關鍵詞：國際電力體制改革，分拆模式，電力市場

0 引言

自電力體制改革以來，我國電力體制改革如何借鑒國外經驗一直是研究的焦點。與改革密切相關的政府決策機構、電力公司和電網公司、電力行業的專家學者都在不斷對照國外電力體制改革的實踐和經驗，努力尋求一條適合中國國情的社會主義電力體制改革之路。

自上個世紀90年代英國電力市場改革以來，世界上已經有100多個國家進行了電力體制改革。由于各國電力體制改革的基礎不同，所以各自的進展情況也有很大差別。目前成功的例子還很少，更沒有一個普遍適用的模式。根據長期從事電力體制改革研究的自身體會，作者認為世界各國的電力體制改革既有特性又有共性。我國的電力改革不能照搬國外經驗，在結合本國的實際情況制定改革方案的同時要尊重電力市場的一般經濟規律。照搬國外經驗改革難以成功，忽略社會和行業的基本規律也會延誤改革，影響經濟發展。本文分析國外關于電力市場化改革的研究成果，針對我國目前電力體制改革中應該注意的問題提出一些個人看法，希望能為關心電力體制改革的人士提供一些參考。

1 研究電力體制改革的方法

我國自2002年實行電力體制改革以來，取得了不少成績，也出現了一些問題。通過研究其它國家關于電力體制改革的狀況和存在的問題，總結各國電力體制改革的經驗及教訓，并與中國的實際情況進行比較分析，研究解決中國面臨的問題已顯得十分必要。

很多專家學者在分析國內外經驗的過程中，經常獨立地按國家進行分類、以時間為序羅列出各國的情況，其結果缺乏比較意義。作者認為，在做電力改革的調查研究時可以采用問題比較分析法，即針對每個問題研究各個國家所采取的方式方法，通過在同一個問題上的比較分析，增加對這些問題的橫向可比性，找到各個國家在競爭機制、輸配分開、零售競爭等問題上的不同策略。

2目前各國電力市場化改革研究的基本發現

2.1 打破垂直壟斷體制各國的做法不同

縱觀國內外一些研究，通過廣泛比較分析發現：雖然電力市場競爭模式的形成機理已被各國政府所接受，但至今還沒有任何一個國家真正完成電力行業發電、輸電、配電、售電4個環節的徹底分拆。在理論上，電力市場競爭的形成是要打破原有垂直一體化的壟斷模式，逐步實現發、輸、配、售4個環節的完全分離。在批發市場和零售市場有準入制，供電商和終端消費者有根據市場價格自由決策的權利。在此基礎上引入獨立的監管機制，保障市場公平競爭并對中間壟斷環節實行監管，由此實現電力市場的有效運作。但實際情況比理論復雜得多，目前不僅沒有一個國家實現電力行業上述4個環節的完全分拆，而且，僅發電、售電兩端的充分競爭機制也還沒有在一個國家真正形成。

目前，世界電力體制改革都處在由垂直一體化壟斷模式向零售競爭模式的轉變過程中，各國采取的分拆方式和先后順序各有不同，有的是輸配分開、配售分開，有的是改進調度制度。因此電力體制改革在各國出現了很多中間的過渡模式，其中，有實施情況比較好的，也有不好的，甚至有些國家的電力體制改革進入到進退兩難的地步，不知到底是該往前推進還是該保持現狀。

不過世界各國的專家普遍認為：打破垂直壟斷的方式、程度和順序上的不同是由各國電力改革的起始條件和改革目的側重點不同決定的。在市場經濟制度比較完善的國家，以及注重電力競爭和效率的國家，分拆和建立電力市場相對更快一些。專家們同時認為，電力體制改革是一個動態過程，需要不斷地實踐，現在的狀態并不是最終狀態，而是改革發展過程中必然要經歷的中間過程，電力改革最終是要朝著競爭性市場模式發展的。

2.2 分拆程度和市場競爭運作不存在正相關關系

通過分析分拆程度與市場運作間的關系發現，各國發、輸、配、售4個環節的分拆程度與市場競爭的運作情況并不成正相關的關系。也就是說，電力行業結構并不是拆得越徹底，電力市場就建得越好，市場競爭機制就越容易形成；或電力行業拆得不徹底就不利于市場競爭的形成。比如說在印度，有些邦在進行電力體制改革時，電力行業結構在形式上拆得很徹底，實際運作還是在采用傳統模式，競爭成分很少。而美國和歐洲的一些發達國家，雖然電力行業結構在形式上拆得不怎么徹底，但由于改革政策尊重市場競爭的基本原則，競爭實際上已經在某些環節出現并形成，特別是美國，在某些州已經顯現出由于競爭的作用致使電價下降，所以可以說市場的作用已經顯現。

2.3 能源中心與負荷中心不統一的矛盾并非中國獨有

我國能源主要分布在西部地區，而負荷中心則主要分布在經濟比較發達的東部地區，兩者的矛盾長期存在。但這并非中國所特有，大多數的領土大國都有類似的問題。這主要是因為人們在選擇居住環境時會首先選擇比較方便和舒適的地方，而資源通常分布在山高水險的偏遠地區。因此，像加拿大、美國、巴西、俄羅斯、印度等國家也都存在長距離輸送能源，甚至與中國類似的煤炭運載問題。如何解決好這個問題，對各國政府來說都是一個挑戰，都是必須要面對的問題。雖然目前還沒有具體的解決辦法，但各國政府都在積極地探索。有的國家認為電網和市場的逐步擴大可以使更多的遠距離的供應商加入市場參與者的行列，擴大來自偏遠地方的電力供應。采取的做法是通過電網的發展、引入競爭，使一些偏遠地區的發電商進入到電力交易當中來，擴大市場參與者的數量。當然也存在與之相反的憂慮。比如俄羅斯認為，如果完全由市場來決定，那么由于市場的競爭作用，發電商肯定愿意鄰近負荷中心建電廠；而大用戶肯定也不愿意電網連到自己附近，以保證當地市場的電價便宜。因此，在解決長距離輸送問題時，各國政府的做法也會截然不同。其實，多方利益的協調是問題關鍵。

3電力體制改革中應把握的基本原則

3.1 根據本國現有的市場和制度條件選擇改革路徑

從世界各國電力行業打破壟斷引入市場競爭的做法看，到底采用何種分拆模式是由各個國家的現有條件決定的。同樣是西方工業化國家，英國有其自身的條件，美國、法國和日本并不照搬英國的模式，是因為它們都有各自不同的條件限制，只能選擇適合自己的改革路徑。詳細比較這些國家改革的不同做法還可以發現，限制改革的條件不僅僅是電力市場發展水平，還包括資源、經濟體制、甚至是社會和文化價值上的細微差別。同理，發展中國家有發展中國家的條件。世界上沒有一個國家的條件是和中國一樣的，因此也沒有一個改革模式可以一成不變地照搬過來。電力體制改革的路徑一定要根據自身的條件來設計，不注意多方面的條件差異采用別國經驗甚至是成功的經驗，改革也很難取得預期的效果，只會徒增改革成本。

3.2 改革的目的是引入競爭和發揮市場資源配置作用

在電力體制改革的過程中，改革的根本目的是實現競爭性電力市場充分運作和有效地配置資源。如何分拆電力工業垂直的產業鏈，目的是為了形成競爭的市場，保證市場的運作。從世界各國的改革實踐來看，相對而言，取得一些成效的國家大部分是把注意力放在如何發揮電力市場的作用上。例如，日本、美國等國家，雖然不同的國內條件限制了它們的電力體制改革，沒有實現輸配和配售的完全分拆，但是這并沒有妨礙改革推進批發和零售市場上的競爭。相反，雖然不少發展中國家效仿工業化國家的電力工業結構分拆方式，但并沒有努力建立市場競爭機制，結果形式上分拆了的電力產業依然按照傳統的方式運行，使得改革的效果甚微。

從中國的電力體制改革現狀看，目前還只是走完了分拆的第一步，即把發電廠從垂直一體化的模式中分離開。接下來還有如何進行輸配分開、配售分開等改革形式和順序的問題。借鑒國外改革的經驗，我國的電力改革應該把政策重點放在如何建立批發和零售市場并使它們能夠使市場機制自主發揮作用上。在這方面，市場準人、公平競爭、電價由資源稀缺和市場自愿供求等因素決定是必要條件。不完全分拆不等于不能推動市場競爭，完全分拆也不等于自然產生競爭和市場配置資源。

3.3 電網運營與市場參與者相獨立是保證公平競爭和市場作用的基石

電網的獨立是實現非歧視性地開放電網、實現電力自由貿易的必要條件，是電力體制改革要遵守的基本原則。實現這種獨立性的主要方法是將零售和發電職能從電網運營中分開。在沒有做到完全分拆的體系中，遵守這一基本原則可以有3種選擇：

(1)輸電、配電、調度保持一體化，但是配電網和零售市場在產權和經營上應分開。配售分開的目的是使網絡沒有通過經營售電獲取利潤的動機和條件，使零售市場有足夠的參與者，并形成公平競爭。若讓輸電、配電和調度一體的網絡同時與零售市場存在經濟利益關系，則會增加其他零售競爭對手的市場風險，使他們選擇不進入市場或者要求更高的投資回報和零售電價。

(2)輸電、配電、售電不分拆，但是電網的運營和調度權要與電網的所有權分開。在沒有實現網絡完全分拆的情況下，通過建立獨立的非營利性的組織按照市場交易規則來管理電網運營也可以限制網絡的所有者通過控制網絡獲利的動機，使網絡所有者滿足監管所允許的合理回報率，而把精力集中于網絡規劃、建設和技術發展上。

(3)輸電和調度保持一體，但是配電和輸電分開。從國際經驗看，這種情況適合于配電和售電一時難以分開的國家。

無論是采用哪種運作模式，都要讓發電市場和零售市場有足夠的市場參與者，以保證有市場運作的可能。至于中間怎么進行分拆并沒有固定模式。目前，很多國家都處于電力體制改革的中間形式，其中比較成功的都是能采取有效措施制約壟斷行為，使投資者對批發市場和零售市場有信心、愿意投資。因此，市場的形成不僅存在準入問題，還存在投資者是否愿意參與的問題。如果形成發電和零售環節良好的市場環境，能夠充分體現公平競爭，投資者愿意加入，就達到了電力市場的理想狀況。

3.4 堅強的電網是形成競爭市場的技術支持

通過對美國、俄羅斯等國家電力體制改革的研究發現，隨著競爭性市場的形成、市場中交易電量增大，原來垂直一體化模式下發展形成的電網不能滿足市場交易和可靠性的需求，薄弱的電網成為競爭性電力市場發展和運營的瓶頸，使本應形成的區域電網變成局部電網。因此，強大的電網是形成競爭市場的物質條件。

3.5 市場的認同、堅強的政府領導和制度保證是改革的重要因素

凡是電力體制改革進行得比較順利的國家，其突出特點是各方對電力市場的優越性有共識、政府對改革的領導堅定不移、法律制度健全。法律制度比較健全、市場認同程度比較高的國家，電力體制改革就走的比較快。相反，電力體制改革則進程不順。比如由于某些制度和社會因素的影響使印度政府對市場作用的認同受到了干擾；更有甚者，墨西哥政府認為堅強的電力公司是抵制國際化和殖民主義的手段，所以這2個國家電力工業垂直一體化的體制雖然已經分拆，但結果與初衷并不相符。

3.6 要明確電力體制改革的目標，做好選擇

電力體制改革和其他的經濟問題一樣，其目標選擇存在取舍的問題，并不能界定為絕對好或絕對壞。各國電力改革因不同的原因而起，為不同的目的而選擇各自的改革方法。因此，在電力體制改革的過程中，一定要明確改革的目的以及各階段的側重點。如果說改革的目的是為了獲得最大效益，那么引入競爭是必要手段；如果說電力改革的目的是為了宏觀經濟區域的平衡發展，是為了安全地偏重于某種能源的發展，或是為了實現電力作為公用事業的社會價值，那么完全分拆和自由競爭就不一定是最有效的改革手段。為了達到某一目的而采取的改革手段往往會帶來其它方面的困難。競爭雖會提高效率，但也會使電價隨市場產生動蕩，影響社會安定；限制電價雖然能保持社會安定，但也會影響競爭和效率。這些因素相互間的關系存在一個度的問題，一定要做好取舍。

4對中國電力體制改革的基本看法

通過對中國電力體制改革現狀的分析，發現我國電力體制改革在結構分拆和重組上的成果多于放松對市場自由運作的限制，所以我國電力市場的運作不理想。在現行的電力體制改革中有2個方面的工作要先完成，即分拆結構和給市場松綁。后者要求政府在進行電力行業結構分拆的同時，讓企業成為電力規劃和決策的主體和市場競爭的積極參與者，讓能夠由市場決定的工作都由市場來完成，而政府只對企業行為進行監督，并在市場無法發揮作用如環保、社會救濟等方面，制訂有效政策和激勵機制，彌補市場不足。

從美國加州電力體制改革的失敗以及其他國家電力體制改革中存在的問題來看，電力商品和體制改革確實有其特殊性。電力是保證國民經濟持續發展的重要物質保障，具有很強的社會性，其體制改革的成敗具有很大的影響面。因此，我國電力體制改革的發展方向一定要考慮周全、加強籌劃、明確政策實施的每一步驟的進程和時間表。這樣可以減少電力市場的監管風險，有利于電力行業的長期投資和發展。先拆了再說，走一步看一步并不是最好的辦法，會造成改革進程的延緩和投資發展的動蕩。

雖然目前中國的電力體制改革到底該如何走還沒有明確的結論，但有2方面的工作是應該先行的：一是加強電網建設，保證電網能夠支持電力市場的競爭和發展；二是明確改革的目的，弄清楚改革各階段的側重點，做好取舍工作，依次確定改革各個階段目標。如果目前改革的目的是為了追求效益最大化，那么引入競爭是正確手段，為此要做相關準備工作；如果眼下改革目的是促進西部資源開發和區域經濟平衡發展，則要認真分析競爭和降低電價是否能達到目的，考慮吸引投資的市場環境和政策扶植等。

綜合考慮中國電力體制改革的階段性成果，中國的電力體制改革應不只是對垂直一體化模式的分拆，還要有政府職能的轉變，以及如何建立能保障：市場有效運作的機制。先前撤銷電力部，成立國家電力公司、再把國家電力公司進行分拆等動作不能說不大，但都沒有使真正競爭性的電力市場運作起來，這是因為還存在其他制約著我國電力市場形成的因素。因此，如何在監管電網自然壟斷的同時改革這些因素促進有效的市場運作將是未來工作的重中之重。