地方性墾殖法規如《黑龍江招墾規則》、《吉林全省放荒規則》、《黑龍江放荒規則》、《綏遠清理地畝章程》、《奉天試辦山荒章程》等得以陸續出臺。 晚清以來，農業科研活動多由農事試驗場進行。北洋政府時期，雖農業院校更多地承擔起科研活動，但農業試驗場所在農業科研、試驗、推廣中的作用依然得到相當重視。尤其是1917年1年內即先后成立農事試驗場23處。是年8月，農商部集中制定或修訂了一批專業試驗場章程。屬于修訂的有《改訂中央農事試驗場章程》、《改訂種畜試驗場章程》、《改訂棉業試驗場章程》、《改訂林業試驗場章程》，又新訂《糖業試驗場章程》和《茶業試驗場章程》。章程均規定了試驗場所掌事務，特別要求各試驗場均須招考學生，使實地學習，并須附設標本陳列室。棉業試驗場、茶業試驗場還必須每年征集新收獲的產品，開棉業、茶業品評會。農商部還制定規則，對各直轄試驗場進行隨時考察，《農商部直轄各試驗場查察規則》規定，應檢查為各場職務之服務情形、業務之進行狀況、試驗方法及效果、物產數量及價格。 農業社團方面，北洋政府沿襲滿清做法，仍設各級農會作為改良農事的團體。1912年9月農林部公布的《農會暫行規程》及其施行細則確立農會為法人團體，并對農會的主旨、會員資格、組織設立、會章、職員、經費、業務等作了規定。同時頒布《農會調查規則》，要求"省、府縣、市鄉等農會每年須就該區域內之一切農事確實調查，按照表達填明報告"。1923年5月19日，北洋政府農商部公布《修正農會規程》暨其施行細則，對原來的《農會暫行規程》稍作修訂補充，內容大同小異。 綜觀北洋政府時期的農業法規，在繼承清末法規的同時也有所突破創新，尤其是注意了對森林的營造和保護。但它們依然體現出濃厚的重工商、輕農業的特征。這些法規的制訂緣于擴大出口、減少貿易逆差的需要，因此表現為事后制法的特點，遠不如工商法規翔實完備。這種立法上對基礎產業的偏廢，是農業大國早期現代化過程中的一大缺陷。

主要參考文獻：

[1][1] 朱壽明編：《光緒朝東華錄》（五）總4833頁，中華書局，1958年。 [2][2] 《東方雜志》第3年第8期，實業，光緒三十二年七月。 [3][3] 《東方雜志》第5年第5期，實業，光緒三十四年五月。 [4][4] 《光緒朝東華錄》總5843頁。 [5][5] 《清朝續文獻通考》382卷，總11290-11291頁。 [6][6] 《東方雜志》第3年第12期，實業，光緒三十二年十一月。 [7][7] 主要參考《法令大全》，農商，商務印書館，1924年。 [8][8] 農商部：《規定林業公會辦法文》，《法令大全》，農商。