憲政體制下我國信訪制度的重構

佚名

在我國目前的情況下，信訪民眾表達意見和愿望最經常選擇的方式，如果按照法律和規章制度，嚴格執行合法程序，它是現行條件下的合理的替代性救濟措施，也是公民行使憲法確認和保障的基本民主權利的重要制度渠道。但是在實際政治生活中，卻遭遇了“信訪洪峰”的制度困境。本文試從憲政體制的角度出發，在法治化的大趨勢中，如何使信訪制度的改革朝向 “委托—代理”這種代議制民主關系得關系架構發展，從而使我國的行政救濟制度真正法制化，規范化，本土化。

2003年《鳳凰周刊》關于“北京上訪村”的報道，引起了我們對“上訪”這一政治生態現象的關注1。在與被稱為“上訪村民”的上訪群眾的接觸中，在深深地被他們的生存境態的困厄和背后故事的辛酸所震撼的同時，我們將眼光投向了“信訪”這一制度內申訴救濟渠道的歷史、現狀和可以發展的未來——

一、概念和理論綜述

為了更好地進行課題研究，在課題開始階段對本課題涉及到的一些重大問題說明如下：

(一) 概念與歷史沿革

1．基本概念

信訪。新華字典里是如此解釋信訪的：其“是用寫信的方法向黨政領導機關反映或申訴冤屈。也指親自到領導機關了解和反映情況或申訴冤屈。”根據1995年10月28日國務院發布的《信訪條例》，信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門（或稱各級行政機關）反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。

上訪。與信訪的定義相比，上訪更具通俗語言的意義，即指“群眾到上級領導機關反映情況或申訴冤屈請求解決問題”，是一個帶有行動意向的詞匯。

信訪人。在《信訪條例》中，信訪人是指采用書信、電話、走訪等形式向各級行政機關反映情況，提出意見、建議和要求的公民、法人和其他組織。

信訪制度。信訪制度是關于信訪活動行為規則的總稱。信訪制度可歸于“公共行政”的范疇，因為就最廣的意義而言，“公共行政”不僅包括立法、司法，而且包括受到法律規范制約和授權等限定的政府的活動。信訪表現在行政領域，是現代國家為公民提供的補救措施，公民通過獲得司法行政中的補救，以保護其利益2。

信訪工作。信訪工作實際上是實現政治需要的一種手段，都為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調去規范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩定和讓人們過上安居樂業的社會生活的目的。

2．信訪制度的歷史沿革

新中國成立后，政務院1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。

信訪制度是中國共產黨成為執政黨之后，創造的一種特殊的人權救濟方式，該制度的演變經歷了三個階段：一是1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人的問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。二是1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案。三是1982年2月至今的安定團結型信訪。隨著國家在1982年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟3。

信訪在我國政治制度架構中一直是溝通國家機關與人民群眾的制度性渠道，起著平衡社會與國家間信息和回應交換的功能。尤其在社會大變革和制度大轉型過程中，其能否有效地運行直接影響到國家與社會能否在矛盾與沖突中重建信任關系，從而在確保社會穩定的基礎上，及時有效地解決關系到人民群眾利益的各類問題，提高政府能力與合法性，推動制度的成功轉型。

(二) 理論價值及現實背景

信訪制度的存在在國家政治生活中有著重要意義。根據設計初衷，信訪部門及其機構開展的相關工作，無論是對黨政機關的紀律檢查、工作監督，還是對民意反映、社會穩定的位次保障，都發揮著相當重要的作用。

信訪部門通常是民意最為集中的地方，信訪問題是社會問題的窗口，是觀察所在單位和領導存在問題的鏡子。一切解決社會問題、做群眾工作的黨政機關，群團組織，公檢法機關，經濟管理部門，可以說如果離開了信訪問題將無法工作，無法正常運行，更談不到依靠群眾，從群眾中來，從實踐中來和調查研究。信訪工作在國家政治生活中發揮了重要的作用，在紀檢監察、反腐敗、黨風政風建設、社會問題調查、了解民情民意、保持社會穩定方面甚至發揮了無可替代的作用。據統計，僅自１９９３年１月至1995年３月，全國紀檢監察機關共受理群眾信訪舉報３１０多萬件次，獲得重要案件線索１２．８萬多件；在各級紀檢監察機關立案查處的違紀違法案件中，有８３．８％是由群眾信訪舉報提供的線索。與此同時，各級信訪舉報工作部門通過監督催辦和直接查辦，查處信訪舉報案件近５０萬件3。

信訪部門因為其作用的特殊，往往扮演了“社會安全閥”的角色，發揮了民意的“出口”的作用。它往往是各苦主在選擇游行、抗議等示威性活動前所采取的最后的措施，而且在事實實踐中，各信訪部門往往在政府部門中披上“獨立設置的行政機構”、“領導直接過問”的色彩，因之被民眾目為在各種嘗試均告失敗的情況下最后一道可以嘗試的、且成功率也不低的“制度內措施”。所以一方面各種民意紛涌至信訪部門，如果信訪工作行之有效，可以收到排解民憤，在制度內就把許多可能引發更嚴重后果的社會問題解決了；另一方面通過對大量的信訪案件的調查統計可以很直接地了解到現時的民意的焦點，以及黨政機關應該重點解決的社會問題。如，在對“上訪村”的初調查中，我們發現城市拆遷所引發的行政侵權和經濟違法案件在眾多上訪問題中相當突出，這在一定意義上反映了時下在全國各地存在的典型社會問題。通過了解它，適時出臺相關措施、法規和行政管理辦法可以起到“預警”的作用。正因為信訪部門的重要功能，因此無論是政府部門還是公民群眾，都給與了高度期望。

但是，在現實中，信訪制度未極大充分地發揮其設計之初所寄予的重要功用，民意疏導作用乏力，反而在現實政治生活中面臨著不斷的沖擊和挑戰。“上訪洪峰”的問題近期變得愈發突出。在2003年中，雖然有“非典”疫情，但是非典過后，外地群體訪增勢迅猛，數量同比大副上升，七、八兩個月，國家信訪局等中央信訪部門，共接待外地進京群體訪533批，11878人次，比去年同期457批，9235人次分別上升17%和29%，共發生外地群體訪進京后直接到天安門，中南海等重點地區聚集上訪76批，1357人次，比去年同期22批，441人次分別上升了245%和208%。更為極端的事例是，外地上訪個人到天安門、中南海地區采取自焚、自殺、下跪喊冤、沖闖新華門、警戒線等極端行為制造影響情況異常突出，七、八兩個月發生外地上訪人到天安門地區、中南海周邊極端事件發生43起，59人次，比去年同期25起，38人次，分別上升72%和55%5。

在“上訪洪峰”局面的背后，凸顯了信訪部門在實際工作中存在功能發揮乏力和大量信訪案件得不到及時妥善解決的問題。“民意淤塞”在現實政治生活中也因此變得并非不可能。信訪問題是一定范圍的矛盾已經激化的信號。一旦信訪失敗，或者信訪之途堵塞，民意將淤積，得不到必要途徑宣泄。其社會影響將相當的嚴重。在對“上訪村”的初調查中，我們了解到其中大多數上訪者有著多年上訪的經歷，而且上訪的結果往往難以達到令人滿意的結果，主管部門處理方式得不到上訪者認同，除此之外，更經常常出現的情況是，即使得到了最高人民法院的信訪接待處的受理（批了“路條”），但在下面執行的時候就是解決不了，上訪者往往滯留其間而求告無門。眾多案件滯留信訪部門，民意民情“擁堵”其中，信訪部門的工作實際效果不容樂觀，“民意淤塞”現象比較嚴重。

(三) 研究工具：憲政、法制、以及代議制民主

依照我國憲法，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；人民行使國家權力的機關是通過民主選舉產生的國家和地方各級人民代表大會；人民享有“依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”的權利。此即說明：1．表達意見和愿望是社會公民的基本民主權利；2．公民有對國家事務享有監督權利；3．根據“一切權利屬于人民”的“主權在民”的憲政思想，公民自身權益在收到挑戰甚至侵害的時候，國家有傾聽意見和提供救濟的義務和責任。信訪制度的設計初衷和現實功用在一定程度上也正是基于這樣的國家機制的。

從1954年憲法起，我國的權利機制就形成了有別于西方憲政體制的議行合一的代議制民主機制。國家的權利屬于全體公民，代表公民行使權力的是人民代表。公民和代表之間就通過這種“委托—代理”方式來實現全體公民參與政治、參與國家政治生活。代議制是憲政機制的自然結果，代表的產生基于憲政運作當中的基本矛盾：憲政要求公民有參與權，但實際上所有人的參政能力是不相等的。要想解決這一矛盾，就要允許人們自由地選擇自己的代表，于是逐漸產生了一些代議人6。

公民表達意見的權利在憲法中得到確認并要求制度建設中要加以保障。在代議制民主的調價下，通過“委托—代理”關系，公民表達意見和愿望自然必須尋求作為自己通過選舉產生的利益代表。但是，在現實生活中，公民在表達意見時選擇的方式是上訪，尋求的仍然是黨政關及其工作人員，既不是通過法制國家的訴訟程序，也不通過代議制民主下的人民代表的相關程序，而更多的是將問題納入行政范疇。司法和代表功能的弱化或虛置，是“上訪洪峰”的產生原因，也因此決定了信訪部門是無法解決所遇到的所有上訪案例，決定了“民意淤塞”產生有其必然的體制原因。

從法制建設和我國代議制民主建設的視角，既可以考察出我國現行信訪制度困境產生的原因，最終，我國的民意表達機制和救濟渠道的建設和完善，也都要落實到法制建設和人民代表制度建設中來。

（一）我國目前信訪活動的類型和特點

簡單概括，我國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪。

參與類信訪主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是改革開放以來中國公民獲得經濟自由后開始關注社會生活和城市建設發展的結果，也與中國公民有了更多的權利意識與言論民主分不開。

求決類信訪在目前各級政府機關受理的信訪事項中所占比例最大。大到動拆遷、征地補償、失業保障，小到社區水電煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾，都會找政府信訪部門，以求解決。求決類信訪確實是一定時期政府工作的“晴雨表”，如當城市建設中動拆遷矛盾激烈時，動拆遷方面的求決類信訪就會大幅度上升。國有企業轉制過程類中，大量的社保、下崗及失業方面的信訪也在提醒政府應注意到社會成員對于改革所能承受的限度，以及建立與完善社會保障機制之迫切。

訴訟類信訪是目前中國最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量申訴案件是對已經終審生效的法院判決提出的申訴。頗有中國特色的是，一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正司法。這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態也十分耐人尋味——他們往往寄希望于某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼7。

與公民的民主權利相關，參與類信訪代表公民的參與政治、監督公共權力的基本權利，而求決類信訪和訴訟類信訪說明公民在通過制度內的各種渠道申訴、尋求救濟以維護自身權益。在現實政治生活中，信訪的后兩者類型顯較前者大量，反映的問題也更尖銳、引人注目。

（二）我國目前信訪活動的制度困境

現行的信訪制度雖然是中國公民權利救濟的重要渠道，但這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

困境一：信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮

從信訪的內容來看，有相當一部分信訪是向國家機關提出的具有建設性的建議、批評和意見，對于推進國家機關依法行政起到了積極的作用。通過信訪這種非法治化的方式，政府的行政權力不斷受到制約，政府執政的水平不斷受到檢驗，司法體制中的種種矛盾不斷得以凸顯，最終推進中國法治化的進程。另一方面，相當部分的信訪事項在合法合理的原則下，通過信訪工作人員耐心析致的疏導和協調工作得到解決，也能實現一定的社會穩定的目標。

但是同樣也存在信訪事項的處理運用的是法治以外的方式的問題，或強壓，或妥協，或哄騙等，成了許多基層信訪工作人員不得已而為之的無奈選擇。

面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，信訪部門在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮。

預期的社會穩定的目標非但沒有實現，反而陷入一種更為可怕的惡性循環之中。因為一些領導直接過問通過非正常的行政手段而解決問題的個別案例的示范效應，一部分上訪人員發生了目標對象的扭曲，將希望過分地寄托在領導親臨上；而且同時上訪人員也了解政府希望穩定，因此大量的群訪、極端上訪的事件層出不窮。大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”帶來了極大的負效應。

困境二：信訪體制松散職責劃分不清

《信訪條例》第六條的規定，“縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（以下簡稱信訪工作機構）或者人員，負責具體受理、辦理信訪事項。”由于沒有具體規定所設信訪工作機構的名稱、工作程序、職責歸口等事項。我國信訪機構數量龐雜、名稱繁多、效率低下。

從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪工作機構。有叫信訪局、信訪辦的，有叫信訪工作局、信訪室的，還有一個黨政機關同時有兩個信訪機構。有些地區甚至在社區居委會也掛牌設立這一機構，叫社區信訪接待室。一些相關職能部門內部也設有信訪機構，名稱也不一樣：接待處、接訪處、設訴中心、舉報室等。

雖然信訪部門眾多，但并未形成統一協調機制。黨政機關的信訪機構與政府相關職能部門的信訪機構之間職能交錯，缺乏內在的溝通和協調、信息不共享，信訪資源被大量浪費閑置。有時對一些信訪案件常出現多重受理或相互推諉的現象。信訪干部形象指出，信訪辦是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管。”8

困境三：從信訪人的心態來看，幾乎所有的信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的清官情結，即便是面對法院已經判決生效的裁判文書，信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的現狀。

從源遠流長的中國歷史來看，這種信訪的制度結構及運作方式，有著與之相適應的國家體制、文化和民眾心理的背景。從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等場景中，都能找到信訪活動的許多痕跡。

困境四：黨政及人大信訪部門在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時，將各級人民法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，也存在嚴重的社會負面效應。對訴訟類信訪的行政化處理模式，導致許多訴訟類信訪多年申訴不止。此外，在社會穩定的統一目標下，所有的法院在重大節慶和會議期間花費大量的人力、財力做訴訟類信訪老戶的穩定工作，在政府、社會和民眾的眼里，法院已經成了相對信訪人而言的另一方當事人，與政府部門或其他社會組織并沒有什么不同，結果導致司法裁判的權威大為削弱9。

制度困境的產生必有其深刻的體制原因。一個本應發揮重大作用的機制發生了功能的無力，問題出在哪里？是制度設計原來的弊端造成這一制度的“先天不足”呢？還是這一設計完美的制度又掉進了行政機構“組織病”的怪圈，或是原有功能削弱、或是程序不當造成的非效率？

1995年10月28日國務院令第185號發布《信訪條例》，根據此條例，各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門都制定了本部門的相關信訪工作條例。經過分析發現有以下幾個重要事實：

1．機構和規模

信訪機構遍及基層。在《信訪條例》中，各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門，都屬于信訪受理部門，都應及時受理各地群眾不同層次的信訪申訴問題。各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門都能建立專項解決民情民意的信訪機構。所以至少從規模和覆蓋面而言，信訪機構完全涉及了公民權益的方方面面。

2．信訪受理原則

《信訪條例》規定信訪受理原則是“分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合”。

因此，在受理方式上，規定信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出。即限制越級上訪。

就此至少說明：1．信訪講求歸口辦理，要求專業解決，例如土地管理局信訪部門專項解決土地管理糾紛，如當下各地都十分突出的城市拆遷問題；衛生局信訪部門可專業協調有關醫療衛生方面案例。2．信訪同時講求程序，限制越級上訪，同時讓位于司法程序。《信訪條例》第十、十九條規定：“信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出。” “信訪人未依照本條例第十條的規定而直接到上級行政機關走訪的，信訪工作機構應當告知其依照本條例第十條的規定提出；上級行政機關認為有必要直接受理的，可以直接受理。”

3．時間限定與效率

通過對答復信訪者的時間限定方面，《信訪條例》同樣要求各級行政部門在受理過程中講求高效的及時受理和反饋。

《信訪條例》第三十、三十一、三十二條分別規定：“各級行政機關直接辦理的信訪事項應當在30日內辦理完畢，并視情況將辦理結果答復信訪人；情況復雜的，時限可以適當延長。”“各級行政機關對交辦的信訪事項，應當自收到之日起90日內辦結，并將辦理結果報告交辦機關；不能按期辦結的，應當向交辦機關說明情況。”“交辦機關認為對交辦的信訪事項處理不當的，可以要求辦理機關重新處理。”“有關行政機關對轉辦的信訪事項，應當自收到之日起90日內辦結，并可以視情況向轉辦機關回復辦理結果。”

4．分工與協調

《信訪條例》在涉及政、法、人大部門分工的問題，也有交互合作的規定。第九、十六條規定：“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。”“信訪人提出屬于本條例第九條規定的信訪事項的，信訪工作機構應當根據情況告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。對已經或者應當通過訴訟、行政復議、仲裁解決的信訪事項，信訪工作機構應當告知信訪人依照有關法律、行政法規的規定辦理。”

信訪部門在體系間嚴格區分，行政權力部應越級，妨礙司法或者消解司法的作用，在一定程度上，行政部門的信訪部門的處理程序要先考慮是否轉入司法渠道，讓位于司法程序。

當然，這樣一份行政部門的信訪條例也反映出其存在的一些漏洞。在《信訪條例》中，并沒有很明確地以規章條文的形式提出各級信訪部門的職能，以及與之相匹配的解決問題的各項權力。信訪部門在一級行政機關里屬于哪個職能部門？它應該有怎樣的隸屬關系？它實際肩負的具體職能是怎樣？與之相應，應該賦予怎樣的權力？

因此將有可能出現這樣的兩種可能：1．信訪機構在一些領域可能突破秘書性質的工作機構的定位，在可能出現的信訪工作模式看，不具有行政權力的信訪機構將有時權力無限且不受制約，其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域，有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能，而以領導批示為信訪督辦的依據帶有人治色彩。2．走向另一個極端：“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處，只能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。

但是，綜合來看，大的層面上，這樣一份在許多方面有著嚴格規定的信訪條例還是有著相當的適應性和現實操作的合理性的。至少在規模上和相關程序要求、原則上，自國務院以下，各部門如果嚴格按照規章制度高效、依法辦事，將不至于將大量的上訪案件積壓累計，民意淤塞。

與現實的窘境相比，很顯然制度本身的能量并沒有得到真正的釋放。因此，將眼光從制度本身來出來，投向社會現實。“信訪洪峰”這一社會現實的矛盾雙方主體：信訪群眾和信訪機構。而在分析雙方行為的同時，我們也不能脫離信訪這一政治現象所處的社會環境所造就的政治生態。

（一）社會環境：民主缺位，結構性壓力造成上訪部門重荷

直接選舉、間接選舉、媒體形成輿論、信訪，是民主社會表達民意的四種重要方式，但是在中國現實國情下，前三種方式，或是條件不成熟、正處在于建設中，或是尚未取得大范圍的民眾的信任，在中國現實國情中作用發揮得并不是很充分。因此，所有的民意表達的壓力都交給了上訪部門。這實際上是將除上訪部門之外的其它所有行政部門所造成的民意問題，都交給了實際并不掌握能夠解決所有問題的權力的上訪部門。因此，“大流量、窄口徑”的民意表達渠道，自然造成了民意的表達不暢，淤塞的出現也是在意料之中。

（二）上訪群眾：盲目以及法制意識薄弱和其它的一些心理因素，造成上訪工作的難度和艱巨

上訪，在中國民間具有悠久歷史。可謂是一種最傳統、最貼近市民社會的民意訴求機制，是市民社會維護正義的最后一道防線。事實證明，上訪既是公民參政議政的特殊通道，也是弱勢群體維權的有效法寶。上訪是民怨的釋放通道、民情的反饋渠道，也是民意“用腳投票”的表達機制。

從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等場景中，都能找到上訪活動的許多痕跡。從上訪人的心態來看，幾乎所有的上訪人的潛意識里都有一種揮之不去的清官情結，即便是面對法院已經判決生效的裁判文書，上訪人仍意欲通過上訪渠道來改變其敗訴的現狀。

但無數的案例已經向我們證明，上訪制度之所以不能得到充分的發揮，也和上訪群眾盲目的行為有關。越級上訪、無端上訪甚至無理取鬧的例子屢見不鮮。這也從一個側面凸現了群眾薄弱的法律意識，他們上訪，只是想用一種“鳴冤訴苦”的方式來達到自己的目的。不僅影響了正常的群眾上訪，也給上訪部門帶來了諸多的不便。

為什么如此多的民眾不惜一切來尋求和求助于上訪這一途徑呢？

大多數群眾認為：上訪實際上就是“鳴冤訴苦”，包含了申訴、控告、檢舉以及批評建議等法律權利。它既可以反映民意，也可以調解矛盾，還可以裁判糾紛，幾乎無所不及，無所不能。因而，它的功能不是單一的，而是綜合的，或者從反面講，它是模糊不清的。人們受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到這個向所有人開放的機構。

上訪在很多人的眼里已經成為最后一根“救命稻草”。上訪所能糾正的錯誤、所能帶來的戲劇性變化，通常具有強烈的轟動效應和強大的榜樣力量。因此，雖然人們為此需要付出大量的財力、人力和物力，并且受到重視、得到的解決的概率也不高，但是人們還是執著于此，爭取一線希望。于是乎，上訪似乎成為人們追求正義的最后武器。但實際上，由于上訪者很多，有關部門不可能一一處理，只能依據嚴重程度擇其一二，于是，人們幾乎就是在比試“誰更慘”——最慘的人才能受到領導的重視，才能受到正義的眷顧。因而，這不是依靠規則來解決所有的問題，而是依賴更高的權力來解決個別的問題。結果，在一些人爭取到正義時，大多數人仍在苦苦尋求10。

（三）信訪部門：程序不當，非效率的工作模式也在一定程度上造成民意表達的不暢

信訪制度不能充分發揮其固有的功能，還與信訪部門處理程序不當以及非效率的工作方式有關，其具體可以表現為如下幾個方面：

就現行信訪機構在機構設置和處理程序本身來說，其問題在于：

第一，上訪機構龐大而分散，立法機關、司法機關、政府以及政府的各個部門大多都設有上訪機構，但整個系統缺乏統一協調的機制，甚至缺乏統一的計算機聯網，上訪者一個問題可能同時找幾個機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；

第二，因為上訪機構分散，每個機構的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的上訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結果在很多時候都是不可能的；

第三，上訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題(甚至某些程序問題)的解決均需請示行政首長；

第四，法律對上訪案件的處理沒有嚴格的程序規范，有的上訪機構對同一案件反復批轉下級機關或其他有關部門處理，上訪人即沒完沒了的反復上訪；

第五，法律對上訪案件的處理大多沒有規定嚴格的實體標準，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意。

（一）信訪制度其存在的合法性思考

信訪制度所暴露的問題越來越多，其所引發的思考也越來越多。一開始對現行信訪制度功能的改善方面的各種制度建議，慢慢走向對這種信訪工作開展對社會民主和公民利益保障的利弊得失分析，在法制建設的時代大背景下，這種反思更是走向了對信訪制度其合法性和必要性的思考！

在學界的討論中和在現實的行政實踐中，我們可以發現，面對中國目前的信訪制度的困境，有主張加強信訪制度權威，更大限度地給予信訪制度以解決實際問題、排解民意的權力的主張；同時，關于信訪制度是否違背法制建設精神的辯論也此起彼伏，越來越引人注目。

1. 一種聲音：權威加強的隱憂

見諸報端，我們發現各地各級地方政府部門在加強信訪制度建設方面有頗多建樹。許多地方形成了具有鮮明地方特色的信訪工作模式。

上世紀90年代末，福建漳州市委組織部創建了一個“部長夜談”制度，也即，每月15日下午4點到晚上11點，由組織部長坐鎮，接待來訪來電。由于組織部門的特殊地位，一時間訪者如云，頗有轟動效應。

2003年，貴陽市建立“人大信訪法律咨詢日”制度，每周一次約請“一府兩院”有關負責人、人大代表、法律工作者共同參與接待來訪，時稱“貴陽模式”。

2004年1月，浙江《浙江省信訪條例》，規定信訪人有權獲知信訪結果、重大疑難信訪事項可以組織聽證、工作人員在信訪工作中推諉、拖延的要追究責任。

2004年2月，廣東建立信訪督查專員制度，規定信訪督查專員從省直機關新任的副廳級領導干部當中產生，然后分期分批派到省信訪局工作，專職處理來信來訪，著重協調處理重大信訪案件。各專員工作期滿之后將接受組織考核，考核結果將記入本人檔案，作為獎懲、任用依據。

2004年，四川省將問責制引入信訪制度，對于信訪工作人員的種種懈怠和不作為，以及對信訪人的打擊報復等行為，有關部門將給予處罰。

2004年6月，中共北京市委正式發文，規定任何單位及個人不得以任何借口阻攔、壓制信訪人依法檢舉、控告。對那些拒不受理或無理由久拖不決信訪事項的責任人員將視情況給予通報批評、紀律處分直至追究其刑事責任。

2004年安徽制定《省直機關新任副廳級領導干部擔任省信訪專員暫行辦法》，規定省委、省人大、省政府、省政協工作部門和省紀委及法院、檢察院等單位新任副廳級領導干部，都要分批分期到省信訪局擔任信訪專員，任期一般為4個月。

2004年8月，遼寧省盤錦市檢察院出臺了《盤錦市人民檢察院方便人民群眾控告申訴的若干規定》，規定，對可能越級上訪或者在本地區具有較大影響的集體上訪案件，檢查機關要邀請當事人及其相關人士進行聽證，并在7日內移辦，3個月內辦結，還要書面答復控告申訴人。此外，《規定》要求檢查機關，對不屬于其管轄的案件，也應當受理，并在7日內移交有主管權限的機關處理，同時將移送理由、部門與時間書面通知控告申訴人；對于農民上訪群體和“涉農”案件，檢察人員負有告知、引導與明確解答的責任，不得推諉。11

這些措施雖然只是局部地區、個別部門（盡管都是省市重要部門面目出現），不能絕對說明信訪制度在整個中國行政和檢察體系中得到了切實的權威加強或功能強化。但是，從中我們也可以略窺到這樣一個動態，在個別地域和部門，出于某種原因——往往更多是因為領導者重視——信訪工作及其制度在不斷地得到重視和加強，反映社情民意、解決社會突出問題方面的作用越來越大。

這種現象，對于為數甚巨的上訪者而言無疑是一件好事，但是對于在此之外更為廣大的人民群眾來說，這樣的國家制度安排，卻未必是一件同樣讓人歡欣鼓舞的事情。

最讓人關注的問題在于，這種權威的加強所帶來的對法律地位的沖擊。

如前分析，三類信訪活動：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪。其中“訴訟類信訪是目前中國最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量申訴案件是對已經終審生效的法院判決提出的申訴。甚至一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正司法。”

在法治社會，只有司法機關才能為公民提供真正有效的救濟。法在調節利益關系，也即在緩解利益與正義的矛盾中，具有極為重要作用，是處理這種矛盾的一個重要手段12。法在調節各種利益關系的形式是多種多樣的，從消極方面講，包括對受損害方提供補救，對損害他人利益方實施制裁，等等13。而信訪制度，在法理上探究，其法律地位仍很模糊。

但是信訪制度的存在很大程度上沖擊了法律的地位，由此所引發出來的個別案例（特別是為媒體所廣泛追捧的因個別領導人過問而上訪成功案例）所帶來的示范效應，在極大地消解法律出臺時人民對法律效用的預期和實際執行過程中對法律真正解決實際問題的有效性的信任，從而從另一方面加強了對信訪的依賴，而這種依賴所帶來的一系列的行為，結果是使信訪更加處于一個與法律權威相對抗的地位，造成進一步對法律不信任的惡性循環。

就信訪制度的自身發展和建設而言，一方面，因為其在法理學上的地位模糊（或者說其權力來源想的是不那么合法），其自身被賦予的權限就具有很大的政策彈性，其地位和職能因為這種不確定性而難以定位，發展很難有一個明確的導向；另一方面，隨著因人民的依賴而使信訪制度被寄予的期望值越來越大，信訪制度只能選擇要么“不作為”令上訪者失望，要么“有作為”但是因為這種“有作為”而使這種期望值越來越大，而這種“有作為”勢必會在無形中超越了法律，超越了程序。結果，它不但削弱了我們在法治之路上的種種努力，而且也使自身負擔日重，難以為繼。

造成法律和信訪制度同時陷于尷尬境地的大致原因有：1．司法困難，尋求法律援助的成本過高。這既包括復議、訴訟門檻過高，限制過嚴造成的物質的損耗，人民群眾打不起官司，更包括程序繁瑣所帶來的成本。2．信訪本身所帶有的與現存體制的“適應性”：a. 信訪功能具有綜合性，包含了申訴、控告、檢舉以及批評建議等法律權利。它既可以反映民意，也可以調解矛盾，還可以裁判糾紛，幾乎無所不及，無所不能。因而，它的功能不是單一的，而是綜合的，或者從反面講，它是模糊不清的。人們受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到這個向所有人開放的機構。b.信訪無須煩瑣的程序。所有的國家機關在處理問題時，都會有一定的規章，都需要走一定的程序。此外，更為重要的是，這樣的規章和程序，在人們投入大量時間和精力的情況下，未必能保證產生預料結果。相比之下，信訪可以方便地將人們的問題直接送達相關領導，并可能得到問題的解決14。c.最為誘人的是，信訪案件中個別事例強烈刺激上訪人員將希望寄托在能解決所有疑難困境的領導、高層上，驅動著大量人員盲目地投入到信訪洪流中。

本質上說，信訪不但契合于權力體制，而且符合我們重實質正義而輕程序正義的傳統15。從以上各地的信訪制度建設模式中可以發現，大多數在加強權威方面入手，在以上分析成立的前提下，學者對這種權威的加強所帶來的對法律、規則、程序正義的忽視，抱有深深的擔憂。

給予以上問題以否定回答的學者的立場是強調在現存的制度條件下，應該加強信訪制度作為替代性救濟渠道的功能，其理論出發點更多是強調中西方國情不同所帶來的法制建設的差異性。

1) 上訪作為公民向政府表達自己意見的一種方式，是憲法賦予人民的基本民主權利。

西方法制建設，從憲政的思想和理論出發，認為在人民在代議制條件下將權力讓渡給政府后，人民對政府權力的控制一般有兩種方式：1、以權力制約權力，即通過各項分權制度建設，將國家權力一分為幾，互相制約，以達到政治平衡。2、以權利制約權力，即人民保留各種表達自己意見的權利，向政府施加民意壓力。或通過和平的質詢、罷免程序限制政府權力，即“用手投票”；或通過暴力革命推翻現行政權的“用槍投票”；或以遷徙離開逃避保證的“用腳投票”。

在憲政體制范圍內，人民保留有游行、示威、請愿、集會等諸多權利，但是如果不是通過對政府的罷免程序，政府對人民的意見并沒有回答的義務16。

我國的議行合一的人民代表大會制度有別于西方憲政體制，在憲法里可以找到上訪作為公民基本民主權利的依據。依照我國憲法，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；人民行使國家權力的機關是通過民主選舉產生的國家和地方各級人民代表大會；人民享有“依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”的權利。為了保證這種權利在實際政治生活中落到實處，一方面在憲法第二章“公民的基本權利和義務”規定了公民可以通過行使選舉權、罷免權參與到政治生活，同時對政府事務可以通過行使“對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”來表達自己的意見；另一方面，與公民的民主權利相對應，國家機關負有“經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”、“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理”的責任。通過這兩方面的制度安排，我國的法律體制試圖營造出公民可以在制度內表達自己意見的正常渠道，而向國家機關表達意見就是其中一項重要權利，而上訪可以被認為是這種權利的某種極端的形式。由此可見，信訪可以從憲法中找到其合法性依據，上訪作為公民的民主權利是被憲法所確認并加以保障的。

2) 信訪制度是公民基本權利的行使和政府部門接受民意的表現，并不可以簡單劃分為“人治”范疇。

第一、我們要將舊時代的攔轎告狀、擊鼓鳴冤的“子民”告狀與人民掌握國家權利條件下“公民”行使基本民主權利嚴格的區分開來。兩者具有根本性區別。但是，也不否認在實際生活中這種年代久遠積淀下來的思想在某種程度上影響著某些上訪群眾的非理性行為。

第二、信訪作為公民的基本權利，可以進一步分為對政府的“批評建議權”和“申訴控告權”。在實際政治生活中，因為對政府的批評建議，往往取決于公民的政治熱情、受教育水平、參政議政能力等條件，相對來說中國法制建設的新階段尚不具備使之十分活躍的因素。而與之相對，公民一旦受到利益損害，就會選擇申訴和控告，并不需要主觀上的其它更多條件。因此出現批評建議權相對失語與申訴、控告、檢舉權相對活躍的失衡狀況。這種失衡的狀況，在相當程度上異化了信訪的民主性質和民主功能的定位。但是，我們不應當就此淡化信訪的民主功能，將信訪視同公民告狀的第二渠道17。

第三、將“人治”標簽貼于信訪制度上并不準確，而且與憲法精神相背。的確，在許多信訪成功的案例中，相關領導者的親自過問發揮了很重要的作用，與此相伴，形成了上訪者對信訪解決問題方式的不當預期，但是就以此來確認信訪是“人治”模式是不準確的。信訪是公民的基本民主權利，接受信訪是國家機關及其工作人員的義務，這在憲法里都已經得到確認。如果，行政領導在解決問題過程中，是依照國家法律、通過正常程序，這與法制精神相符，是依法行政的表現。

3) 司法上的起訴權、申訴權與信訪的申訴、控告與檢舉權都是保障公民基本利益的權利，信訪制度的存在與司法制度并行不悖。

因為信訪制度的存在，的確存在大量原本可以通過行政復議或者司法訴訟等途徑解決的問題涌入信訪渠道的現象，目前中央到地方省、市、縣的三級信訪統計數據中，屬于不服行政處理決定、法院裁判的信訪和要求政府解決實際問題的信訪，約各占總量的30%至40%左右；屬于提出控告、檢舉的信訪，約占總量的20%左右；屬于對政府工作提出意見建議的信訪，約占總量的10%左右。

但是，這種現象是否屬于非正常，是否與司法制度相沖突，這必須從信訪功能的分析來考察。在憲法第四十一條規定，公民的信訪權由兩大權利組成：一是“對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”；二是“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。很顯然，在這種劃分中，公民的基本民主權利在相對于國家的公權力而言在監督政權、保障民權方面各有側重，其中，批評建議權，更多地側重于保障人民當家作主、參政議政權利的功能；而申訴、控告與檢舉權，則更多地側重于保障人民的合法權益，起到“權利保障（救濟）底線”的功能18。而現實中，信訪制度的功能更多的選擇落腳在后者。

成本較低的信訪制度，因為其功能導向（主要作為救濟手段），在很多時候為公民所采用，這與司法的訴訟程序互相補充，共同保障公民的合法權益。所以，研究的重點與政策的走向不應該是如何將信訪制度排除在救濟手段之外，而是如何處理好兩者關系，更為行之有效地使公民的基本民主權利得到完備充分的發揮。

綜上，信訪權利是為憲法所確認并加以保障的公民基本民主權利，公民上訪是行使表達意見的權利，國家機關及其工作人員接受信訪是履行憲法所規定的義務，這共同構成了民主的基石，依照法律通過合法的程序，與司法制度一起構筑了公民的救濟渠道。因此信訪制度建設并不是該不該存在的問題，而是應如何使之完善的問題。

對比以上廣泛存在的兩種意見，一方面確認了信訪制度其存在確有其必要和合法性。在現行的制度條件下，信訪救濟是公民的一項基本民主權利，是一項替代性糾紛解決方式，應當予以保障。另一方面，信訪制度理論上所面臨的爭議和實際中的制度困境，特別是如何捋順其與法制建設的相互關系，說明變革信訪制度也是推進法制建設的迫切需要。

關鍵在于信訪立法，將信訪制度納入法制建設的正規軌道上去

信訪作為公民的基本民主權利，應該得到切實保障，隨著法制建設的不斷推進，將這種制度納入嚴格的法律軌道，既是法制建設的題中之義，也是處理好信訪和司法制度兩者關系的現實所需。而將憲法所賦予的公民的這項基本權利通過人大立法的方式規范，這是針對現存各地各級人民政府方式多樣的、成果各異的信訪模式提出的規范之道，而且只有這樣其地位和效力等級才與信訪的憲法地位相符。

在制度條件成熟后，出臺的專門規范信訪制度的法律應該從以下幾個方面入手使制度規范化：

1. 規范信訪接受主體。在現行的國務院的信訪條例中對接受主體的規定是各地各級地方地方政府相關部門。一方面，信訪法律應該充分整合資源，改變現在實際中存在的信訪部門林立但是卻缺乏協調統一機制的混亂和非效率局面。將眾多建立在行政部門內部的信訪機構整合形成一套完整的體系。另一方面，對信訪機構的工作人員要有嚴格的職責規定。在現存的信訪制度中，信訪的接受主體往往又是具體落實到每一個相關部門的行政領導人。為了保證民意的切實表達和公民的權利的充分行使，另外從國家機關領導人的人民公仆地位來看，接受信訪不僅是一種法律義務，更是一種政治責任。因此，未來的信訪法將國家機關領導人作為接受信訪的主體加以明確規定，并進一步強化國家機關領導人的信訪工作責任，杜絕行政不作為。

2. 規范信訪的接受內容，捋清與司法的相互關系。通過對信訪接受內容的規范，將信訪有可能與司法相沖突的可能性降低。信訪制度既然被定位在表達民意和行政救濟的地位上，其接受內容就應該重點在于接受公民的批評和建議，同時在法制建設的現階段，適當發揮救濟渠道的功能。但是，應該嚴格地把申訴和控告案件納入司法渠道，特別是避免在法律決議尚未出來即開始上訪的事件發生，而是將此類案件重新歸口到司法渠道，減少對司法的消解作用，樹立全社會對法律和司法的信賴，樹立司法的裁判權威。

3. 規范信訪的問題解決方式。信訪解決問題同樣應該依照法律精神，按照合法程序進行，屬于行政領域可以解決不需要引入司法訴訟程序的案件，應該嚴格依法行政。從程序和實體兩個方面對國家機關的信訪工作責任加以具體規范，并且對國家機關解決問題在許多方面給與剛性規定，如受理信訪的時限要求和告知義務；辦理信訪事項的時限要求和書面答復義務；書面答復應當必備的實體內容等。

4. 規范信訪工作的類別，將公民的權利得到全面充分的發揮。在現階段，信訪中多申訴求決，而對國家的批評和建議卻并不活躍。在國務院信訪條例第三十七條基礎上，進一步明確規定各級國家機關應當建立信訪獎勵制度，對人民群眾提出的有重要政治、社會、經濟價值的意見、建議、批評等，進行表彰和獎勵。從而，一方面，對人民群眾的智力勞動進行肯定；另一方面，可以鼓勵更多的人民群眾參政議政，有助于盡快恢復信訪功能的平衡。

5. 規范信訪主體權利和義務，保證信訪秩序。權利與義務是相對應的。公民在行使民主權利的同時，也要遵守相應的法律規定，履行相應的義務。針對當前逐步增多的非正常信訪現象，要在立法上旗幟鮮明地加以規范和制止，引導人民群眾依照法律規定的途徑和形式依法信訪，發揮立法對現實生活的引導和規范作用。

（三）最根本的解決途徑：改革中國現存的人大信訪制度

1．人大信訪制度為什么是最合法、最有效的信訪制度？

在我國憲法第一章“總綱”第二條即確認“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此在人民行使信訪這一同樣在憲法里得到確認的基本民主權利時，人大自然是最根本的落腳點。

作為人民代表大會的組成人員的人大代表，憲法也要求其“同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”

人民代表大會是國家權力機關，其他的一切國家機關都是由其產生、受其監督、對其負責。這對幾乎涉及到政治生活方方面面的信訪案件而言，人大這種權力最高性和監督的全面性正適合了這種需要。

因此，人大信訪制度自身的特性：憲法所賦予的權力最高性、監督的全面性以及人大代表的民意代表身份都和信訪制度本身所需要的權力合法性、監督的有效性、工作人員的代表性直接聯系在一起，是最適合的信訪機制。

2．人大信訪在實際運行中所遇到的制度沖突

在十屆全國人大常委會第十一次會議上，吳邦國委員長在關于加強信訪工作的指示中明確提出：“要把信訪工作當作人大加強監督工作的重要內容，當作憲法規定的國家權力機關的重大責任，予以高度重視。”但是在實踐過程中，雖然人大憑借自身合法性的優越性開展工作頗具優勢，但是其大多采行黨政系統的工作模式，而未形成屬于人大自身的工作方式，在實踐中仍然面臨著黨政系統的困境與問題，甚至面臨著巨大的制度沖突。

人大信訪制度運行中的問題及已有對策的局限在經典的代議制理論中。人民與代表和政府的關系可以概括為：人民通過普選產生出自己的代表，執行自己的意志，并接受自己的監督；代表再代表人民行使選舉權，選舉出為人民服務的政府；而人民和代表又都有對政府的監督之權。這一理論化成制度并真正按原意運行的兩個前提是：人民要具有主動性，人民有條件按照“人民——代表——政府”的這樣一種機制來表達自己的意志和利益⑿以及人大代表具有得到完全信息的條件。

但是在實際政治生活中，這兩個條件都不同程度的缺失。民眾缺乏主動尋求代表表達意見的行為習慣，作為兼職代表的代表個體在工作方式上因此就很難建立起有效的和選民的直接聯系。在這種“委托—代理”的渠道作用被嚴重弱化的情況下，人大信訪往往就不再強調人大代表個體的代理功能，而是更多側重人大這一國家機關的接受民意功能，從而人大成為民意表達的直接場所，但這卻是建立在代表制被不斷削弱、代表個體作用被不斷虛置的之前提下，因此為了維持這種運行模式，人大信訪的工作模式就越發的偏離代表制設計初衷，而與黨政系統的信訪模式別無二致！

為了解決“上訪洪峰”的困境，地方人大常委會所采用的一個慣常的措施是增加機構和人員，這一方面帶來的直接后果就是機構臃腫而分散、人員過剩的組織病，另一方面更為嚴重的是這種做法跨越了人大代表個體與公民個體直接聯系，而把這種聯系建立在人大機構與公民個體之間，背離了建立代表制的創建本意。

2) 信訪的具體處理方式帶有濃重的行政色彩。

各級人大常委會所建立的領導批閱重要信件和定期接訪制度、信息報告制度、復信回訪制度、催辦制度和審查結案制度無不帶有濃重的行政色彩。如此而下去的結果是，信訪職能的膨脹將導致集體決策的代表機關日益走向行政化和科層化，從而越發背離人民代表大會的工作原則19。

3）為了避免人員冗脹，許多地方人大強固公民與代表之間的直接聯系，將處理上訪案件交由人大代表反饋，但是這種制度安排首先會面臨兼職代表的時間安排是否能到位的問題，特別是當代表的接待日與其本職工作相沖突之時，很難避免代表的缺席。在人大專職信訪機構與代表輪流接待雙軌并存的情況下，也極易出現二者之間的職能和權力沖突。還有一個問題是，代表所接待的群眾并不一定是來自于他較為熟悉并代表的本選區，在接待和辦理的過程中因信息的缺乏和業務的生疏也很難真正發揮代表的應有功能，真正運作整個信訪流程的仍然是人大原有的信訪機構和人員20。

3．人大信訪制度的改革出路

我國現行《代表法》規定：“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”，“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表分工聯系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協助本級人民政府推行工作”。在現實之中也早已存在公民與代表之間直接聯系的萌芽，有的地方的公民已經開始有了遇事找代表的現象，也已經有一些代表在主動為本選區的公民信訪提供力所能及的服務。只要我們的人大機關能持續推動這一渠道的建立的話，這一關系是能夠不斷加強的。

良性代議制按照“人民——代表——政府——人民”這種政治運行的順序進行運作，公民與代表之間的“委托—代理”關系的強化，在這種方式條件下，公民表達民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達自己的訴求，表達自己的利益。這一制度設計的長遠效果在于，使代表制政府能按照制度設計的初衷良性運作；其短期的優勢則是可以使分散、無序的利益表達有一個理性的聚合通道，通過公民與代表的個別接觸來化解大規模非理性參與所帶來的政治震蕩21。

但是，由于在條件缺失的實際政治中，我們應該采取更加合理、漸進的過渡性措施。人大的信訪機構在收到來信來訪時可以不再直接寄發給有關單位和部門，而是有意識地引導或直接將信訪件轉發給信訪人所在選區的代表，由所在選區的代表的來代表信訪人處理有關問題，并將結果反饋給信訪人。這種做法的目的在于，由人大機關來推動公民與代表之間委托——代理關系的強化，從而使公民與其代表之間建立起持久而穩固的直接聯系，促使公民在今后有訴求時直接將對象指向人大代表，并逐漸在人大系統內部排除體現官民關系的信訪制度22。

理想的人大代表信訪制建立面臨的一大制約條件就是現行的兼職代表制。它使得人大代表個體在履行職責時會遇到時間、精力和個人權威不足的限制。在這種條件下，人大代表在收到來自人大信訪機關寄發的信訪信件時，選擇：1．個體代表能夠通過約見政府官員解決的問題，可以運用個體代表的力量來促使問題的解決；2．個體代表在個人無力解決的情況下，可以將問題傳輸給常委會委員（最好是聯系本選區或本代表小組的常委會委員），由常委會委員來出面代表公民約見官員、答復代表或選民；3．遇到重大或普遍性的問題，人大代表還可以通過將問題傳輸給人大常委會或人民代表大會的方式，由人大會議來解決23。

事實上，從新制度主義的視角來觀察我國現行信訪制度的重構問題，可以發現，信訪作為一項曾長期存在并發揮重要作用的制度安排，其存在有其合理的必然24。而在政治生活的演進過程中，產生了對制度安排的新的需求，此即制度變遷的誘因25。但是，現實的狀況是，自信訪制度設置以來，無論社會發生了如何重大的變遷，信訪的改革始終并未如期提上日程。固化了的制度安排將規定人的選擇的維度，以提供具有經濟價值的激勵或限制的方式誘使社會將原來的非正式制度逐漸提升為正式制度，因此規則逐漸硬化。因此，在現實已然產生了對制度變遷需求的情況下，信訪制度如仍固守過去模式而不從根本上適應潮流，就會如戴維森和諾斯在1994年諾貝爾經濟學獎頒獎式上所說的一樣：“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”，這種因“初始制度”安排所產生的某種“路徑依賴”26，將嚴重阻滯信訪本身的功能發揮和發展。當“制度供給不足”和“制度需求”之間的矛盾到了無法規避的情況下，社會變革因此要付出的代價將是巨大的，甚至沖擊到社會體系與結構。重構我國的信訪制度，就是要在我國的憲政體制條件下，根據人大代表制度自身的優越性，突破人大信訪制度所面臨的現實沖突，建立起公民與人大代表之間 “委托—代理”的穩固關系，積極發揮人大代表的監督職責，使社會公民樹立一種“有事找代表”的行動習慣，在這種渠道中信息流通更加順暢，更加完全，從而有力建立公民與公權力之間的信任。

1．《鳳凰周刊》2003年第7期，總第119期，香港鳳凰周刊有限公司出版有關“上訪村”的概況以及本小組調查詳見附錄1、2

2．[德]馬克斯·韋伯著：《論經濟與社會中的法律》，中國大百科全書出版 1999年9月版第42—44頁

3．應星著：《新中國信訪制度的歷史》，《瞭望東方周刊》2003年第4期載。

4．李云清《試論黨和國家信訪制度的改革》，《北京社會科學》1995年第9期載

5．北京市公安局治安管理總隊內部資料： “關于當前外地群眾進京上訪情況的匯報”，詳見附錄3

6．秦暉“代議制是憲政機制的自然結果” ，《經濟觀察報》 2003年3月2日第4期轉載

7周梅燕著：《信訪“削峰”：不能消解法治權威》，《新民周刊》 2004年07月12日第7期

8．王薇丹《新時期我國信訪制度重構探析》

9．周梅燕《信訪“削峰”：不能消解法治權威》，《新民周刊》 2004年07月12日第7期

10、11．錢建強“信訪制度：權威加強的隱憂”，《法制日報》2004年2月16日第6707期

12、13．沈宗靈主編《法理學》高等教育出版社1994年7月版第62、63頁

14、15．錢建強“信訪制度：權威加強的隱憂”，《法制日報》2004年2月16日第6707期