摘要：流動(dòng)人口是我國(guó)改革開(kāi)放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍。他們?yōu)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出重要貢獻(xiàn)，流動(dòng)人口的主體是處在生育旺盛期的育齡人口，這個(gè)流動(dòng)的龐大育齡群體，不僅使傳統(tǒng)的公共管理和社會(huì)服務(wù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且給人口計(jì)生工作帶來(lái)了新的更大的難題。這就要求我們必須積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，著力攻堅(jiān)破難，加快建立完善新機(jī)制，切實(shí)做好流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；計(jì)劃生育；服務(wù)；管理。

流動(dòng)人口是我國(guó)改革開(kāi)放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍。他們?yōu)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出重要貢獻(xiàn)。山東省是流動(dòng)人口大區(qū)域，流動(dòng)人口總量現(xiàn)已突破1000萬(wàn)人，其中跨省流動(dòng)人口達(dá)到510萬(wàn)人，是"五普"時(shí)的2．4倍。流動(dòng)人口的主體是處在生育旺盛期的育齡人口，其中19～30歲年齡段的占全省外出勞動(dòng)力的69．3％，35歲以下的達(dá)到80％。這個(gè)流動(dòng)的龐大育齡群體，不僅使傳統(tǒng)的公共管理和社會(huì)服務(wù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且給人口計(jì)生工作帶來(lái)了新的更大的難題。這就要求我們必須積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，著力攻堅(jiān)破難，加快建立完善新機(jī)制，切實(shí)做好流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作。

一、流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理中的難點(diǎn)問(wèn)題。

做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作，是新時(shí)期穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的重要任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，流動(dòng)人口計(jì)生服務(wù)與管理的難點(diǎn)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、婚育信息難掌握。流動(dòng)人口人員構(gòu)成的復(fù)雜性、就業(yè)行為的隨意性、生育行為的隱蔽性、文化的多樣性增加了服務(wù)與管理的難度。同時(shí)，他們的工作、生活環(huán)境差，自我保健意識(shí)和能力不高，難以及時(shí)獲得避孕節(jié)育指導(dǎo)和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，流出地和流人地人口計(jì)生部門也很難及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其婚育動(dòng)態(tài)。山東省違法生育案例調(diào)查顯示，違法生育者39．61％發(fā)生在區(qū)域外，24．71％發(fā)生在區(qū)域內(nèi)市外，12．12％發(fā)生在市內(nèi)縣外，在戶籍地的占23．53％。人口計(jì)生部門對(duì)89．41％的違法生育行為不了解其婚育現(xiàn)狀，10．59％屬管理無(wú)效，強(qiáng)行生育。

2、合法權(quán)益難以保障。農(nóng)民工除了普遍存在的-工資拖欠、勞動(dòng)安全無(wú)保障、居住條件差等問(wèn)題外，在就醫(yī)、子女入托入學(xué)等方面也享受不到應(yīng)有的公正平等待遇。就人口和計(jì)劃生育工作來(lái)說(shuō)，一是流人地沒(méi)有真正將流人人口納入常住人口的服務(wù)與管理體系，未能使其真正享受同等的計(jì)劃生育生殖健康和婦女保健服務(wù)，對(duì)法定的免費(fèi)計(jì)劃生育基本服務(wù)未落實(shí)到位。流動(dòng)人口對(duì)流人城市缺乏歸屬感和認(rèn)同感。二是流出地對(duì)外出計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)。流動(dòng)人口依法應(yīng)得到的服務(wù)往往在兩地互相推諉中落空，他們實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益直接受到侵害。

3、以現(xiàn)居住地為主、兩地共管的協(xié)調(diào)機(jī)制難形成。一是各區(qū)域地方人口和計(jì)劃生育立法規(guī)定生育以女方戶籍管理為主的原則。"以現(xiàn)居住地為主"的管理體制與現(xiàn)行的生育管理存有沖突，致使流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)手冊(cè)和生育服務(wù)證辦理兩地推諉、互相扯皮。二是現(xiàn)居住地普遍存在管理不到位或不想管到位的情況。迫于人口目標(biāo)責(zé)任制考核的壓力，有的地區(qū)在統(tǒng)計(jì)工作中，對(duì)外來(lái)人員生育、政策外生育信息故意隱瞞不報(bào)或是虛假上報(bào)的問(wèn)題比較突出。三是戶籍地片面強(qiáng)調(diào)"現(xiàn)居住地為主"，忽視共同負(fù)責(zé)協(xié)助管理的職責(zé)。有的只知開(kāi)具證明，人走后則不再過(guò)問(wèn)；有的甚至對(duì)流人地提交的信息有來(lái)無(wú)回。

4、違法生育難處罰。一是流動(dòng)人口流動(dòng)性大，違法生育查證屬實(shí)難、送達(dá)難。二是流動(dòng)人口大多來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，家境貧困，即使作出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定，也因征收對(duì)象無(wú)償付能力而難以執(zhí)行到位。據(jù)對(duì)2007年上半年違法生育調(diào)查顯示，按時(shí)足額繳納的占45．3％，部分繳納的占36％，完全不繳納的占18．6％。三是戶籍地和現(xiàn)居住地征收標(biāo)準(zhǔn)差異懸殊，一些違法生育行為人絞盡腦汁鉆法律的空子，惡意規(guī)避處罰。四是對(duì)不按時(shí)參加孕檢、不及時(shí)終止意外妊娠、不按時(shí)寄回有關(guān)證件者缺乏有效管理手段和法律支持，基層在日常工作中有時(shí)陷于兩難的境地。

二、流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理難的原因。

形成流動(dòng)人口服務(wù)與管理難的因素是多方面的，具體分析主要有以下原因：

1、認(rèn)識(shí)上有偏差，制度上有缺陷。一是在全社會(huì)尚未真正樹(shù)立理解、尊重、善待的意識(shí)，沒(méi)有體現(xiàn)"公平對(duì)待、一視同仁"的原則，就人口計(jì)生工作而言，流人人口沒(méi)能與常住人口一樣獲得服務(wù)、參與管理、實(shí)行救助的市民化待遇，致使流動(dòng)人口的生殖健康需求得不到滿足，違法生育行為得不到有效制止，合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。二是流人地片面強(qiáng)調(diào)管理，忽視以人為本，便民維權(quán)。三是由于法律制度的不完善和管理體制的缺陷，使得流動(dòng)人口中的孕婦更容易獲得非法鑒定胎兒性別和選擇性別的人工終止妊娠的機(jī)會(huì)。

2．、流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合治理機(jī)制不夠完善。流動(dòng)人口管理涉及面非常廣泛，僅靠人口計(jì)生部門難以服務(wù)與管理到位。在流動(dòng)人口服務(wù)與管理方面，一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》文件下發(fā)前，政府缺乏統(tǒng)一的牽頭部門，實(shí)際工：作中存在著"決策難、協(xié)調(diào)難、落實(shí)難"等現(xiàn)象，未真正形成綜合治理的局面。二是在深化國(guó)企改革、戶籍制度改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、行政審批制度改革中，有些部門推出的政策措施，沒(méi)有充分考慮對(duì)人口計(jì)'生工作產(chǎn)生的負(fù)面影響，在一定程度上弱化了綜合治理的力度；三是行政許可法頒布實(shí)施以后，流動(dòng)人口"一證先行、無(wú)證不辦"的規(guī)定難以落實(shí)。

3、流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)不健全、力量薄弱。流動(dòng)人口變動(dòng)性大，信息交換量重，數(shù)據(jù)的收集、錄入及上報(bào)需要從村居、街道到縣各級(jí)的密切配合，投入足夠的精力。現(xiàn)有的按戶籍人口數(shù)量配置機(jī)構(gòu)編制和管理人員的現(xiàn)狀，遠(yuǎn)不能適應(yīng)以現(xiàn)居住地為主管理體制的需要。目前，部分縣沒(méi)有設(shè)立專門的流動(dòng)人口計(jì)生管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)只能由計(jì)生辦人員兼職，難以承擔(dān)日益劇增的流動(dòng)人口服務(wù)與管理的重任，即使有的縣設(shè)立了流動(dòng)人口管理站，屬事業(yè)單位，不具備執(zhí)法權(quán)，開(kāi)展工作難度較大。

4、經(jīng)費(fèi)投入不足是制約流動(dòng)人口計(jì)劃生育市民化服務(wù)落實(shí)的瓶頸。有的地方?jīng)]有合理核定流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和免費(fèi)服務(wù)的支出成本，流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和技術(shù)服務(wù)未納入現(xiàn)居住地財(cái)政預(yù)算。流人人口越多，現(xiàn)居住地管理任務(wù)越重，經(jīng)費(fèi)投入越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題直接影響到屬地化管理和市民化服務(wù)的落實(shí)。

三、對(duì)策與措施。

要加快破解流動(dòng)人口難題的進(jìn)程，人口計(jì)生部門必須堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，順勢(shì)應(yīng)時(shí)，更新觀念，理清思路，按照"公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)"的指導(dǎo)方針，進(jìn)一步加大工作力度，加快建立"屬地化管理、市民化服務(wù)、信息化支撐、依法維權(quán)、綜合治理"的流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理體系。

1、全面落實(shí)屬地管理體制，依法明確社會(huì)各方職責(zé)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙覆蓋、無(wú)漏洞服務(wù)。按照"城市流人抓社區(qū)、市場(chǎng)流人抓雇主、單位流入抓法人、房屋租賃抓房東"的原則，突出四個(gè)依托。一是依托社區(qū)，夯實(shí)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的根基。把流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理納入社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，把流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理重心下移到社區(qū)(村、居)。整合社區(qū)資源，將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作與暫住人口登記、警務(wù)責(zé)任制、出租房管理、住宅物業(yè)管理、工商注冊(cè)登記、勞動(dòng)用工管理等項(xiàng)工作相結(jié)合，構(gòu)建流動(dòng)人口合署辦公平臺(tái)，共同搞好服務(wù)與管理。二是依托單位，落實(shí)法定代表人管理責(zé)任。街道與轄區(qū)內(nèi)國(guó)有、集體企事業(yè)單位法定代表人簽訂責(zé)任書，與民營(yíng)、股份制企業(yè)簽訂協(xié)議書，落實(shí)管理責(zé)任，配合社區(qū)做好外來(lái)人員的計(jì)劃生育服務(wù)與管理，接受街道辦事處的指導(dǎo)檢查、監(jiān)督考核。三是依托房主，加強(qiáng)出租房管理。對(duì)工作單位不固定、在社區(qū)租賃房屋的流動(dòng)人口，實(shí)行"全貌劃片、戶況顯示、聯(lián)合服務(wù)"和"逐戶建卡、依房管人、同住同管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)"的做法，并在社區(qū)劃分責(zé)任區(qū)域建立"房主管房客"制度。四是依托協(xié)會(huì)，開(kāi)展村(居)民自治。在流動(dòng)人口集中的社區(qū)、企業(yè)、市場(chǎng)建立流動(dòng)人口計(jì)生協(xié)會(huì)，實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。 2、大力推行市民化服務(wù)，依法維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益。一是盡快修訂國(guó)家、區(qū)域流動(dòng)人口計(jì)劃生育法律法規(guī)，為市民化待遇的落實(shí)提供法律保障。二是堅(jiān)持公平對(duì)待、一視同仁，為流動(dòng)人口提供便捷、高效的服務(wù)。采取切實(shí)措施，保障流動(dòng)人口依法生育，依法享有免費(fèi)技術(shù)服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)政策兌現(xiàn)，依法獲得計(jì)劃生育生殖保健服務(wù)以及法律法規(guī)規(guī)定的其他各項(xiàng)權(quán)利。三是在政策導(dǎo)向上求突破。對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育家庭在就業(yè)、就醫(yī)、子女人托、入學(xué)等方面提供優(yōu)先、優(yōu)惠服務(wù)，營(yíng)造關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛(ài)流動(dòng)人口的社會(huì)氛圍。

3、創(chuàng)新服務(wù)手段，提高流動(dòng)人口計(jì)劃生育信息化水平。要充分利用信息化技術(shù)和手段，建立完善信息交流、共享與反饋的長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善流動(dòng)人口信息交流共享制度，形成穩(wěn)定可靠的工作運(yùn)行機(jī)制。建立統(tǒng)一的流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，整合規(guī)范區(qū)域際流動(dòng)人口信息交流工作制度、區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口信息管理制度、區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口信息網(wǎng)上信函聯(lián)系制度，提高信息交流、查詢、聯(lián)系、反饋的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。二是強(qiáng)化流動(dòng)人口信息網(wǎng)上交換和交流的監(jiān)控督查。實(shí)行一月一調(diào)度、每季一通報(bào)制度，促進(jìn)服務(wù)與管理的科學(xué)化、規(guī)范化。三是加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部、地區(qū)之間、部門之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性發(fā)展的工作格局，實(shí)現(xiàn)資源整合、信息共享。四是以區(qū)域內(nèi)人口計(jì)生系統(tǒng)"三網(wǎng)一庫(kù)"為基礎(chǔ)，充分利用政府及相關(guān)部門的信息網(wǎng)絡(luò)，加快建立和完善橫向互通、縱向延伸、良性互動(dòng)的人口信息共享體系，推動(dòng)人口信息跨部門、跨地區(qū)資源互補(bǔ)、信息共享。

4、加大齊抓共管力度，抓好綜合治理。積極構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、各方參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的工作格局。一是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成齊抓共管的合力。成立由政府牽頭，綜治委、人口計(jì)生、公安、民政、勞動(dòng)等部門為成員的流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位職責(zé)，建立聯(lián)席會(huì)議、綜合執(zhí)法、信息通報(bào)、督查督辦制度，及時(shí)解決流動(dòng)人口服務(wù)與管理中的重大問(wèn)題。二是建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，加大邊界地區(qū)綜合治理力度。通過(guò)與相鄰地區(qū)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，簽訂雙向協(xié)作意向書，明確各方責(zé)任。建立邊界地區(qū)清理清查聯(lián)手、治理出生人口性別比聯(lián)動(dòng)、行政執(zhí)法聯(lián)合、信息交流聯(lián)通、優(yōu)質(zhì)服務(wù)共贏的"四聯(lián)共贏"機(jī)制。三是完善現(xiàn)居住地與戶籍地共同管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到互聯(lián)、互通，在時(shí)間、空間和信息掌握上不留漏洞。

5、建立科學(xué)務(wù)實(shí)的考核評(píng)估制度，促進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)與管理上水平。一是制定流動(dòng)人口服務(wù)與管理雙向考核評(píng)估指標(biāo)體系，促進(jìn)以現(xiàn)居住地為主，兩地共同管理職責(zé)的落實(shí)。對(duì)現(xiàn)居住地重點(diǎn)考核計(jì)劃生育率、綜合治理、免費(fèi)服務(wù)、信息聯(lián)系制度、市民化服務(wù)和經(jīng)費(fèi)投入等內(nèi)容，加大對(duì)流動(dòng)人口違法生育的考核權(quán)重；對(duì)戶籍地重點(diǎn)考核婚育證明辦理和及時(shí)回函率，依法落實(shí)獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)政策和流出前避孕節(jié)育措施落實(shí)等內(nèi)容。二是加大平時(shí)抽查、薄弱環(huán)節(jié)專項(xiàng)調(diào)查和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交換流動(dòng)人口信息準(zhǔn)確度的考核力度，積極探索將流動(dòng)人口管理考核辦法、考核重點(diǎn)逐步過(guò)渡到平時(shí)抽查和信息網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率、準(zhǔn)確率上。三是實(shí)行常年有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，把流動(dòng)人口的服務(wù)與管理置于社會(huì)的監(jiān)督之中。四是加大對(duì)相關(guān)部門履行法定職責(zé)的考核力度，充分發(fā)揮人口目標(biāo)考核的引導(dǎo)、規(guī)范、保障和監(jiān)督作用，促進(jìn)流動(dòng)人口的綜合治理，提高流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理水平，努力推動(dòng)人口和計(jì)劃生育工作實(shí)現(xiàn)更好更快地發(fā)展。