關鍵詞: 生育/生育保險/改革/立法

內容提要: 人口再生產是人類社會賴以存在和發展的支柱，生育繁衍歷來是人類社會的頭等大事。生育保險不僅使家庭在經濟上獲得一定數額的補貼，而且使生育女性能夠保持收入和重返工作崗位。我國的生育保險可以追溯到革命戰爭時期，建國后的生育保險立法與新中國同步。改革開放前，生育保障實行用人單位責任制，各項費用都由所在單位負擔。改革開放后，由于企業生育女職工所占比例和經濟效益不同，導致企業為減少生育開支不愿或少招用女職工。自上世紀80年代起，國家開始生育保障改革，農民工的生育保險成為社會關注的熱點。在《社會保險法（草案）》中，“生育保險”僅有六個條文，難以滿足應有之需。

一、革命戰爭時期的生育保障

（一）早期女工的悲慘遭遇

如同資本主義早期的工業生產一樣，舊中國工人中女工占有很大比重。1926年天津英美煙草公司，熟練男工僅有350名，而女工、童工則有2000名。天津舟華煙廠，熟練男工200名，不熟練男工300名，女工、童工則為1500名。女工數量在紡織工業中更為突出，1923~1924年，在上海39家中國絲廠中，男工2274人，占9. 6%；女工17895人，占74. 5%；男童工（12歲以下）105人，占0. 4%；女童工3461人，占15. 5%。在27家外國工廠中，男工797人，占3. 5%；女工12458人，占55. 5%；男童工1364人，占6. 1%；女童工8566人，占34. 9%。據北京政府農商部1917~1920年的不完全統計，女工歷年比例約為33. 7% ~44. 7%。工廠大量雇用女工的原因也與西方早期資本家的心思如出一輒，即女工既能和男工一樣日夜勞作，又可比男工少付若干工資。如上海熟練織工，男工日工資為0. 35~0. 55元，女工則為0. 30~0. 45元，杭州制絲工，男工為0. 25~0. 38元，女工則為0. 12~0. 25元。

早期女工的遭遇也是令人不堪忍受的。女性的特殊困難不僅得不到必要的照顧，反而為資本家所侮辱和虐待。許多女工因結婚而失業，或因懷孕而被開除。“上海恒豐紗廠、永安紡織印染公司等都明文規定懷孕女工一律不得雇用，已被雇用的女工懷了孕要被開除。不少女工為了生活，不得不在懷孕以后用綁帶束緊肚子，忍痛干活。”[1]女工由于懷孕期間沒有休假制度，產婦直至臨產而把孩子生在車間。由于營養不良和勞累過度，產婦“死產率”達30% ~40%。當時的史料還記載：“過去母親們常把她們的嬰兒帶到紗廠來，當她們工作時，把嬰孩放在她們的腳下。但是，這種情形在大紗廠里已不允許了。有些家屬，她可能是祖母，在上午9時和下午3時，分兩次把小孩帶給母親喂奶。做夜班的母親們常常要在離家上工之前，擠出足夠的奶水，使嬰兒能夠維持到第二天早晨她們回家的時候。”[2]廣東的女搬運工經常肩上擔著上百斤的東西，背上還背著嗷嗷待哺的孩子，咬牙堅持勞作。由于生活困難和得不到必要的醫療，兒童死亡率也高達30% -40%。

（二）爭取女工權益的革命斗爭

1922年5月，中國社會主義青年團第一次全國代表大會通過《中國社會主義青年團綱領》，最早提出“男女工人待遇平等”的原則。同年6月15日，《中共中央第一次對于時局的主張》“承認婦女在法律上與男子有同等的權利”，制定“保護女工的法律”。1922年7月，中國共產黨第二次全國代表大會通過《關于婦女運動的決議》，指出：“自國際資本主義侵入中國以來，無產階級的婦女漸漸降到工錢奴隸地位。她們在不堪忍受的工作狀況中作12小時以上的工作，不過取得比男子更低的工錢，對于女工童工的待遇，簡直慘無人道。”提出“廢除一切束縛女子的法律，女子在政治上、經濟上、社會上、教育上一律享受平等權利”。制定保護女工的法律。

1.限制女工工作時間

1922年5月第一次全國勞動大會規定：“女子每日不滿8小時工作。”1926年5月第三次全國勞動大會《工會運動中之女工及童工問題決議案》，重申女工每日工作至多不得超過8小時。1922年8月《勞動法案大綱》禁止女工做夜工。1922年5月第二次全國勞動大會《經濟斗爭的決議案》規定絕對不許懷孕與哺乳的婦女做夜工。1926年5月第三次全國勞動大會《勞動法大綱決議案》也規定，“女工以禁止夜工為原則”。1931年8月《湘鄂贛省工農兵蘇維埃政府勞動法》，不再一般地規定禁止女工做夜工，而只限定“18歲以下女工、懷孕和哺乳的女工嚴格禁止做夜工”。

2.禁止女工從事危險苦累工作

1925年5月第二次全國勞動大會《經濟斗爭的決議案》規定，禁止婦女從事有損健康之特別困難與危險以及地穴下面的工作。1926年5月第三次全國勞動大會《工會運動中之女工及童工問題決議案》補充規定，禁止使用婦女做有害健康及危險的工作，如用力過度、地穴中及易于中毒的工作等。1926年12月《湖北臨時工廠條例》具體規定“危險性質的工作”是指：（1）開閉電機及他種發動機；（2）添放機械油；（3）上皮條帶；（4）裝放有爆炸性的藥料；（5）在地平線上之建筑業。“有害衛生的工作”包括：（1）黃磷火柴工作；（2）以鉛粉作原料之制造工；（3）各種強酸制造工作；（4）漂白粉制造工作；（5）各種有毒原料化學工廠之工作；（6）各種燒煤運煤工作；（7）溫度過高過低工廠內之工作。1931年11月《中華蘇維埃共和國勞動法》規定：（1）特別繁重或危險的工業部門，禁止女工在里面做工。（2）禁止女工在舉重40斤之企業內工作。

抗日戰爭時期，為了保護女工健康，仍規定禁止女工從事危險笨重的工作。如1940年《陜甘寧邊區勞動保護條例（草案）》規定：凡工作特別勞苦或笨重或有害工人身體健康以及需要在地下工作者，均不得雇用婦女從事工作。

1946年5月《蘇皖邊區保護工廠勞動暫行條例》規定：太勞苦的有礙健康和危險性的工作，都不叫女工去做。1948年8月，全國第六次勞動大會《關于中國職工運動當前任務的決議》確定以下原則：禁用女工的產業及禁止女工做夜工的勞動，由各解放區地方政府以法律定之。

3.給予女工特殊例假

為了照顧婦女的生理特點，許多文件都規定每月給女工例假3天。如：1926年5月第三次全國勞動大會《女工及童工問題決議案》明確規定：“女工每月應有3天的連續休息”，照舊領取工資。1926年12月湖南全省總工會第一次代表大會《關于勞動婦女之決議案》規定，每月經期連續給假3日，照發工資。1927年6月第四次全國勞動大會《經濟斗爭決議案》再次重申：女工因生理關系，每月除星期日外，另給3天的休假日，照發工資。1930年5月《勞動保護法》規定，女工在月經5天內停止工作，工資照給。1933年川陜革命根據地制定的《婦女斗爭綱領》規定：“女工月經5天內停止工作，工資照給。”1945年10月《山東省第二次職工代表大會關于公私營工廠職工工作的決定》規定：女工例假視其工作及身體狀況決定，應予適當照顧，一般應給以3天休息。

4.給予女工產假

1922年5月中國社會主義青年團第一次代表大會通過的《中國社會主義青年團綱領》提出：“女子在分娩期兩個月應停止工作，并須照常給發工資。”1923年8月中國共產黨第三次全國代表大會通過的《中國共產黨黨綱草案》規定：女工“生產前后6星期之休息，不扣工資”。1925年1月黨的第四次代表大會《對于婦女運動決議案》提出：保護母性，生產前后休息6星期，不扣薪資。1925年5月第二次全國勞動大會《經濟斗爭的決議案》規定：婦女在產前產后有8星期的休息，并照發工資。1927年6月第四次全國勞動大會決議案規定，女工產假為8星期，照發工資。1926年5月第三次全國勞動大會《勞動法大綱決議案》規定“女工從事重大工作者，產前產后休息8星期，輕的工作休息6星期；均照發工資”。1927年“八七”會議《最近職工運動議決案》規定，婦女產前產后應有8個星期（56天）的休息，照發工資。

1931年8月《湘鄂贛省工農兵蘇維埃政府勞動法》規定：（1）所有體力勞動的女工，產前產后休息10星期，女工辦事員及書記，產前產后休息6星期，皆照給工資，并發給保產金。（2）女工生產前5個月及生產后9個月內不許開除。此外，規定女工應得到補助金，用來買小孩6個月內所必需的物品。但補助金的總額不得超過兩個月的工資。1931年11月《中華蘇維埃共和國勞動法》規定：（1）所有體力勞動的女工，產前產后休息8星期，腦力勞動的職員產前產后休息6星期。小產（墮胎）休息2星期，工資照發。同時，還規定女工產前5個月內和產后9個月內不許開除，不經本人同意不得令其出外辦事或遷移別處。

抗日戰爭初期，1940年11月《陜甘寧邊區戰時工廠集體合同暫行準則》規定，女工進廠已滿6個月者，分娩前后給假兩個半月。工作不滿半年者，假期照給，工資只發一半。因分娩而致病或小產者，以病假論。1941年3月20日《中共中央勞動政策提綱（草案）》統一規定：“女工產前產后休養2月，工資照給。”農村雇工一般規定產假1個月。如1942年5月《山東省改善雇工待遇暫行辦法》規定，女工分娩前后休假1月。為了保證保護母親兒童政策的貫徹實施，中共中央書記處1940年8月20日發布了《中央關于保育工作的通知》，強調指出：“應該愛護母親與保育兒童，批評與糾正少數同志中對這一問題的輕視與漠不關心的態度”，并具體規定以下保護措施：（1）各機關學校，不準對原有的孕婦或帶有小孩的女同志任意推卻，而應該給以適當的處置。（2）產婦休養時間，規定產前休息1個月，產后休息1個月。身體有病者經醫生批準的得酌量增加。（3）遵守邊區政府法令，禁止私自打胎（有特殊情形者，經醫院產科專門醫生及本機關學校行政負責人批準得打胎）。（4）增強保育經費。自1940年10月份起，生產費35元（保證生產前一個月預發），小產發休養費15元，產婦產前休息時間發休養費10元。上述規定的費用，凡領取工資者及縣以上干部家中分得土地者，一律減半發給。

1948年8月，全國第六次勞動大會《關于中國職工運動當前任務的決議》統一規定：女工產前產后共休息45天。小產在3個月以內者共休息15天，3個月以外者共休息30天，均照發工資。1949年7月《關于勞資關系暫行處理辦法》作了靈活規定，即女工及女職員生育前休息時間，如舊有規定者，照原規定辦理，如果尚無規定或規定過低者，應規定生育后休息共45天，小產者按懷孕期長短分別規定休息15天或30天，工資照發。

5.哺乳時間和設立托兒所

根據女工的實際需要規定哺乳時間，如1925年5月第二次全國勞動大會《經濟斗爭的決議案》規定：哺乳婦女除普通休息時間外，每隔3個半小時，給予不少于半小時的哺乳時間。1926年5月第三次全國勞動大會《勞動法大綱決議案》原則上肯定哺乳女工應有規定的哺乳時間。1927年6月第四次全國勞動大會《經濟斗爭決議案》重申了相關規定，“對有乳兒的女工，除普遍休息時間外，每3小時應給30分鐘的哺乳時間”。

提出工廠設立托兒所的要求，如1926年4月廣州第一次工人代表大會通過的《香港女工大會提案》提出，工廠及政府應為女工設立兒童寄托所，以減輕女工之負擔。1927年4月《上海特別市臨時市政府政綱草案》規定，“設立育兒院，保護私生子，并使無力養育兒女，或母親因工作關系須暫寄兒女者，得享此護會育兒院之權利”。1927年6月第四次全國勞動大會《經濟斗爭決議案》規定：“專用女工的工廠，須設幼兒院。”

1930年5月《勞動保護法》規定，雇主應為女工設置托兒所，女工的哺乳時間每次至少半小時。每次相隔時間不少于3小時，此停工時間工資照給。1934年2月21日中央內務部專門公布了《托兒所組織條例》，主要內容是：（1）設立托兒所的目的，是為了改善家庭生活，用托兒所來代替婦女擔負嬰兒的一部分教養責任，以便使勞動婦女盡可能地參加生產及蘇維埃各方面的工作，并能使小孩得到更好的教育與照顧，在集體生活中養成共產兒童的生產習慣。（2）小孩入托條件是，凡有選舉權者生的小孩，無傳染病者，都可以進托兒所。托兒所以居住地區為單位組織，由鄉蘇維埃及女工農婦代表會議進行領導。托兒所由脫離家庭生活的婦女專門來做看護。托兒所的工作人員享受代耕優待，或由群眾自愿集谷。

1941年3月《中共中央勞動政策提綱（草案）》規定，“哺乳婦應享受育嬰上之便利”。1940年8月中共中央書記處《中央關于保育工作的通知》規定：（1）各機關學校供給制職工的嬰兒養育費標準，嬰兒在1歲前每月發養育費10元，1歲半至5歲如自己養育者亦發養育費10元（自愿請老百姓撫養者亦同）。兒童衣服費按成人衣服費減半發給。（2）凡嬰兒在一歲脫奶以前，須由其生母喂奶與養育（特殊情形者例外），并由各機關學校設立托兒所（按母親所在地為標準）。凡有3個嬰孩以上的單位，須由行政上負責設置必需之窯洞，并設法雇人幫助其母親洗衣雜物等，使母親仍能附帶工作。3個嬰孩以下之機關學校，由其一母親自己撫養。

1941年11月《晉冀魯豫邊區勞工保護暫行條例》規定，女工帶有哺乳嬰孩者，每月應給以適當的哺乳次數與時間。工人如攜有子女在工廠作坊或雇主家中工作者，可按其子女之勞動能力給以相當之工資。如無勞動能力者，得依其子女撫養食用，酌減其工資。1942年2月《冀中區總工會、農村合作社冀中總社關于各級社工廠職工待遇之共同決定》規定：不滿2周歲的嬰兒，可隨母到廠，每兩小時給以喂奶時間一次，每次一刻鐘。1942年5月《陜甘寧邊區戰時公營工廠集體合同準則》規定：嬰兒哺乳時間，每3個小時一次，每次不得超過半小時。此項哺乳時間計入工作時間內。還規定：女工如有6歲以下3個小孩者，得脫離生產專門撫養小孩，由廠方供給衣食住，不發零用費。

1949年2月28日，《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例試行細則》規定：（1）凡實行勞動保險的企業，女職工有3周歲以下無人照管的小孩10人以上者，可設立托兒所（女職工在工作期間，將小孩寄托看管，下工后各自帶回），其房屋、設備、經費等均由該企業負責。（2）由東北職工總會舉辦“喪失撫育者之職工子弟保育院”，也可委托省、市職工總會代辦（注釋1：以上內容資料來源于張希坡著：《革命根據地的工運綱領和勞動立法史》，第一編第二章、第四編第七章，中國勞動出版社1993年版。）。

二、建國后的生育保障

（一）改革開放前的生育保障

1951年2月26日政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，1956年5月25日國務院通過的《工廠安全衛生規程》等都有關于保障女職工生育權益的規定（注釋2：1956年，中國紡織工會全國委員會主席團做出的《關于糾正部分企業規定（流產女工拿胎胞（或血塊）請產假）的錯誤做法的決議》，是鏟除舊社會遺留下來的歧視婦女陳規的一項重要規定（何光主編：《當代中國的勞動保護》，203頁，當代中國出版社1992年版）。）。

1955年3月第二機械工業部《工廠女工保護暫行條例》規定：“不得拒用婦女及懷孕、生育、哺乳嬰兒之婦女參加工作。”針對動員逼迫有孩子的女職工退職、歧視和侮辱懷孕和哺乳嬰兒的女職工等現象，1956年9月1日，商業部、商業工會全國委員會頒布《關于進一步改善女職工工作條件和加強女職工保護工作的聯合指示》，規定：“對女職工的使用、培養、提拔要貫徹男女平等、同工同酬的原則，不得以結婚、懷孕、生育、哺乳為理由辭退女工或降低工資。”

第二機械工業部《工廠女工保護暫行條例》和1956年12月4日《商業部所屬各級國營商業企業及其附屬單位工作時間暫行辦法》專門規定了懷孕女工的保護措施：（一）孕婦不得從事下列工作：（1）登高作業；（2）非正常姿勢的工作，如跪著、彎身的工作；（3）笨重和緊張的體力勞動；（4）較大震動的工作，如汽錘工、鉚工等。（二）懷孕滿7個月或哺乳嬰兒未滿6個月的女工，不得從事夜班工作。（三）在懷孕期間或哺乳嬰兒未滿6個月的女工，禁止加班加點。（四）懷孕滿4個月的女工，未經其本人同意，不得派調外地工作。（五）凡懷孕之女工如對原來工作不能勝任或原工作有礙胎兒健康者，經本單位醫療機構證明，均應予以減輕或調換工作。產假期滿后得恢復其原來工作。（六）對懷孕之女工，廠衛生部門應負責進行產前定期檢查（注釋3：杭州棉紡織廠從生活、生產、設施、保健等四個方面開展工作。在生活方面，開設孕婦食堂，給孕婦增加營養，并減少孕婦用餐時的排隊時間；開設孕婦休息室，室內設沙發、藤椅，還有茶水供應；添設女職工宿舍，讓一部分體弱和有孩子的女職工住在廠內，減少她們上下班往返的疲勞。在生產方面，將容易造成懷孕女工流產的皮輥、揩車、空調等工種，改派男工擔任；對體弱多病的女工由做三班改做常日班，或調做輕便工作；增加數十名代替工，使孕婦休息時和女工哺乳時有人代替。在設施方面，建立女職工衛生室，保護女職工經期衛生；新建托兒所，使260名嬰兒得到全托。在保健方面，實行女職工健康檢查，使患有滴蟲病的200多人得到治愈，患有其他婦女病的也得到及時治療，取得很好的效果。浙江省恒豐布廠因陋就簡，只花了160元就造起了女職工衛生室。這個廠有300多名女職工，原來婦女病比較多，1954年一季度因病缺勤達100多個工作日。自建成女職工衛生室后，婦女病明顯下降，1955年一季度比1954年同期因病缺勤率下降三分之一（何光主編：《當代中國的勞動保護》，第203頁，當代中國出版社1992年版）。）。

《中華人民共和國勞動保險條例》規定：（1）女職工生育，產前產后共給假56日，工資照發。（2）女職工懷孕不滿7個月小產時，得根據醫生意見，給予20日至30日的產假，工資照發。（3）女職工難產或雙生時，增給假期14日，工資照發。（4）產假期滿仍不能工作者，按疾病待遇處理（注釋4：上海第二毛紡織廠發現女職工流產率高，就以防止流產為重點，采取多種措施。第一是行政、工會一起動手，開展防止流產的宣傳教育，使職工和家屬普遍懂得防止流產的知識。第二是建立月經卡片登記制度。女職工停經40天都要做試驗，停經兩個月以上都要進行體格檢查，肯定懷孕的女職工要登記，針對每個人的具體情況采取保護措施。第三是由醫務人員對孕婦進行家庭訪問，發現有貧血、妊娠反應嚴重、有流產史及習慣性流產等情況，及時采取措施加以特別保護和重點指導。第四是對發現有先兆流產的女職工，立即讓她住進休養室，停工治療；癥狀消失后，先安排輕便工作，經過一段時間再恢復原工作。第五是辦好孕婦食堂。第六是建立孕婦的各種保健制度。女職工懷孕4個月前和7個月后，減少參加會議的時間；車間建立第一胎孕婦的互助工作，對妊娠反應劇烈、習慣性流產、先兆流產初愈和體弱的孕婦，給調做輕便工作，或調做常日班，或給予工間休息1小時。此外，對參加體育活動的懷孕女職工，由助產士掌握名單，停止她們從事劇烈的體育運動。通過以上措施，女職工流產事故大大減少。（何光主編：《當代中國的勞動保護》，第204頁，當代中國出版社，1992年版））。

女工哺乳時間規定每3小時半一次，每次20分鐘。雙生之哺乳時間加倍。其哺乳往返路途時間由各單位自行規定，所費時間均以工作時間論。女職工哺乳不滿一周歲的嬰兒，每日應給以一次或兩次的哺乳時間。要根據本單位所有適托年齡的兒童，舉辦托兒所和哺乳室。婦女有教養子女搞家務的負擔，不必要的會可不參加，給女職工留出處理家庭生活和撫育子女必要的時間。《工廠安全衛生規程》也規定：全廠女職工人數100名以上的工業企業，應設乳兒托兒所，其床位應按最大班女工人數的10%~15%計算（注釋5：1949年上海解放前，上海市紡織工業局所屬企業單位接受女職工治療、療養的綜合醫院、工廠保健站及療養所等機構僅有36個，病床床位128張，醫生46人，其他醫務人員113人。到了1958年，上述機構增加到242個，病床床位3999張，醫生509人，其他醫務人員1470人，分別為1949年的6. 7倍、31. 2倍、11. 1倍和13倍。這個局所屬企業單位，1949年有托兒所床位1230張，受托嬰兒2120人。到了1958年，床位增加到7088張，受托嬰兒增加到14541人，分別為1949年的5. 8倍和6. 9倍。（何光主編：《當代中國的勞動保護》，第205頁，當代中國出版社1992年版））。

企業、事業和機關舉辦托兒所、幼兒園的基本建設，由國家和單位投資，經常經費分別在本單位的福利基金、事業費和行政經費中開支。各級教育、衛生部門舉辦的幼兒園、托兒所保教人員、醫務人員的培訓費，以及開展托幼工作其他活動所需費用，分別由教育事業費和衛生事業費列支；各級財政部門在確定教育、衛生事業費年度指標時，對這些費用均予以安排。托兒所、幼兒園工作人員的工資、福利，由工資基金和福利基金開支。

企業、事業和機關辦的幼兒園、托兒所一般只收本單位職工的子女，職工只交納入園、所的伙食費和低微的保育費，被服由職工自備。在街道舉辦的園、所入托的，保育費由孩子家長交；管理費由孩子家長所在單位向送托園、所交，標準由當地托幼機構參考全民所有制企業單位的園、所的補貼和當地實際情況規定。街道辦園、所的開辦費、添置大型設備及房屋修繕等開支，由地方財政部門在自籌經費外酌情補貼。保教人員的退休退養問題，由各園、所主辦單位根據經濟狀況適當解決；如有困難，則向地方財政部門申請補助。

企業女職工、國家機關女工作人員懷孕檢查和分娩時接生所需的費用，以及施行絕育結扎手術（包括企業男職工和國家男工作人員）、放取絕育環或人工流產時，所需掛號費、住院費、檢驗費、醫藥費和手術費都由所在單位負擔。產假期限，根據臨產時的不同情況確定：正產，產前產后共給假56天；雙生或難產，增加14天；懷孕不滿7個月流產或小產，給假20~30天。產假期間，工資照發。許多地方根據國家實行計劃生育的政策，做出了延長產假的規定，有的是3個月，有的是100天，有的是半年，產假期間都照發工資。為了鼓勵計劃生育，國家還規定了獨生子女保健費，從獨生子女出生時起，每月發5元，發至滿14歲時止。

1958年開始“大躍進”，婦女就業空前高漲，當年就有550萬婦女參加工作。1959年年底，全民所有制單位女職工達到840萬人，還有400多萬婦女分布在城市人民公社的生產和福利單位中工作。城鄉婦女大量參加社會生產勞動的新形勢，帶來了婦女勞動保護的新問題。由于過分強調了“婦女能頂半邊天”，“男人能做的，婦女也能做”，把婦女與男子不同的生理特點和婦女應該得到的照顧都否定了，于是許多原來效果很好的女職工勞動保護制度和設施被廢除和棄置，新產生了大量的女職工勞動保護問題。由于女職工的經期、孕期、產期和哺乳期的“四期”勞動保護沒有了，婦女病明顯增加。據上海市勞動局的資料，1958年進入各鋼鐵廠參加生產勞動的婦女有1. 1萬余人，其中從事原材料初步加工、廠內外運輸等勞動強度很大的工作的有8000余人，占73%，上海第三鋼鐵廠當運料工的女工，平均每人每八小時要敲運白云石1噸或搬運鋼坯30噸。該廠240名懷孕女工，有88人因干重活而流產。中共中央在1958年頒布的《關于人民公社若干問題的決議》中提出了“一定要保證婦女在產前產后的充分休息，在月經期內也一定要讓婦女得到必要的休息，不做重活，不下冷水，不熬夜”的要求[3]。

“文化大革命”結束后，女職工生育保障重新被重視。安徽省馬鞍山第十七冶金建設公司，1977年開始建立婦女病普查制度，發現1497名已婚女工中有1236人患有婦女病，發病率高達82. 5%。黑龍江省哈爾濱市建成機械廠，有女工2000多人，其中患各種婦女病的有576人，約占女工的四分之一。通過恢復并擴建4個婦女衛生室，配備婦科醫生，患病女工經過沖洗和治療后307人痊愈，269人病情有所好轉。1978年年初，公司組織所有患者進行普治，有98. 7%的病人痊愈。廣東佛山地區紅棉廠，女職工婦女病患病率為30%，工廠于1979年建立了沖洗室和婦科病檢查治療室，患病者全部治愈。

一些單位糾正了“文化革命”時期的“左”的做法，為女職工安排適當的工作。在“文化大革命”期間，不少企業出現了“三八鉆井隊”、“三八修路班”、“三八高空帶電作業組”、“鐵姑娘工程隊”，導致婦女病發病率急劇升高。安徽省銅陵市督促下屬企業解散了兩個女子井下采礦組和一個女子鉆探隊。廣西省建筑單位對經期女工實行調近不調遠、調低不調高、調干不調濕、調輕不調重的辦法。廣東省、廣西自治區不少工廠，對從事繁重體力勞動的女工，在經期發給衛生紙，并調換輕便工作；無法調換的，給公休假一到兩天。

不少企業恢復了女職工“四期”保護制度，提高了待遇。如四川省有些企業對終生只生一胎的女職工予以照顧，延長產假。成都市五一四廠增加女職工哺乳時間，規定每天為100分鐘。一些工作流動性大、作業分散的單位，則分別采取遲上班早下班的辦法解決女職工哺乳問題。大連港務局設置了母子班車，接送有嬰兒的女職工上、下班和進托兒所。遼寧省鐵嶺市色織總廠創造了“四班兩倒”制，解決了懷孕滿七個月的女工和有未滿一周歲嬰兒的哺乳女工不做夜班和不加班加點的問題（注釋6：所謂“四班兩倒”制，就是將原來的3個班改為4個班，其中1個班是常日班，不參加輪倒，吸收懷孕滿七個月的和有未滿一周歲哺乳嬰兒的以及有其他困難不能做夜班的女工參加；另外3個班是實行兩倒的中班、夜班，在6天中，每個班做兩天中班、兩天夜班，休息兩天，每人每月只工作20個班次。做常日班的工人采取兩種休息辦法：一種是每6個擋車工配備一個替補工，替換休息；另一種是由三個中班、夜班每月每班頂替常日班工作一天，頂班按加班計算工資。后一種辦法做常日班的雖然公休假日較少，每9天休息一天，但因為不做夜班，懷孕女工、哺乳女工及有其他困難的女工樂于接受。（參見何光主編：《當代中國的勞動保護》，第211頁，當代中國出版社1992年版））。 （二）改革開放后的生育保障

企業推行承包制、浮動工資制等改革措施，給女職工勞動保護帶來了新課題。有的企業工資包干后，因為女職工在“四期”中各種假期多，生產效率比男職工低，就不愿招收女職工。武漢市一家車輛廠的一個車間實行浮動工資制，將工人出勤率與工廠經濟效益和工人經濟收入掛起鉤來，女職工產假同事假、病假一樣計算缺勤率，減少了產假女職工的工資收入。武漢一家化工廠在實行浮動工資制中，規定減工時不能減工作量，大大增加了孕期和哺乳期女職工的勞動強度[4]。

由于各類企業生育女職工所占的比例不同，企業支付女職工生育費用又差距懸殊，一些企業負擔過重，如紡織企業女職工比重大，生育保險費的負擔就重；而冶金、建筑行業的企業女職工比重小，負擔就輕。“企業保險”模式和格局的弊端日益明顯，女職工多的行業，經營成本增加，在市場競爭中處于弱勢；效益不好的企業或瀕臨倒閉的企業則無力保障女職工生育期間的保險待遇。其結果都會在不同程度上導致企業為減少生育保險費的開支，不愿或少招用女職工，影響女性平等就業權的落實。

自上世紀80年代起，國務院有關部門會同全國總工會、全國婦聯就開始了相關問題的調查研究，探索改革生育保障的政策措施。同時，全國有20個省的522個市縣進行了生育保險制度改革試點。

1988年7月21日，國務院頒發了《女職工勞動保護規定》。這是我國建國以來第一部保護女職工的勞動權益，解決她們在勞動中因生理機能造成的特殊困難，保護其安全和健康的立法。該《規定》適用于國家機關、人民團體、企業、事業單位的女職工，表明了在女職工特殊權益的保障上是不區分工人或者干部、不區分勞動者或者公務員的。《規定》要求不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其基本工資，或者解除勞動合同。禁止安排女職工從事礦山井下、國家規定的第四級體力勞動強度的勞動和其他女職工禁忌從事的勞動。女職工在月經期間，所在單位不得安排其從事高空、低溫、冷水和國家規定的第三級體力勞動強度的勞動。女職工在懷孕期間，所在單位不得安排其從事國家規定的第三級體力勞動強度的勞動和孕期禁忌從事的勞動，不得在正常勞動日以外延長勞動時間；對不能勝任原勞動的，應當根據醫務部門的證明，予以減輕勞動量或者安排其他勞動。懷孕七個月以上（含七個月）的女職工，一般不得安排其從事夜班勞動；在勞動時間內應當安排一定的休息時間。懷孕的女職工，在勞動時間內進行產前檢查，應當算作勞動時間。女職工產假為九十天，其中產前休假十五天。難產的，增加產假十五天。多胞胎生育的，每多生育一個嬰兒，增加產假十五天。女職工懷孕流產的，其所在單位應當根據醫務部門的證明，給予一定時間的產假。有不滿一周歲嬰兒的女職工，其所在單位應當在每班勞動時間內給予其兩次哺乳（含人工喂養）時間，每次三十分鐘。多胞胎生育的，每多哺乳一個嬰兒，每次哺乳時間增加三十分鐘。女職工每班勞動時間內的兩次哺乳時間，可以合并使用。哺乳時間和在本單位內哺乳往返途中的時間，算作勞動時間。女職工在哺乳期內，所在單位不得安排其從事國家規定的第三級體力勞動強度和哺乳期禁忌從事的勞動，不得延長其勞動時間，一般不得安排其從事夜班勞動。女職工比較多的單位應當按照國家有關規定，以自辦或者聯辦的形式，逐步建立女職工衛生室、孕婦休息室、哺乳室、托兒所、幼兒園等設施，并妥善解決女職工在生理衛生、哺乳、照料嬰兒方面的困難。

1989年1月20日，勞動部印發了《女職工勞動保護規定問題解答》，要求集體企、事業單位應執行本規定，軍隊系統的單位可參照執行（注釋7：勞動部關于印發《女職工勞動保護規定問題解答》：“1.集體企、事業單位應否執行本規定？答：應執行本規定。《規定》中的“企業”系指我國境內全民、集體企業，中外合資、合作、獨資企業，鄉鎮企業，農村聯戶企業，私人企業和城鎮街道企業等。2.軍隊系統的單位是否執行本規定？答：《女職工勞動保護規定》是一個行政性的法規，軍隊系統的單位可參照執行。”）。女職工產前檢查應按出勤對待，不能按病假、事假、曠工處理。對在生產第一線的女職工，要相應地減少生產定額，以保證產前檢查時間。女職工產假90天，分為產前假、產后假兩部分。即產前假15天，產后假75天。所謂產前假15天，系指預產期前15天的休假。產前假一般不得放到產后使用。若孕婦提前生產，可將不足的天數和產后假合并使用；若孕婦推遲生產，可將超出的天數按病假處理。女職工流產休假按《關于女職工生育待遇若干問題的通知》執行，即“女職工懷孕不滿4個月流產時，應當根據醫務部門的意見，給予15天至30天的產假；懷孕滿4個月以上流產者，給予42天產假。產假期間，工資照發。”女職工哺乳嬰兒滿周歲后，一般不再延長哺乳期。如果嬰兒身體特別虛弱，經醫務部門證明，可將哺乳期酌情延長。如果哺乳期滿時正值夏季，也可延長一兩個月。

一些地方政府也陸續制訂和頒布了地方性的女職工勞動保護行政規章。如武漢市人民政府公布了《女職工勞動保護暫行規定》，江蘇省常州市人民政府公布了《常州市女職工勞動保護試行辦法》，上海市人民政府公布了《上海市女職工勞動保護暫行規定》。這些規定的內容以符合國家規定為前提，根據本地實際作了比較具體和詳細的規定，起到了對國家規定的實施細化和補充作用。如《上海市女職工勞動保護暫行規定》在經期保護中，對從事低溫、冷水作業，野外流動作業的女職工，在月經期間給予公假1天。對生產第一線的女職工，在月經期間酌情予以照顧。在孕期保護上，對懷孕女職工（也包括哺乳期的女職工），暫時調離原從事接觸錳、鉻、鈹、砷、磷等及其化合物的崗位，安排其他適當工作。對懷孕女職工，原則上不應安排加班加點；原從事經常彎腰、攀高、下蹲、抬舉等容易引起流產、早產的作業，以及經區、縣級以上醫療機構證明不宜從事原工作的，暫時調做其他工作或酌情減輕工作量。女職工懷孕七個月，若有困難且工作許可，經本人申請，領導批準，可請產前假2. 5個月；對不申請產前假的，應給予每天工間休息1小時，不安排做夜班。對懷孕的女職工，按有關醫療機構的安排，在業余時間進行產前檢查；確須在醫療機構約定時間內檢查的，所占用的工作時間按公假處理。在產期保護方面，對符合計劃生育規定的女職工的產假，正常生育的為90天，其中產前休息15天，產后休息75天；提前生育或超期生育的，均按90天計算；難產或多胎產的，另增加產假15天；懷孕三個月內自然流產的，給產假30天；三個月以上、七個月以下的，給產假45天。在哺乳期保護中，女職工生育后，若個人有困難且工作許可，經本人申請，領導批準，可請哺乳假6.5個月。對不申請哺乳假或哺乳假屆滿后上班的，應在嬰兒一周歲內照顧女職工每天授乳兩次（包括人工喂養），每次純授乳時間單胎為30分鐘；也可以將兩次授乳時間合并使用。嬰兒滿周歲后，經區、縣級以上醫療機構確診為體弱兒的，可適當延長女職工授乳期，但延長期最多不得超過6個月。該項規定還新增了更年期保護，經區、縣級以上醫療機構確診患更年期綜合癥的女職工，可暫時調做其他適當工作或酌情減輕工作量。禁止安排女職工從事礦山井下、人工鍛打、人工裝卸、冷藏、強烈振動等對女性安全和健康有特殊危害的繁重體力勞動的作業或工種。禁止安排已婚未育、懷孕和哺乳期女職工從事生產和使用明顯危害女性生理機能的鉛、苯、汞、鎘、二硫化碳等有毒物質的作業，以及超過衛生防護要求的劑量當量限值的放射性作業。增加女工保護設施。最大班有女職工100人以上的單位，應設置婦女衛生室或孕婦休息室。最大班有女職工不滿100人的單位，可設置簡易溫水箱及沖洗器。工作流動、分散的單位，可發放單人自用沖洗器。各單位應與有關醫療機構聯系配合，每兩至三年對女職工進行一次婦科檢查。

1994年12月14日，勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》，適用于城鎮企業及其職工。生育保險按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統籌。根據“以支定收，收支基本平衡”的原則籌集資金，由企業按其工資總額的一定比例（最高不得超過工資總額的1% ）向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金。職工個人不繳納生育保險費。合理確定產前、產中、產后各項生育費用負擔的辦法。（1）女職工生育的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費由生育保險基金支付，超出規定的醫療費和藥費（含自費藥品和營養藥品的藥費）由職工個人負擔。（2）女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫療費，由生育保險基金支付；其他疾病的醫療費，按照醫療保險待遇的規定辦理。（3）女職工生育或流產后，由本人或所在企業持當地計劃生育部門簽發的計劃生育證明，嬰兒出生、死亡或流產證明，到當地社會保險經辦機構辦理手續，領取生育津貼和報銷生育醫療費。（4）女職工產假期間的生育津貼按照本企業上年度職工月平均工資計發，由生育保險基金支付。女職工產假期間的生育津貼過去按女職工個人產前標準工資計發，鑒于標準工資已經不再統一，改為以本企業上年度職工月平均工資計發。生育保險基金由勞動部門所屬的社會保險經辦機構負責收繳、支付和管理。生育保險基金應存入社會保險經辦機構在銀行開設的生育保險基金專戶。銀行應按照城鄉居民個人儲蓄同期存款利率計息，所得利息轉入生育保險基金。企業必須按期繳納生育保險費。對逾期不繳納的，按日加收千分之二的滯納金。滯納金轉入生育保險基金（注釋8：有學者專門從“法律責任”角度討論這一行政規章，并認為“法律責任設計不足表現”在該部門規章第十二條、第十三條、第十四條規定了法律責任。第十二條前半部分表述屬法律責任，即企業必須按期繳納生育保險費。對逾期不繳納生育保險費的，按日加收滯納金。但后半部分表述不屬法律責任，即滯納金轉入生育保險基金。滯納金計入營業外支出，納稅時進行調整。第十三條企業虛報、冒領生育津貼或生育醫療費的，除追回全部虛報、冒領金額外，并由勞動行政部門給予處罰。此處的“處罰”沒有指明處罰的類型和方式，使得該條句表述形同虛設。第十四條勞動行政部門或社會保險經辦機構的工作人員濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊，貪污、挪用生育保險基金的行為，采取“一個條文”概括規定，雖經濟方便，但因未指明適用的《刑法》條款，責任規范的強制性無法體現。另外，對不構成犯罪，僅規定給予行政處分，也因沒有規定行政處分的方式，使得該條在實際執行過程中，會因各種人為因素而降低適用的效果。王立明：“我國社會保險法責任制度的問題及其對策”，廣州市法學會編：《法治論壇》第16輯，第79頁，中國法制出版社2009年版。）。

2006年9月14日，勞動和社會保障部辦公廳在給四川省勞動和社會保障廳《關于生育保險覆蓋范圍的復函》中說明：目前，國家未出臺有關生育保險的專項法律、法規，按照《中華人民共和國勞動法》第七十條“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償”的規定，各地可制定適合本地實際的生育保險辦法，擴大生育保險制度覆蓋范圍。2006年12月4日，北京市《關于企業職工生育保險有關問題處理辦法的通知》明確：北京市行政區域內的城鎮各類企業、民辦非企業單位、實行企業化管理的事業單位中持北京市人事局簽發的《北京市工作居住證》的職工，用人單位應當為其及時辦理參加生育保險手續，并按規定繳納生育保險費用。

農民工或者外來務工人員的生育保險是社會關注的熱點。廈門市從2007年7月1日起將非本市城鎮戶籍從業人員納入生育保險體系，非廈門戶籍外來女職工，按規定逐月足額交滿生育保險金12個月以上的，就可以同本市人員一樣申領享受廈門的生育保險待遇。但據全國人民代表大會農業與農村委員會2009年12月到2010年4月對農民工情況的調研，農民工享受生育保險的比例僅為13. 3%（注釋9：“農委關于農民工工作情況的調研報告”，中國人大網，2010-04-29。）。對此，全國人大常委會委員鄭功成認為：“生育險并不涉及戶籍問題，而是取決于勞動關系。意思就是說，生育險與就業地相關，不與戶口所在地相關。例如，農村女孩到城市就業，參加的是城市的生育保險。如果是城市的人事之間的流動，那么你在哪個地方就業就應該參加哪個地方的生育保險，并且享受它的待遇。這一點，從法律上來講是毫無疑問的。”（注釋10：“社會保障法草案：生育險不與戶口掛鉤將具強制性”，人民網，2008-12-25。）

（三）生育保險的立法

在《社會保險法（草案）》中，第六章即為“生育保險”。該章僅有六個條文，顯然難以滿足生育保險立法的應有之需。

第四十九條規定了生育保險的參加事項。“職工應當按照國家規定參加生育保險，由用人單位繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。”就生育保險的參加而言，在使用了“應當”這樣的用語之后，應當規范的是參加的義務主體，即用人單位，但條文卻指向了“職工”。就“職工”而言，在生育保險上是相關權益的享受者，是自然而然就應當享受該項權利者。這一點，從“職工不繳納生育保險費”的規定就明顯地得到了體現。

“職工不繳納生育保險費”是生育保險與社會保險其他項目不同的特點，突出地表明了職工生育并非職工個人之事，而是職工在履行和完成生兒育女、繁衍下一代的重要任務。這一任務是人類社會自身必須完成的，是全社會共同的責任。即便是在勞動法領域內，人類自身的生產也是人類社會生產的根本目的。因此，在女性生育上面，人類社會應當承擔相應的責任。為生育的職工提供生育保險是社會承擔責任的重要形式，也是履行生育職能的職工應當享受的重要權利。

在條文中繼續使用“職工”，而不是“勞動者”，表明立法延續了所有的女性都享有生育保險的權利這一宗旨。不在生育保險上區分腦力勞動與體力勞動，也不區分工人或者干部，不區分公務員或者其他工作人員，即生育保險本身的應有之義，也是生育保險所保障的內容，是生育職工共同的基本需求。這一基本需求是源于生育職工的生理和心理，是源于生育職工家庭的特殊需求。這一基本需求不因生育職工的身份有所差別，因而也就不應有所區分（注釋11：這一點，在《女職工勞動保護規定》第一條中表述得相當清楚：“為維護女職工的合法權益，減少和解決女職工在勞動和工作（以下統稱勞動）中因生理特點造成的特殊困難，保護其健康，以利于社會主義現代化建設，制定本規定。”）。

第五十一至五十三條是關于生育保險待遇的。第五十一條規定：“用人單位已經繳納生育保險費的，其職工和未就業的配偶享受生育保險待遇。”應當說是我國社會保險立法上的一項進步。這項進步表現在把生育保險金的享受對象從職工擴大到了職工“未就業的配偶”，恰當地反映出生育保險是社會保險，社會為女性生育分擔責任的社會法學理念。差強人意的是這個條文的前綴用語“用人單位已經繳納生育保險費的”。這為生育保險待遇的享受預設了一個根本性前提條件，即只有當用人單位已經繳納生育保險費的，職工或者其未就業的配偶才能享受生育保險待遇。反之，職工本人或者其未就業的配偶即便都成就了生兒育女這一法定條件，也無法得到生育保險金的保障。這一規定沿續了我們在社會保險立法中的慣常做法，即將社會保險的繳費責任轉嫁給社會保險金的受益人，甚至無論該項繳費與受益人有無關系。

社會保險是一個社會中的法定保險，即保險的權利義務均來自于法律的直接規定。根據相關的法律規定，義務人有了繳納社會保險費的義務，權利人也直接取得了領取社會保險金的權利。義務人延遲、拖欠甚至根本不繳費的行為是對相關法律的直接違反，應當承擔的是補繳并接受國家行政處罰甚至追究刑事責任的法律后果。如果在用人單位之外還需要進一步追究責任的話，也應當首選社會保險費的征繳機構及其直接責任人。無論如何，義務人的違法責任和后果都不應當由權利人來承擔，都不應當影響權利人依法享受的各項權益。所以，即便是在勞動者負有部分繳費義務的社會保險種類中，勞動者享受的社會保險權利也不應當受到用人單位在繳費上違法行為的影響，更何況在生育保險這一特殊項目中，勞動者根本就沒有任何繳費的義務，更加不應當因用人單位在繳費上的違法行為失去本來就有的法定權益。

“生育保險待遇包括生育醫療費用和生育津貼”的規定本無新意，但第五十三條中“生育津貼按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發”就很有新意了。不過，這新意多少有些讓人失望。生育保險的基本原理告訴我們，生育保險是為職工專門建立的一項社會保險，目的在于為職工生育子女提供全方位的物質保障。保障所及不僅僅是對女職工生育時所花費的生育的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費等費用的補償，更主要地還在于為女職工在規定的生育假期內因未從事勞動而不能獲得工資收入提供補償，從而減少或者免除因為生育給職工增加的經濟負擔。為此，1988年9月1日起施行的《女職工勞動保護規定》第四條就規定得十分明確：“不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其基本工資，或者解除勞動合同。”在我國的1988年，職工的“基本工資”基本上就等于職工的全部工資。所以，當時的立法精神實質就在于“不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其工資”。

這些年，或者由于“基本工資”的比例降低，或者由于根本就不知道什么是“基本工資”，勞動者生育時的工資保障出現了較多的問題，有生育前后工資從8000余元變為1800元的，有生育后被換崗而降低工資的，也有被換崗不降低工資的（注釋12：“歐萊雅”公司銷售主管黃小姐在休完產假上班時，被領導另外安排為美容顧問主管。她對自己原來的稅前工資，從產假前的每月4050元調整為3000余元感到不滿，便把這家公司告上了法院。上海靜安區人民法院一審判決由“歐萊雅”公司補足黃小姐自2005年5月至12月7日的工資差額7470. 27元。（李鴻光：“產婦遭換崗減資，‘歐萊雅’被判補薪”，中國法院網，2006-04-06）原本擔任上海某公司資深策劃的楊華（化名），懷孕后接到一份換崗合同，令她氣憤不已。換崗后的工作是公司清潔工，月薪仍是9000元。公司表示確實無其他職位可安排（“上海一白領掃廁所月入9000，成‘最貴清潔工’”，解放網（上海），2007-08-02）。）。如果在立法中采用“按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發”，最有可能出現的結果是女職工生育期間的工資比她此前的實際工資更低。這是有悖于生育保險的立法精神和立法目的的，也不利于保障女職工的生育權利，不利于保障女性的就業等基本勞動權利。在這方面，倒是2004年12月28日北京市人民政府通過，自2005年7月1日起施行的《北京市企業職工生育保險規定》第十五條的規定值得肯定：“生育津貼為女職工產假期間的工資”，但“生育津貼低于本人工資標準的，差額部分由企業補足”，卻并不符合生育保險的要求，也會降低建立生育保險法律制度的意義。

第五十四條關于“可以將生育保險與職工基本醫療保險合并實施”的規定也有待商榷。這不僅是因為生育保險與職工基本醫療保險是不可相提并論的兩項保險，而且也不應當鼓勵一些地方已經出現的以基本醫療保險取代生育保險的不正常現象。將生育保險與基本醫療保險合并實施，會在很大程度上降低生育保險的待遇，也會對生育職工的多項法定權益產生較大的負面影響。

注釋:

[1]嚴忠勤.當代中國的職工工資福利和社會保險[M].北京：中國社會科學出版社，1987. 288.

[2]張希坡.革命根據地的工運綱領和勞動立法史[M].北京：中國勞動出版社，1993. 18.

[3][4]何光.當代中國的勞動保護[M].北京：當代中國出版社，1992. 206，214.