關鍵詞：特色農業 農村基層政府 公共政策 公共政策創新

引 言

一、相關概念

（一）特色農業

由于我國已加入WTO，經濟全球化對我國農業發展的影響日益強勁。面對原本競爭激烈的全球農業市場，如何推動我國農業高效持續發展，已成為各級政府，農業專家和學者，以及各農業生產經營主體（包括農業企業和農民）共同關注的焦點。如何面對沖擊，迎接挑戰，關鍵是農業產業結構的戰略性調整。就是要從全面提高農產品質量，優化農村產業結構，優化農業區域布局，實現農業可持續發展和城鄉經濟協調發展的高度，消除長期以來我國農業和農村經濟結構存在的地域間簡單雷同狀態，大力發展以特色農業為核心的區域化農村經濟。

特色農業的內涵，應包括農業生產業，農業工業和農業商業。農業生產業是特色農業的主要部門，包括作物業、畜禽業、水產業、低等生物業五個部分。農業工業包括農用工業，農后工業兩種與特色農業密切有關的工業。農用工業是指為特色農業生產服務的工業，如化肥、農藥、農機、農膜等；農后工業是指特色農產品加工工業。農業商業包括特色農業的生產資料市場，特色農產品的內貿和外貿市場等。此外，特色農業還涉及農業金融，農業科技，農業教育，農村基本建設，農業行政管理與政策等內容。

（二）基層政府（鄉政府）

鄉是州縣以下的地方行政區劃，其源流甚至可以上溯到秦漢時代的“鄉亭制”。但古代中國縣以下的政府機構十分松散和不正規，并大大依賴于以宗族文化為紐帶的非正式地方權威群體。在縣以下設立正規化的政府機構是清末以后，尤其是1911年國民革命以后的事。鄉成為縣以下的一級基層行政建制。新中國成立后，村級政權取消，改鄉鎮為農村基層政權。1958年開始人民公社化以后，人民公社社員代表大會和公社管理委員會成為農村基層政權機關，在“政社合一”和“三級管理”體制下，村級組織變為有政權性質的機構。20世紀70年代末家庭聯產承包制改革以來，中國鄉村權力體系發生了重要的變化。1982年憲法明確規定應在農村建立鄉政府；1983年《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》下達后，全國各地陸續恢復了鄉政府的建制。鄉級政府是中國地方行政體制中最基層的一個環節。如果將人民民主專政的整個國家政權比作一座大廈，那么鄉級政府便是大廈的根基。

（三）公共政策與公共政策創新

公共政策是政府管理社會公共事務尤其是社會經濟生活的基本手段或工具。它決定管理活動的方向和目標。公共政策有多種分類方式：根據所指示的方向，所要實現的目標的綜合程度，公共政策分為基本政策和具體政策。基本政策是政府對政策客體規定的行為準則；在現實社會生活中，政策分類往往是根據政策所涉及的領域劃分的，如外交政策、國防政策、經濟政策、產業政策、教育政策、人口政策等；還有將政策分為實質性政策，制度性政策和階段性政策等。

公共政策具有階級性與社會性的統一；原則性與靈活性的統一；強制性與引導性的統一；穩定性與可變性的統一；正效應與負效應的統一。公共政策具有導向功能、調控功能和利益的分配功能。

現代市場經濟條件下的公共政策具有三個突出特點：一是公共政策的出發點，以市場為基礎；二是公共政策的制定，以法律為準繩；三是公共政策的目標，以實現效率、公平和發展要求為重點。從傳統的計劃經濟，命令經濟到市場經濟的模式轉變，以及由這種轉變所引起的一系列制度和社會變革，將對政府的公共政策基礎或政策環境產生決定性的影響，致使公共政策亦需在資源配置方式轉變、政府角色轉變、宏觀經濟調控模式轉變以及所有制結構轉變中加以重新定位。就中國轉軌經濟的實際情況來看，公共政策轉型需重點解決好幾個突出問題，即公共政策范圍和目標的非市場化問題；公共政策效應的靈活性與穩定性問題，公共政策決策的科學化、民主化和公開化問題。

農業、農村和農民問題已越來越為黨和國家關注和重視。今年的“兩會”上，江澤民總書記根據我國農村的地位和現狀，提出了“農業興，國家興；農民富，國家富；農村穩，國家穩”的“三農”思想，高度概括了農村工作在經濟轉型時期的重要意義。如何推動農村基層組織建設，加強黨對農村工作的領導，發展社會主義大農業，應對入世后出現的新情況，使我國農業在新時期有更大的發展，已成為當前我國農村基層政府公共政策創新的出發點與歸宿。

湖北省長陽土家族自治縣火燒坪鄉，地處鄂西偏遠少數民族地區，平均海拔1800米。火燒坪過去是封閉、荒涼、貧瘠的代名詞。1987年建鄉之時，全鄉工農業總產值僅931萬元，財政收入僅6萬元，人均純收入僅338元。自80年代末以來，火燒坪立足資源求生存，立足市場求發展，立足質量求效益，走出了一條獨具特色的脫貧致富的發展路子——發展高山反季節無公害蔬菜。1993年以來，全鄉人平純收入連年翻番。2001年，全鄉人均純收入3073元，財政收入165.06萬元，工農業總產值9710萬元，年末總存款1216萬元。《人民日報》曾在頭版頭條專題報道并配發評論，稱火燒坪是“推進兩個轉變的好典型”。

一個面積僅105.5平方公里，人口僅8028人，曾是天冷出了名，人窮出了名，環境惡劣出了名的小鄉，是什么原因使這里發生了如此驚人的變化？在長陽縣整體經濟剛剛擺脫貧困的今天，該鄉的特色農業卻已具有相當的規模與知名度，不能不引起我們的關注，探討和學習。在全國整體農民收入增長緩慢甚至停滯不前的大背景下，該鄉卻企業增產，農民增收，財政增長。奧妙何在？我們的眼球不得不聚焦這方被中央電視臺、人民日報、湖北日報等眾多權威媒體所稱的“神奇的魔土”。因此，對火燒坪鄉政府治鄉方略進行調查研究，形成科學的結論，吸取成功經驗，探討具有一般規律性的施政綱領，對長陽，對湖北，對中國西部乃至對全國農村經濟發展都有重大意義。現根據調查所掌握的資料（包括對100份問卷的統計），就火燒坪鄉政府公共政策的創新作出初步的探討。

第一部分 火燒坪鄉特色農業發展的過去，現在與鄉政府的公共政策

一、過去的成績及其原因

（一）火燒坪鄉簡介

火燒坪鄉地處湖北省長陽土家族自治縣中部偏西地帶，1987年建制升格為鄉。總面積105.5平方公里，轄9個村，75個村民小組，2286戶，8028人（其中土家族占99%）。全鄉平均海拔1800米，年平均氣溫7.6℃。年無霜期僅150天，素有“長陽的西藏”之稱。轄區內蘊藏著豐富的煤、鐵、硅、磷等礦產資源，是鄂西大型鐵礦的主要儲地，煤炭儲量達3千余萬噸，具有巨大的開發潛力。火燒坪交通通訊條件方便快捷，“長火”公路貫穿全境，“火碑”路與318國道相通，西南面有公路與清江水運聯網。鄉村公路四通八達，80%的農戶田邊地頭通汽車。移動電話、程控電話聯結海內外，有線電視，高山賓館，自來水供應，高山體育訓練基地，土家農民一條街等基礎設施日漸完善。

近幾年來，火燒坪鄉立足資源優勢，把握市場需求，致力發展高山反季節無公害蔬菜，走出了一條獨具特色的扶貧攻堅的發展路子，以蔬菜為龍頭的農業產業化不斷深入，蔬菜銷售輻射面不斷擴大，蔬菜產品覆蓋湖北、湖南、廣東、福建、江蘇、上海、安徽等50多個大中城市，品牌效應日漸明顯，一業興百業旺的局面已初步形成。自1993年以來，全鄉人均純收入連年翻番。早在1995年，青樹包村人均純收入就達到11001元，創造了被原湖北省省委書記蔣祝平譽為“名震荊楚”的奇跡。2001年，全鄉人均純收入3073元，財政收入165.06萬元，年末總存款1216萬元，工農業總產值9710萬元，其中蔬菜產值6946萬元，蔬菜播種面積34208畝，總產量94480噸。過去的火燒坪，霧蒙蒙，冷清清，凄慘慘。山大人稀，生產力水平低，群眾缺吃少穿，集貧窮、封閉、落后于一身。1987年建鄉之時，火燒坪全鄉工農業總產值（按1990年不變價格計算）僅931萬元，財政收入6萬元，人均純收入338元。“白云深處一片荒，積雪終年冷異常。種植一年曠三載，洋芋蘿卜當細糧。”這是清朝一位詩人對火燒坪的描述。改革開放二十余年來，曾經一窮二白的火燒坪在全省以至全國高山經濟領域嶄露頭角，聲名雀起。人民日報、湖北日報等眾多新聞媒體驚呼“火燒坪成了一方神奇的魔土”。

（二）創業歷程

“窮則思變，變則通”。為了打破“貧窮”這一循環不息的夢魘，闖出一條脫貧致富之路，首任鄉黨委、政府一班人在充分認識鄉情的基礎上，提出了“依山興農，依礦強工，科教興鄉，爭創一流”的發展思路。認準高山資源優勢，大膽進行“糧、菜、畜、藥”四大開發，建成“四個萬”的生產基地（即萬畝地膜玉米生產基地、萬畝無公害蔬菜生產基地、萬頭（只）商品畜生產基地、萬畝藥材生產基地）。確保實現了人平產出千斤糧，戶平出欄兩頭豬，人平增收每年翻一番。從推廣地膜玉米種植技術到草木藥材的栽培，從營養缽育苗栽培技術到“西門塔爾牛”的示范放牧，直至火燒坪高山無公害蔬菜開發區的建成，火燒坪人走過了一段不平凡的創業之路。

火燒坪鄉黨委、政府立足鄉情，打破傳統的農業經營形式，制定了“三步走”的產業化發展戰略，形成了火燒坪經濟的兩次飛躍。

1．出奇制勝 80年代末，火燒坪鄉黨委、政府在宜昌市蔬菜辦公室的大力援助下，利用高山季節差的優勢，搶前爭先，發展高山反季節蔬菜，搶占了反季節蔬菜市場。成功的喜悅使農民看到了脫貧致富的希望之光，黨委、政府也由此堅定了咬定青山不放松，依山養山，靠山生財，走特色農業之路的信心和決心。以此為基礎，黨委、政府加大市場開拓力度，因“市”制宜，發展市場農業，促進了火燒坪經濟的第一次飛躍。到1995年，全鄉蔬菜面積發展到1.1萬畝，商品量6000萬公斤，全鄉人均純收入2530元。青樹包村一躍成為“湖北高山首富村”。火燒坪鄉由此享譽全國，并引發了“火燒坪現象”的大討論。

2．規模取勝 出奇制勝奠定了火燒坪高山特色經濟發展的基礎，但只有進一步壯大規模才能站穩腳跟，才能滿足市場的需要。在“有規模才有效益”的思想指導下，1996年，鄉黨委、政府提出了“舞活龍頭、膨脹規模、強化服務、健全機制”的產業化發展思想，農業基礎進一步加強，龍頭企業不斷壯大，全鄉經濟由此產生了第二次飛躍。1997年，全鄉蔬菜面積發展到3.2萬畝，產品遠銷湖北、湖南、上海、安徽、廣東、江西等十余省市，50多個大中城市。全鄉人均純收入2811元。高山特色經濟發展迅速，如日中天。

3．質量求勝 從1998年開始，火燒坪高山特色經濟的發展進入了第三階段，即質量求勝階段。因為出奇制勝帶有僥幸因素，規模取勝也并非長久之計，市場競爭的結果是質量決定一切，只有產品質量才具有永恒的競爭力。在我國南方五省十七個與火燒坪地理條件相似的地方競相發展高山蔬菜，且廣西賀縣、湖北鄖西、鄂西、湖南湘西等地高山蔬菜已初具規模和水平的嚴峻形勢下，火燒坪只有提高產品質量、服務質量，打一場持久的質量攻堅戰，高山特色經濟才能長盛不衰，才能永遠立于不敗之地。1998年，全鄉在進一步擴大蔬菜種植規模，蔬菜面積發展到3.5萬畝的同時，積極調整產業、產品結構，發展北京小球白、胡蘿卜、大白菜、白蘿卜等新品種蔬菜，提高產品質量，增強市場競爭力，獲得巨大成功：全鄉由于擴大蔬菜種植面積，調整產業、產品結構，人平增收450元。

（三）鄉政府公共政策

高山特色經濟的發展不是一蹴而就的，它同樣充滿了曲折與艱辛。它的發展就是一曲火燒坪“深化改革、凈化環境、強化基礎、優化服務”的壯歌。

1．深化改革 在高山經濟發展的曲折、反復中，火燒坪人清醒地認識到不打破舊的體制的禁錮，就不可能建立新的機制；沒有思想的大解放，就沒有經濟的大發展。經過縝密的研究分析，按照社會主義市場經濟體制的要求和小平同志“三個有利于”的標準，鄉黨委政府擯棄傳統農業觀念，解放思想，打開山門，面向國內國際市場，大力發展開放型、外向型農業。堅持發展才是硬道理，優化資源配置。以“三大轉變”為基礎，推行“三大改革”戰略。“三大轉變”即：在農民群眾中，引導其由傳統的小農經濟觀念向市場商品經濟觀念轉變；在農業生產經營上，提高組織化程度，使之由簡單粗放型向規模集約化轉變；在資金投資去向上，引導農民由暫時性或超前性消費向擴大再生產投資轉變。“三大改革”即：一是放活土地流轉機制，推行土地規模經營，允許土地有償轉租、出讓、轉讓、承包、租賃經營，促進土地向種田大戶、經營能人集中。寬松的政策，靈活的機制產生了巨大的吸引力。1998年全鄉種菜50畝以上的達到200余戶，種菜規模突破100畝的有近百戶，其中青樹包村村民吳家春種菜500畝，李小年種菜近千畝。二是推行“林菜間作，長短結合”的林業發展模式，加大生態農業開發力度。火燒坪位于武夷山脈尾部凍土帶，地表植被低矮，只有單一的生態效益，不能產生經濟效益。火燒坪有荒山10萬畝，可開發利用的有7萬畝。為了開發利用荒山資源優勢，鄉黨委、政府通過分析論證，確立了“先破后立，走開發性農業發展道路”的思路，允許農民按照《森林法》的有關政策要求辦理采伐證和更新許可證后，改造低產林、灌木林，實行“林菜間作”、“藥菜間作”，實現經濟效益、社會效益、生態效益的有機結合。同時制定了不分身份界限、居住區域均可到火燒坪承包開發的政策機制。1995年，490多個外來客商競相開進火燒坪，投資開發荒山9200畝，5000多外來勞動力云集火燒坪，推進了火燒坪生態開發的進程。可以說，外來客商和民工的大批進駐，大大促進了火燒坪鄉經濟的發展。從我們的調查中可以看得清清楚楚。（見表1）三是實現“一戶兩制，一戶兩居”的政策機制，加快集鎮建設的速度。所謂“一戶兩制，一戶兩居”，即允許農民進集鎮

表1受訪者認為該鄉的發展主要得力于

頻次 百分比

政府引導 16 18.3

致富帶頭人 24 27.3

自 己 12 13.4

外來打工者 7 8

客 商 29 33

建房后仍保留原有的房屋及山林的所有權、承包權、使用權。極大地調動了農民進集鎮從事第三產業的積極性，促進了經濟、社會的發展。鄉黨委、政府通過制定出臺《鄉黨委、政府關于加快個私經濟發展的決定》，放寬了政策，改善了環境，使個私經濟的發展充滿了勃勃生機——商品流通風起云涌，信息中介、蔬菜營銷、餐飲服務方興未艾，卡拉OK、夜市、打字復印填補了個私經濟發展的空白。1998年，全鄉個體工商戶迅速發展到114家，新增35家，稅收入庫占全鄉財政收入的61%。

2．凈化環境 在高山經濟發展中，火燒坪人深刻體會到沒有文明、向上、安定的環境，就不可能有經濟的繁榮興盛。圍繞凈化環境，全鄉開展了文明集鎮創建、十好農戶評比、治安聯防隊組建、經營秩序整頓等一系列活動。如今，南來北往的客商交口稱贊火燒坪有一個文明、健康、安定的環境，上了火燒坪就等于上了安全島。在調查中我們發現，竟然沒有一人認為該鄉當前存在的主要問題是社會治安問題。

3．強化基礎 在各級領導、部門的關心、支持下，近幾年來，火燒坪累計投資近千萬元，強化基礎設施建設。一是興修公路。全鄉4000余勞動力發揚愚公移山精神，10年投工100多萬個，興修鄉村公路490余華里。全鄉7個高山村，村村組組通公路，有的農戶甚至把公路修到了田邊地頭。二是興建冷庫。為了解決蔬菜冷藏貯運保鮮的難題，減少長途運輸的損失，加快產銷對接的速度，目前該鄉已建成冷庫9個，總貯藏容量達2000噸。每噸蔬菜冷藏收費80元，創造了極為可觀的經濟收益。冷庫的建成是火燒坪農業產業化深入發展的標志，它為火燒坪的反季節蔬菜進一步走向全國、走向世界起了推波助瀾的作用。三是集鎮建設。近幾年來，火燒坪鋪設了水泥路、建成了地磅站、加油站、自來水廠、賓館，開通了移動電話、程控電話、有線電視等，農業產業化的硬件投入從無到有，由差變好。

4．優化服務 服務質量高低是促進一個地方經濟繁榮的重要因素。為了繁榮高山經濟，火燒坪鄉在服務方面動腦筋、侵全力，服務質量不斷提高，服務效益明顯。

一是圍繞特色經濟的發展，開展特色產品的宣傳。通過積極大膽的自我宣傳，自我推銷，火燒坪的地區經濟特色、產品特色引起了社會的極大興趣與關注。中央電視臺、《羊城晚報》、《香港大公報》、美國之音等國內外30余家新聞媒體相繼對火燒坪進行了宣傳報道，促進了產品市場的拓展，提高了火燒坪綠色食品的聲譽。

二是圍繞市場開拓，轉變機制抓服務。為了提供全方位服務，龍頭帶動龍身舞，火燒坪鄉組建了“湖北長陽火燒坪高山無公害蔬菜開發有限責任公司”及“青樹包產銷合作社”，并先后在深圳布吉、廣州江南、越秀、武漢武泰閘、皇經堂建立了直銷窗口，為農民致富引路，為農民排憂解難。

三是圍繞產品品質，狠抓科技投入。火燒坪的蔬菜具有三大特點：（1）反季節，它在7—10月份上市，彌補了“秋淡”市場；（2）無公害，火燒坪具有良好的生態環境，遠離城區，沒有工業污染；（3）品質優，火燒坪的球白菜經中國綠色食品發展中心的嚴格質檢，于1997年獲得了農業部頒發的“A級綠色食品證書”，在1999年北京中國國際農業博覽會上獲得“名牌產品”稱號。現在已通過國家AAA級綠色認證并以新穎的包裝出口到日本、新加坡及歐美。為了保持發揮這一競爭優勢，近年來，火燒坪充分利用科技手段，在質量創優上作出了不懈的努力。（1）選用優良品種。（2）優化農肥配給。1995年，宜昌富磷集團通過對火燒坪的土壤氣候進行科學的分析研究，研制了“火燒坪”牌蔬菜專用肥。（3）推廣低毒高效的生物農藥。英國捷利康公司、法國普朗克公司、美國固信和杜邦公司等國內外十余家生物農藥生產廠家紛紛在火燒坪召開生物農藥推廣現場會。雙效微肥、猛殺得等低毒高效的生物農藥受到農民的普遍歡迎。(4)進行“平盞燈技術”和“性引誘劑”等手段防蟲的試驗。

四是啟用綠色食品證書，進一步實施品牌戰略。通過十余年的發展，“火燒坪”這一名號已經飲譽大江南北，形成了一筆巨大的無形資產。該鄉已將這筆無形資產以蔬菜產品商標的形式加以法律上的固定與確認，并努力爭取擴大綠色食品證書在蔬菜品種上的運用范圍而不僅局限于球白菜。鄉政府正著手準備對外銷蔬菜貼印防偽商標或標識，盡可能多地在各大中城市設立火燒坪蔬菜專門批發市場。與此同時，鄉政府還請來了華中農業大學、湖北農學院、省農科院等高校和科研院所的專家教授就如何確保火燒坪蔬菜持久地符合國家確認的無公害標準進行技術攻關。

五是圍繞經營秩序、治安秩序抓服務。在火燒坪蔬菜銷售的高峰期，每天的車流量為500余車次，人流量近萬人次，物流量近萬噸。為了維護秩序、化解糾紛，確保“綠色通道”暢通，8至10月份，鄉直各單位各部門全力以赴抓服務。1995年，鄉黨委以火發7號文件下發《關于進一步加快開放開發的決定》，出臺了14條新政策，其中規定鄉直干部8—10月可以下海直接參與經營活動而不必上交單位。“抓服務，促生產”，這是火燒坪經濟發展的客觀需要，也是高山特色經濟現狀的真實體現。

火燒坪誕生的典型多，產生的新事物多，創造的經驗多。但是，它在發展中形成并逐步暴露出的問題也是客觀存在的。這些問題主要包括：

（一）品牌效應沒有得到很好發揮，無形資產流失嚴重。

火燒坪高山無公害蔬菜的發展從80年代起步，至今已走過十幾年艱難創業的歷程，其間既有血淚，也有凱歌，既有曲折，更有輝煌。單就其品牌培植而言，也已奠定了良好的基礎：1、基地規模已經形成，并輻射、帶動了全縣的蔬菜生產。2、注重科技含量，樹立了品質優勢。一是選用良種。二是優化農肥配給。三是推廣低毒高效的生物農藥。3、國內市場十分暢銷，并已開始走出國門。4、球白菜1996年獲得農業部頒發的“A級綠色食品證書”。5、1999年9月參加在杭州舉辦的“中國國際農業博覽會”，送展產品球白菜榮獲“優質產品”稱號……

綜上所述，火燒坪鄉在品牌培植方面已做了大量卓有成效的工作，“火燒坪”的品牌形象已基本形成，“火燒坪”三個字在市場上已具有一定含金量。但是我們也還不應過于樂觀的估計，而應該清楚地看到，與現代農業對農產品品牌營運的要求相比，與火燒坪高山無公害蔬菜要真正走向世界大市場的要求相比，還有很大的差距。

1．品牌宣傳上尚欠精心的、大手筆的策劃。①過去火燒坪的宣傳主要立足于黨委政府如何帶領群眾利用得天獨厚的氣候資源優勢，調整種植結構發展蔬菜生產的經驗宣傳，而對“火燒坪球白菜”的宣傳，對“火燒坪”品牌的宣傳比較欠缺。②過去的宣傳主要局限于報紙和廣播，而對Internet、廣告傳單、包裝盒、固定廣告牌等宣傳手段運用不多。③過去多是向領導宣傳，而向市場、消費者宣傳不夠。④過去的宣傳僅局限于國內部分地區，而在我國已加入WTO的國際背景下，只有加大全球宣傳力度才能為火燒坪蔬菜走向世界創造機會。

2．“火燒坪高山無公害蔬菜有限責任公司”尚未充分發揮龍頭企業的作用。目前政企關系還比較含糊。公司制改革還不到位。在蔬菜生產、銷售，蔬菜產品開發加工，蔬菜科技研究、技術推廣及其他產品加工、銷售等方面還有巨大潛力可挖。

（二）包裝、冷儲、加工業滯后，產品附加值不高。目前的產品加工還處于初級階段，僅僅有蘿卜清洗裝袋，大白菜冷藏等初加工，而產品的精深加工還是一片空白。不過我們也欣喜地看到，鄉政府正在著手引進一條蘿卜干生產線和牲畜飼料生產線。

（三）新品種、新技術推廣力度不大，大路菜過多，精細菜欠缺，結構有待進一步優化。目前雖有球白菜、白蘿卜、大白菜、西芹、西紅柿等20多個蔬菜品種，然而主打產品只有球白菜、白蘿卜和大白菜，且具有相當知名度的也只有球白菜。種植結構也不十分科學。沒有適應市場需要的特色蔬菜品種，就無法搶占市場先機。從調查分析我們可以得到同樣的結論。（見表2）農民往往是看前一年的行情，對市場信息的把握不夠，了解

市場信息的途徑比較單一，原始。（見表3）

表2受訪者認為加快特色農業發展主要靠

頻次 百分比

特色品種 35 35

先進技術 26 26

高水平人才 23 23

開拓精神 15 15

其 他 1 1

表3 受訪者把握市場信息的途徑

頻次 百分比

大眾媒體 27 47.4

政府提供 8 14

村干部引導 3 5.3

道聽途說 19 33.3

（四）關聯產業發展滯后，邊際效益不明顯。雖然該鄉第三產業正蓬勃發展，然而服務質量較低，檔次不高，無法滿足農民日益增長的物質文化生活需要。鄉鎮企業沒有上檔次、上水平、上效益，科技推廣，科技開發力度不大，工業產值較低。

（五）農業生產要素市場不健全。廣義而言，土地市場不規范，土地租賃、承包機制不完善；勞務市場無序；金融市場匱乏；人才、技術、信息市場狹小；農用生產資料市場混亂。狹義而言，龐大的蔬菜產區及巨大交易量、交易額沒有規范的交易場所。

（六）生態環境問題日益暴露。部分農民為了眼前利益，肆意毀林開荒，不遵守被開發荒山坡度必須低于25度的規定，造成了水土流失，山體滑坡，生態環境遭到了極大破壞。在調查中我們發現，認為該鄉存在的主要問題是生態環境問題的受訪者競占31.2%。

第二部分 火燒坪鄉特色農業的未來發展與鄉政府的公共政策

在買方市場初步形成，工農業產品由長期短缺變為相對過剩，經濟發展由資源約束型變為資源和市場雙重約束的特定歷史時期，火燒坪的持續、穩定、快速發展，無疑是創造了時代的奇跡。 然而，隨著中國加入WTO，市場經濟的日趨完善和知識經濟時代的到來，市場競爭日益加劇，高山特色經濟的發展面臨嚴峻挑戰，火燒坪再次走到了生死攸關的十字路口。實施深度開發，創造新的優勢已成為火燒坪擺脫困境，實施新的騰飛的必然選擇。

為此，火燒坪鄉黨委、政府按照建設“高山經濟區”的總體構想，提出了“穩定規模、調整結構、提高品質、壯大龍頭、拓展市場、強化服務”的發展思路。具體要求是：發展生態農業、效益農業，推進土地開發利用與生態環境保護相結合；進一步壯大蔬菜規模，提高單位面積產量；調整、完善農業結構，擴大精細菜比例；廣泛運用綠色食品標志和蔬菜商標，擴大品牌效應；加大產業延伸力度，發展包裝、冷藏、運輸業；多渠道籌集資金，擴大集鎮規模，形成冷藏、包裝一條街。為使深度開發這一宏偉工程如期順利實現，并達到預期目的，該鄉設想從以下幾個方面著手：

一、突出重點

一是培植品牌。加強“火燒坪”品牌宣傳，增強品牌意識，并以蔬菜產品商標的形式對其加以法律上的固定與確認，抵御外侵，防止內訌。充分發揮已經取得的綠色食品證書和“優質產品”證書的作用，擴大綠色食品證書在蔬菜品種上的運用范圍。對外銷蔬菜貼印防偽商標或標識，在各大中城市設立火燒坪蔬菜直銷窗口，并積極開拓外貿市場。

二是建好龍頭企業。按照現代企業制度的要求，以“湖北長陽火燒坪高山無公害蔬菜有限責任公司”為載體，建立規范的公司制企業，實行董事長領導下的經理負責制，嚴格實行政企分開。在公司之下，建立集計量、檢疫、結算、勞務、信息、生資供應、商務等功能于一體、設施完善、管理規范的高山蔬菜交易中心，并以此激活農業生產要素市場。

三是加快集鎮、村莊及基礎設施配套建設。為適應未來發展需要，進一步壯大集鎮規模，集鎮建設擬按照高起點規劃，高標準建設，高效率管理的三高要求，突出抓好集鎮面貌改觀、集鎮綜合服務功能增強、集鎮居民素質提高三大重點，力爭把集鎮建設成為山區文明衛生鎮、無公害蔬菜貿易重鎮、高山旅游觀光名鎮。村莊建設按照合理布局、適度集中、突出特色、寧缺毋濫的要求進行統一規劃，分期建設。其他基礎設施建設按照量力而行，先急后緩、先易后難、分步實施的原則進行。

四是改革投融資機制。在融資方面合理確定政府從土地出讓、轉讓金中獲取收益的比例，開征一定比例的新增耕地開發費和土地使用稅，開征個人所得稅和蔬菜特產稅并在土地上實行政府先征所得權后賣使用權的籌資辦法。對有收益的生產項目及公益設施建設項目，制定優惠政策，鼓勵買斷經營權開發、合作合股開發。在招商引資方面，政府將繼續出臺一系列優惠政策，吸引更多投資者到火燒坪投資發展。在投入方面，政府堅定不移地從競爭性領域退出，重點投入基礎設施建設和公益事業。

二、科技支撐

科技是第一生產力，火燒坪的深度開發必須把科技放在首位。只有用科技推進深度開發，才能實現高起點、跳躍式發展。因此，鄉政府擬爭取在火燒坪設立一個高山無公害蔬菜專業研究機構，以其為依托，加強新品種的引進、試驗、示范、推廣工作，解決土壤成分分析與配方施肥、土壤改良與改善蔬菜品質、開發新的栽培模式以及復種、病蟲害防治、深加工、貯藏保鮮等技術問題。

三、政策引導

“政策就是生產力”火燒坪鄉鄉長吳旦旭如是說。為了高山特色經濟的持續穩定發展，鄉政府擬向上爭取相應政策，在專項資金及項目的安排上優先考慮高山蔬菜產業開發及關聯產業開發，鼓勵干部職工直接參與深度開發，加強蔬菜種植、銷售時期治安警力的配備，并請求縣委、縣政府按照憲法及民族區域自治法的規定依法爭取不符合長陽實際的法律、法規、規章及政策的變通、暫緩或停止執行。

四、改革推動

經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。上層建筑必然隨著經濟基礎的不斷變化作出不斷的調整。由于火燒坪面積小，機構不健全，稅務、電信、法庭等都屬外鄉管轄，行政功能不全，辦事多有不便。因此，鄉政府迫切希望能改火燒坪鄉為火燒坪高山蔬菜開發區，適當擴大行政區劃，作為縣人民政府的派出機構，代表縣人民政府全權負責管理本行政區域內的經濟、教育、科學、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，以便高速有效地全面推進火燒坪的進一步發展。

結語：對我國農村經濟發展的一些思考

政府不是萬能的，這一觀點已沒有什么爭議。由直接行政到間接行政，從命令行政到服務行政，從“黑箱”行政到透明行政是中國行政改革制度創新的大勢所趨。變微觀管理為宏觀管理，變封閉管理為開放管理，變單一管理為多元管理是改革公共行政管理方式的出發點與歸宿。通過對火燒坪鄉政府公共政策的再認識，筆者認為，農村基層政府在創新公共政策以促進本地經濟發展時應著眼于以下方面：

一、農業結構調整是農村經濟發展的永恒主題

今年8月22——26日，農業部常務副部長韓長賦在鄂西考察時指出，“農業結構調整要面向市場，面向千家萬戶，發展特色經濟，走產業化之路。農村經濟發展的關鍵是面向農戶，幫助農民致富。山區經濟的發展，必須立足當地資源，走發展特色經濟之路。農業發展要擴規模、上檔次、樹品牌。產業發展是農村商品經濟發展的關鍵，只有抓好產業化建設。貧困地區商品經濟才能活起來。扶持龍頭企業，就是扶貧農民。”“火燒坪現象”是一個“以變應變”，成功實施結構調整的典型范例。在農業經濟結構調整成為農村經濟發展永恒主題的今天，對“火燒坪現象”進行再思考，再認識，對于當前我國農業結構調整有著科學而又現實的指導意義。

（一）結構調整要立足特色，突出特色。

山區歷來以偏僻閉塞、氣候惡劣著稱。其特色資源優勢往往為顯而易見的劣勢所掩蓋。但火燒坪卻找準了自己的發展優勢，因地制宜，走出了一條發展特色農業的路子。火燒坪化劣勢為優勢，變短處為特長，成功實施特色突破的經驗充分說明：特色在于自我發現，優勢在于自我把握，“特色”是農業結構調整之本。

（二）結構調整要依靠科技，利用科技。

隨著社會的進步，科技發展一日千里。但科技在農業領域的利用還有很大欠缺。推動科技與農業嫁接，把科技轉化為農業生產力是農業發展的當務之急。“將來農業問題的出路，最終要由生物工程來解決，要靠尖端技術。”這是鄧小平同志在《科學技術是第一生產力》一文中的精辟論述。

從廣種薄收到“白色革命”，從“南羊北移”到西門塔爾牛的試驗放牧，從傳統種植到優化農藥農肥配給，從一枝獨秀到調整產業產品結構，無一不充溢著科技的靈光。火燒坪依靠科技實現脫貧致富的事實充分說明：農業的出路、希望、潛力在科技。只有依靠科技，利用科技，走傳統技術與現代技術、有機農業與無機農業、生物措施與工程措施相結合的道路，農業結構的調整才有希望。

（三）結構調整要面向市場，拓展市場。

市場引導農業是市場經濟的基本規則之一，只有以市場為導向，農業結構的調整才有希望。從“出奇制勝”到“規模取勝”再到今天的“質量求勝”，火燒坪高山特色經濟的成功發展體現了“人無我有、人有我優、人優我特”的市場要求。在“短缺經濟”已經結束，大量物質由“買難”變為“賣難”的今天，火燒坪獨具特色的反季節蔬菜產品卻供不應求，說明農村經濟的發展必須堅持市場導向原則，農業結構調整更應以市場為參照，市場是實現商品向貨幣轉化的關鍵。

農業產業化是農村今后一個時期改革和發展的最佳結合點，是農村經濟實現“第二次飛躍”和兩個根本性轉變的必然選擇。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作的若干重大問題的決定》中明確指出：“發展農業產業化經營，關鍵是培育具有市場開拓能力，能進行農產品深加工、為農民提供服務，發展商品生產的龍頭企業。”龍頭企業在農業產業化要素中處于樞紐地位，起著關鍵作用。龍頭企業是構造農業“公司+基地+農戶”模式的重要環節，是發展農業產業化的基本前提，是影響農業產業化程度的主要因素。只有重視、發展、壯大龍頭企業，發揮了龍頭企業的龍頭作用，才能帶動整個產業化的發展，真正形成區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務、規模化效益的生產經營格局，實現農業和農村的“第二次飛躍”。

三、放活土地流轉機制，推行土地規模經營是農業產業化深入發展的客觀需要

農業產業化的深入發展提出了土地規模經營的現實要求。一是土地分散經營束縛了生產力的發展。土地承包責任制所形成的縱橫交錯的“田界”客觀上成了機械化、集約化經營的桎梏。二是土地分散經營缺乏市場競爭優勢。由于受責任塊的限制，戶與戶之間難以打破地域限制和利益分歧而協調發展，統一的農產品批發市場難以建立。三是土地分散經營導致了社會閑散資金投入的偏向。土地經營規模狹小則投入少，收益小。客觀上促成了輕農意識的滋長，擴大再生產沒有現實的基礎，也缺乏實際意義，因而社會閑散資金的投入自然偏離了農業產業化建設的軌道，削弱了農業發展的潛力。

放活土地流轉機制，允許土地使用權依法有償轉讓、互換、入股，推行土地規模經營；允許具有相當經濟實力和經營能力的經營大戶運用協商和經濟平衡方式競爭土地承包權，甚至允許有時限購買，促進土地商品化；加強土地流轉補償機制和土地收益分配機制的立法工作，使土地流轉雙方的利益依法得到保護。土地經營的規模化必將促進土地、技術、資金、勞力等生產要素的優化組合。放活土地流轉機制，推行土地規模經營，是農業產業化深入發展的需要，是社會生產力突飛猛進的呼喚。

四、知名品牌是特色農業立于不敗之地的重要保證

隨著市場經濟的發展，農產品的“賣難”必然出現。“賣難”的實質是結構性過剩，具體表現為無品牌或沒有名氣的品牌滯銷，而知名品牌則旺銷甚至脫銷。市場競爭的本質就是以較多的產品爭奪有限的市場份額。而名牌產品具有超常的市場開拓能力和創利能力。我國農業正進入由傳統農業向現代農業轉變的新階段。現代農業的特征是市場化、產業化、科技化、名牌化，而這“四化”是通過品牌來凝聚、整合和表現的。推進品牌營運是現代農業發展的客觀要求和必然選擇。

五、發展生態農業，實施可持續發展戰略是農村經濟持續快速健康發展的基本要求

人類進步的過程實質就是開發利用自然資源為自身創造和改善生存條件的過程。離開資源開發談經濟發展、社會進步是不可能的。但是，我們必須避免走毀滅性開發之路，要實施可持續發展戰略，正確處理經濟建設和人口、資源、生態環境的關系，有效保護森林，逐步調整土地利用結構，提高土地利用效率，積極治理生態環境的薄弱環節，使環境、資源與經濟、社會協調發展。

1．向濤，馬金城.公共管理學概論[M].北京：中國商業出版社，2001：P151

2．劉溶滄.中國經濟體制轉型與公共政策的重新定位[A] .劉溶滄.中國：走向21世紀的公共政策選擇[C].

3．任曉.中國行政改革[M].浙江：浙江人民出版社，1998.

4．中共火燒坪鄉黨委、鄉人民政府：特色之路[M].