服從法律也就是堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)

“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一口號(hào)的提出具有劃時(shí)代意義，標(biāo)志著治國(guó)方略的根本轉(zhuǎn)變，即從過(guò)去依靠權(quán)威治國(guó)轉(zhuǎn)向依法治國(guó)。要實(shí)現(xiàn)法治這一宏偉目標(biāo)，就必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，以適應(yīng)社會(huì)主義民主政治的要求，也就是說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須現(xiàn)代化。

這就要求我們首先將黨和國(guó)家區(qū)分開來(lái)。正如張聞天同志早在“文革”中就已指出的“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，但它本身不是國(guó)家”，“黨不能超過(guò)國(guó)家，高踞于國(guó)家之上”。彭真同志在10多年前也說(shuō)過(guò)：“黨在十億人民中只占少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國(guó)家。”，“凡是關(guān)系國(guó)家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過(guò)國(guó)家的形式。”可見(jiàn)，黨沒(méi)有行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)利。黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策只對(duì)黨員有約束力，并且黨的組織或黨執(zhí)行它時(shí)不能與憲法和法律相違背。如果黨的意志實(shí)際上也起著法律和國(guó)家政策的作用時(shí)，也就等于將黨和國(guó)家等同起來(lái)了。

但是我們長(zhǎng)期以來(lái)卻習(xí)慣于以黨的政策治國(guó)，而將法律僅當(dāng)成一種工具。通常的說(shuō)法是：黨的政策是法的先導(dǎo)，法律是黨的政策的條文化、規(guī)范化、定型化，黨的政策是法律的靈魂等。這樣做起來(lái)固然方便，但其潛在的危險(xiǎn)和危害卻不可小視。所謂的“文化大革命”便是最典型的教訓(xùn)。正如彭真同志所言：社會(huì)主義法律早就應(yīng)該抓緊搞。可是，我們建國(guó)后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有這個(gè)認(rèn)識(shí)，總覺(jué)得有黨的領(lǐng)導(dǎo)，有方針政策，遲搞不要緊，結(jié)果貽誤了事情。彭真同志的話是對(duì)我們幾十年歷史的深刻總結(jié)和反思。

鄧小平在40年代說(shuō)得十分明白：“黨團(tuán)沒(méi)有超政權(quán)的權(quán)力，沒(méi)有單獨(dú)下命令指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過(guò)政府才生效力，要反對(duì)把黨團(tuán)變成第二政權(quán)的錯(cuò)誤。”“某些同志的‘以黨治國(guó)’的觀念，就是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)。”，“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令，……甚至把‘黨權(quán)高于一切’發(fā)展為‘黨員高于一切’……這實(shí)在是最大的蠢笨！”鄧小平同志這段振聾發(fā)聵的話，在今天看來(lái)仍有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

黨和國(guó)家不分，與憲法也相矛盾。憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”彭真同志在憲法修改草案的報(bào)告中指出：“一切權(quán)力屬于人民這是我國(guó)國(guó)家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則”。代表大會(huì)是由代表組成的，代表是按普通、平等的原則選舉產(chǎn)生。在選舉時(shí)，作為勞動(dòng)人民中的普通一員的黨員無(wú)疑也只是普通選民，他的一票并不比非黨員的一票更有份量。因此，代表的產(chǎn)生只能是人民自由選擇的結(jié)果，它首先是人民意志的產(chǎn)物。由于憲法規(guī)定得十分明白：人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。顯然不應(yīng)再有什么組織、個(gè)人可以凌駕于代表大會(huì)之上。用簡(jiǎn)單的一句話來(lái)說(shuō)就是：任何組織、政黨、個(gè)人都只是人民中的一部分，因此，將它的意志無(wú)條件地等同于人民的意志，實(shí)際上就是凌駕于人民之上。

因此，只有法律才具有至高無(wú)上的權(quán)威。法律至上是法治的題中之義。（這里需要說(shuō)明的是， 依法治國(guó)并不等于就是法治， 因?yàn)樘热粝?00多年前英王查理一世受審時(shí)所說(shuō)的那樣：“只要有權(quán)， 沒(méi)有法律可以造出一條法律來(lái)。我不知道在英國(guó)有什么人能使他的生命以及任何或稱為他自己的東西安然無(wú)恙而不受侵犯。”這時(shí)候，依法治國(guó)實(shí)際上就是專制。）我國(guó)憲法明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得超越憲法和法律的特權(quán)。”“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)……積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”。對(duì)黨委直接負(fù)責(zé)，和依照憲法“對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”這兩個(gè)負(fù)責(zé)的方向是否完全一致統(tǒng)一呢？如果黨的意志和想法始終和人民的意志和想法一樣，還要選舉干什么？由黨直接指定干部直接發(fā)號(hào)施令豈不省事？因此，不應(yīng)該回避黨與政、黨與人民之間某種程度上的不一致。

由此看來(lái)，一些人提出的法大還是黨大，人大大還是黨大的問(wèn)題還是值得深思的。1979年，黨中央指出，對(duì)國(guó)家的法律，從黨中央委員會(huì)到基層組織，從黨中央主席到每個(gè)黨員，都必須一律遵守。而且彭真同志早就明確說(shuō)過(guò)：“黨員干部遵守和執(zhí)行法律，就是服從全國(guó)人民的意志，就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是維護(hù)人民的權(quán)益。反對(duì)和破壞法律，就是違背全國(guó)人民的意志，違背黨的領(lǐng)導(dǎo)，亦即損害全國(guó)人民的利益。”法律具有最高的權(quán)威，由此可見(jiàn)，只要是服從了法律也就等于是堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

要建立社會(huì)主義法治國(guó)家必須黨政分開

既然要依法治權(quán)，就必然涉及到公共權(quán)力的合法性問(wèn)題，即公共權(quán)力要依法設(shè)立、依法取得、依法行政并依法接受監(jiān)督制約。由于一切權(quán)力屬于人民，因此，“人民”作為整體是一切公共權(quán)力的終極源泉，而且任何組織、個(gè)人都不具有這樣一種權(quán)威的地位。除了人民通過(guò)法律來(lái)授權(quán)，任何以其他渠道獲取的國(guó)家公共權(quán)力都是非法之權(quán)。而黨政不分實(shí)際上是黨權(quán)滲入了政權(quán)之中。在要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，這種做法已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義民主政治的要求。彭德懷同志早在廬山會(huì)議后就尖銳地指出：“黨政不分的混亂概念，不僅降低共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且將失去無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人民群眾對(duì)黨的監(jiān)督作用。”因?yàn)辄h政不分必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力高度集中不受制約，權(quán)力運(yùn)作非程序化，依法治國(guó)流于空談。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，是黨權(quán)和政權(quán)不分，造成權(quán)力過(guò)分集中。第二，形成法無(wú)明文規(guī)定的地方亦有權(quán)的現(xiàn)象，而且出現(xiàn)了法律授予權(quán)力的要絕對(duì)地服從沒(méi)有法律賦予權(quán)力的。由于立法、行政、司法權(quán)都有法律規(guī)定，而黨權(quán)集中三者于一身，結(jié)果是表面的顯性權(quán)力有約束，而深層次的、具有決定意義的隱性權(quán)力卻不受法律約束。第三，是法外之權(quán)的出現(xiàn)導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)作的非程序化，是對(duì)依法治權(quán)的否定，也是對(duì)法治的否定。第四，是使公共權(quán)力嚴(yán)重脫離人民大眾的監(jiān)督。如一個(gè)縣長(zhǎng)就必然面臨著對(duì)黨委負(fù)責(zé)和對(duì)選民代表負(fù)責(zé)的矛盾性。

有人忌諱提黨政分開，認(rèn)為黨政分開就是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。其實(shí)黨政分開是要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則之下，解決黨要善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。鄧小平同志指出：“黨政分開，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題。我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”。而我們長(zhǎng)期沒(méi)有處理好這一問(wèn)題的重要原因，便在于將堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式混為一談，而事實(shí)上，雖然堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)是絕對(duì)不能動(dòng)搖的，但黨如何來(lái)領(lǐng)導(dǎo)卻在不同的歷史時(shí)期有一個(gè)最優(yōu)選擇的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)同一目的可以有多種途徑和手段。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持，但這絕不意味著黨領(lǐng)導(dǎo)方式不能順應(yīng)時(shí)代潮流因時(shí)而變。

由黨管干部轉(zhuǎn)向依法治“官”

在過(guò)去，人們一直認(rèn)為，路線決定以后，干部就是決定的因素。因此便要牢牢掌握和控制干部人事權(quán)，用通常的說(shuō)法就是黨管干部。這種做法和觀念實(shí)際上是和以黨治國(guó)相適應(yīng)的。在這一點(diǎn)上不突破傳統(tǒng)思想的束縛，依法治國(guó)還會(huì)遙遙無(wú)期。

要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變就首先明白“干部”的含義到底是什么。長(zhǎng)期以來(lái)“干部”是和“職工”相對(duì)應(yīng)的，不僅包括黨、團(tuán)、政、軍等，連企事業(yè)單位也包括在內(nèi)。由黨來(lái)管自己黨內(nèi)的黨員干部這一點(diǎn)是沒(méi)有什么疑問(wèn)的，而對(duì)于非黨組織系統(tǒng)行使國(guó)家公共權(quán)力的“國(guó)家干部”是否也要管呢？是不是黨不“管”國(guó)家的“干部”就不能夠堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)了呢？現(xiàn)在干部任用僅由黨組織把關(guān)，一方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和透明度，另一方面，造成“跑官”現(xiàn)象。雖然我們的愿望是良好的，認(rèn)為只有黨管干部才能管好干部，但愿望畢竟不是現(xiàn)實(shí)。因?yàn)辄h“管”是要由具體的人和組織來(lái)操作的，由于沒(méi)有正確的機(jī)制和法制，具體的人和組織對(duì)所謂的“原則”理解得千差萬(wàn)別，也可能出現(xiàn)“暗箱”操作。不是有句民謠叫“跟著組織部年年有進(jìn)步”嗎？此類普遍現(xiàn)象仍然須防微杜漸。從瑣碎的行政性事務(wù)中脫身出來(lái)，通過(guò)不斷地加強(qiáng)自身建設(shè)，推出優(yōu)秀的人才供選民和人大代表選舉。而且為了獲得選民的支持，黨也必須不斷完善自身，從而真正從制度上保證黨要管黨。而且，由于黨在人事上不再直接插手，便可以集中精力監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)，保證它始終在法律的軌道上運(yùn)行，這樣，就可更加鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。