[內(nèi)容提要]人民代表大會制度和人民政協(xié)制度，是我國社會主義民主政治發(fā)展的兩種重要形式，是當(dāng)今中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，決定了中國政治發(fā)展的基本走向。完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，既是當(dāng)代中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，又符合世界民主理論和實(shí)踐發(fā)展的大趨勢，對有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。 [關(guān)鍵詞]政協(xié)制度中國政治發(fā)展

我國的人民民主專政思想強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，人民在憲法意義上享受管理國家的權(quán)力，主要體現(xiàn)的是人民主權(quán)觀念。在當(dāng)代中國的民主政治實(shí)踐中，人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還是相當(dāng)有限的。造成這種現(xiàn)象的重要原因是，我們對人民當(dāng)家作主(即實(shí)質(zhì)民主)強(qiáng)調(diào)較多，對如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主(即程序民主)注意不夠。 在我國，人民代表大會制度是根本政治制度，人民通過投票選舉人民代表，人民代表通過表決決定法律法規(guī)和國家發(fā)展的重大事項(xiàng)，是社會主義民主的重要形式；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度，人民政協(xié)是我國基本政治制度的集中體現(xiàn)，在我們這個幅員遼闊、人口眾多的社會主義國家里，關(guān)系國計(jì)民生的重大問題在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一。“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這兩種民主形式既是當(dāng)今中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又決定了中國政治發(fā)展的基本走向。應(yīng)該說，我國的人民代表大會制度和人民政協(xié)制度都在一定程度上體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主和程序民主的統(tǒng)一，但從實(shí)踐模式看，前者注重于民主的結(jié)果，后者則側(cè)重于民主的過程。因此，可以說人民政協(xié)的制度安排和政治實(shí)踐，不僅彌補(bǔ)了人民代表大會制度安排和實(shí)踐上的不足，反映了當(dāng)代中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，而且與世界民主理論和實(shí)踐發(fā)展的大趨勢相一致，是側(cè)重于程序民主的政治運(yùn)作模式。 人民政協(xié)作為當(dāng)代中國政治發(fā)展的基本選擇，是實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。由于“中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件、承擔(dān)的歷史責(zé)任和基本政治理念，共同決定了在中國民主政治發(fā)展的程序選擇必須以協(xié)商為價(jià)值偏好”，因此，協(xié)商(既是價(jià)值上又是技術(shù)上)是人民政協(xié)基本的程序選擇。以中國人民政治協(xié)商會議為載體的政治協(xié)商機(jī)制則是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的最重要和最基本的一項(xiàng)制度安排。 從具體內(nèi)容看，這項(xiàng)制度安排又分為不同層次。一是憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。當(dāng)然，憲法對人民政協(xié)的制度安排是肯定性規(guī)定，而不是操作層面的規(guī)定。二是中共中央文件規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，明確提出要完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，要進(jìn)一步完善政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，并且對協(xié)商的內(nèi)容和形式作了原則規(guī)定。三是政協(xié)章程和政協(xié)自己發(fā)布的文件、規(guī)定等，對人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序作了綱要性規(guī)定。四是地方各級黨委貫徹中共中央有關(guān)文件的實(shí)施意見和地方政協(xié)的有關(guān)規(guī)定，在關(guān)于政治協(xié)商的內(nèi)容和形式的有關(guān)表述上，與中共中央文件和政協(xié)章程的內(nèi)容差別很小。 除了上述法律、文件、章程和規(guī)定等構(gòu)成我國人民政協(xié)政治協(xié)商的基本制度安排外，近年來，各級政協(xié)還對與政治協(xié)商相關(guān)的工作作了具體的規(guī)定，如會議制度、提案工作條例等。在實(shí)踐中，盡管人民政協(xié)的政治協(xié)商取得了不少成效，但存在的問題也不少。這些問題，既有協(xié)商程序的技術(shù)過程設(shè)計(jì)及與之相關(guān)的制度安排方面的，又有制度落實(shí)方面的。這些問題的產(chǎn)生，既有政協(xié)自身的原因，又有政協(xié)之外的因素。其主要表現(xiàn)為： 政治協(xié)商的主體不明確。政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定中對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式有大概的規(guī)定，但對政治協(xié)商的主體并沒有直接的表述。根據(jù)政協(xié)章程，中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成，設(shè)若干界別。因此，政治協(xié)商的主體應(yīng)是組成政協(xié)的不同界別，具體履職者是代表不同界別的政協(xié)委員。但實(shí)際運(yùn)作中，政治協(xié)商往往是代表本人的政協(xié)委員之間的協(xié)商，或者是代表政協(xié)的委員與代表政府的官員之間的協(xié)商，委員的界別角色沒有凸現(xiàn)，委員與界別的關(guān)系不明確。 政治協(xié)商的內(nèi)容比較模糊。盡管政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定對政治協(xié)商的內(nèi)容作了規(guī)定，但具體內(nèi)容的邊界還是比較模糊，實(shí)際操作中往往出現(xiàn)一定的隨意性。如“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規(guī)草案”、“重大問題”、“重要事務(wù)”等，對其“重要”、“重大”的把握有很大的不確定性。實(shí)踐中，像“五年”規(guī)劃這樣的重大問題，相關(guān)部門未主動提交到政協(xié)充分協(xié)商的事例也存在。 政治協(xié)商的形式和程序不夠規(guī)范。應(yīng)該說，政協(xié)章程及有關(guān)的文件、規(guī)定中，對“全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協(xié)商不僅制度安排比較周密，而且實(shí)際運(yùn)作程序也比較規(guī)范，但其他形式的政治協(xié)商，其形式和程序都不夠規(guī)范，實(shí)際運(yùn)行的隨意度較大，特別是根據(jù)民主黨派、人民團(tuán)體的提議進(jìn)行的政治協(xié)商，還缺少安排協(xié)商活動的協(xié)商機(jī)制。 政治協(xié)商的效果缺少合理評價(jià)。政治協(xié)商是實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，是對重大問題、重要內(nèi)容決策的必經(jīng)程序，但實(shí)際運(yùn)作中，對政治協(xié)商的效果卻缺少應(yīng)有的評價(jià)。如對協(xié)商過程中所提的各種意見和建議，往往以現(xiàn)場口頭回復(fù)為主，對于無法當(dāng)場回復(fù)的，事后也沒有通過一定的形式進(jìn)行反饋。因此，如何從制度安排上保證政治協(xié)商的效果及對其作出合理評價(jià)，是推進(jìn)政協(xié)政治協(xié)商的必然要求。 政治協(xié)商的制度效力有一定局限。近年來，全國政協(xié)對履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化進(jìn)行了積極探索，取得了明顯成效。但人民政協(xié)對政治協(xié)商的制度安排對其政治協(xié)商的效力卻存在局限性。在我國的政治架構(gòu)中，嚴(yán)格地說，政協(xié)的章程、規(guī)定只能對政協(xié)自身發(fā)生效力，而不能對別的政治主體產(chǎn)生制約。政治協(xié)商往往牽涉到政府、人大和執(zhí)政黨，因此，政協(xié)的章程、規(guī)定對政治協(xié)商的效力自然就受到限制。當(dāng)然，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的中央和地方黨委轉(zhuǎn)發(fā)的有關(guān)落實(shí)政協(xié)的章程、規(guī)定等的文件，大大提升了有關(guān)政治協(xié)商的制度效力，但實(shí)際運(yùn)作中也會受到各級干部的“政協(xié)意識”強(qiáng)弱的影響。

堅(jiān)持和完善人民政協(xié)這種民主形式，對有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、推進(jìn)當(dāng)代中國政治發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值。但上述問題的存在，影響了人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效展開，制約了當(dāng)代中國政治發(fā)展進(jìn)程。從當(dāng)代中國人民政協(xié)政治協(xié)商的實(shí)踐模式看，應(yīng)著重推進(jìn)以下幾個方面的完善和發(fā)展：