[內容提要]人民代表大會制度和人民政協制度，是我國社會主義民主政治發展的兩種重要形式，是當今中國政治發展的現實基礎，決定了中國政治發展的基本走向。完善人民政協的政治協商，既是當代中國政治發展的現實要求，又符合世界民主理論和實踐發展的大趨勢，對有效實現人民當家作主具有重要的現實價值。 [關鍵詞]政協制度中國政治發展

我國的人民民主專政思想強調人民當家作主，人民在憲法意義上享受管理國家的權力，主要體現的是人民主權觀念。在當代中國的民主政治實踐中，人民民主權利的實現還是相當有限的。造成這種現象的重要原因是，我們對人民當家作主(即實質民主)強調較多，對如何實現人民當家作主(即程序民主)注意不夠。 在我國，人民代表大會制度是根本政治制度，人民通過投票選舉人民代表，人民代表通過表決決定法律法規和國家發展的重大事項，是社會主義民主的重要形式；中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是基本政治制度，人民政協是我國基本政治制度的集中體現，在我們這個幅員遼闊、人口眾多的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題在中國共產黨領導下進行廣泛協商，體現了民主與集中的統一。“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這兩種民主形式既是當今中國政治發展的現實基礎，又決定了中國政治發展的基本走向。應該說，我國的人民代表大會制度和人民政協制度都在一定程度上體現了實質民主和程序民主的統一，但從實踐模式看，前者注重于民主的結果，后者則側重于民主的過程。因此，可以說人民政協的制度安排和政治實踐，不僅彌補了人民代表大會制度安排和實踐上的不足，反映了當代中國政治發展的現實要求，而且與世界民主理論和實踐發展的大趨勢相一致，是側重于程序民主的政治運作模式。 人民政協作為當代中國政治發展的基本選擇，是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式。由于“中國政治發展的現實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，共同決定了在中國民主政治發展的程序選擇必須以協商為價值偏好”，因此，協商(既是價值上又是技術上)是人民政協基本的程序選擇。以中國人民政治協商會議為載體的政治協商機制則是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的最重要和最基本的一項制度安排。 從具體內容看，這項制度安排又分為不同層次。一是憲法規定，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。當然，憲法對人民政協的制度安排是肯定性規定，而不是操作層面的規定。二是中共中央文件規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，明確提出要完善人民政協的政治協商，要進一步完善政治協商的內容、形式和程序，并且對協商的內容和形式作了原則規定。三是政協章程和政協自己發布的文件、規定等，對人民政協政治協商的內容、形式和程序作了綱要性規定。四是地方各級黨委貫徹中共中央有關文件的實施意見和地方政協的有關規定，在關于政治協商的內容和形式的有關表述上，與中共中央文件和政協章程的內容差別很小。 除了上述法律、文件、章程和規定等構成我國人民政協政治協商的基本制度安排外，近年來，各級政協還對與政治協商相關的工作作了具體的規定，如會議制度、提案工作條例等。在實踐中，盡管人民政協的政治協商取得了不少成效，但存在的問題也不少。這些問題，既有協商程序的技術過程設計及與之相關的制度安排方面的，又有制度落實方面的。這些問題的產生，既有政協自身的原因，又有政協之外的因素。其主要表現為： 政治協商的主體不明確。政協章程及其他有關政治協商的文件、規定中對政治協商的內容、形式有大概的規定，但對政治協商的主體并沒有直接的表述。根據政協章程，中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別。因此，政治協商的主體應是組成政協的不同界別，具體履職者是代表不同界別的政協委員。但實際運作中，政治協商往往是代表本人的政協委員之間的協商，或者是代表政協的委員與代表政府的官員之間的協商，委員的界別角色沒有凸現，委員與界別的關系不明確。 政治協商的內容比較模糊。盡管政協章程及其他有關政治協商的文件、規定對政治協商的內容作了規定，但具體內容的邊界還是比較模糊，實際操作中往往出現一定的隨意性。如“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規草案”、“重大問題”、“重要事務”等，對其“重要”、“重大”的把握有很大的不確定性。實踐中，像“五年”規劃這樣的重大問題，相關部門未主動提交到政協充分協商的事例也存在。 政治協商的形式和程序不夠規范。應該說，政協章程及有關的文件、規定中，對“全體會議、常務委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協商不僅制度安排比較周密，而且實際運作程序也比較規范，但其他形式的政治協商，其形式和程序都不夠規范，實際運行的隨意度較大，特別是根據民主黨派、人民團體的提議進行的政治協商，還缺少安排協商活動的協商機制。 政治協商的效果缺少合理評價。政治協商是實行科學民主決策的重要環節，是對重大問題、重要內容決策的必經程序，但實際運作中，對政治協商的效果卻缺少應有的評價。如對協商過程中所提的各種意見和建議，往往以現場口頭回復為主，對于無法當場回復的，事后也沒有通過一定的形式進行反饋。因此，如何從制度安排上保證政治協商的效果及對其作出合理評價，是推進政協政治協商的必然要求。 政治協商的制度效力有一定局限。近年來，全國政協對履行職能的制度化、規范化和程序化進行了積極探索，取得了明顯成效。但人民政協對政治協商的制度安排對其政治協商的效力卻存在局限性。在我國的政治架構中，嚴格地說，政協的章程、規定只能對政協自身發生效力，而不能對別的政治主體產生制約。政治協商往往牽涉到政府、人大和執政黨，因此，政協的章程、規定對政治協商的效力自然就受到限制。當然，作為執政黨的中國共產黨的中央和地方黨委轉發的有關落實政協的章程、規定等的文件，大大提升了有關政治協商的制度效力，但實際運作中也會受到各級干部的“政協意識”強弱的影響。

堅持和完善人民政協這種民主形式，對有效實現人民當家作主、推進當代中國政治發展具有重要現實價值。但上述問題的存在，影響了人民政協政治協商職能的有效展開，制約了當代中國政治發展進程。從當代中國人民政協政治協商的實踐模式看，應著重推進以下幾個方面的完善和發展：