摘要：當前中國實行的是自上而下的縱向財政轉移支付制度，但隨著經濟的快速發展，東中西部之間的差距日益加大，社會矛盾亦日益尖銳，傳統的轉移支付模式的弊端逐漸顯現，建立橫向財政轉移支付，是縮小各地區差異的重要舉措，而這一制度的推行要以法律加以保障，因而建立中國特色的橫向財政轉移支付法律制度勢在必行。

關鍵詞：橫向財政轉移支付；橫向財政轉移支付法律制度；對口支援 改革開放的三十年，中國的國民經濟得到了迅猛發展，但由于我國東中西部經濟基礎、財政體制、地理位置和國家政策等多方面因素的差異，使得各地區的財力差距和公共服務能力懸殊的矛盾日益尖銳，以財政轉移支付制度來平衡各地區的經濟發展的差距已為學界所認可，但就當前我國單一地采用縱向的財政轉移支付制度而言，是難以解決復雜多變的經濟形勢的，因而探索一種新的財政制度即建立橫向財政轉移支付法律制度便被學界密切關注。而對于橫向財政轉移支付，在我國的法律體系中存在很多的空白，仍然存在著法律層次比較低、財權和事權不對稱的弊端，而當前我國的財政改革和立法背景也為這一制度的建立提供了現實的契機，因而構建并完善科學合理的中國特色的橫向財政轉移支付法律制度為大勢所趨。

一、橫向財政轉移支付制度的內涵財政轉移支付，是指資金在各級政府間的無償轉移，具有無償性、補助性的特征。它是以各政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。

橫向財政轉移支付是財政轉移支付制度的一種，是指在一國既定的財政體制下，同級的地方政府之間財政資金的轉移，一般是財力富裕地區向財力不足地區資金的轉移，以達到地區間相互支援、縮小地區差異、均衡財力，實現地區間公共服務均等化的目的。橫向財政轉移支付制度是縱向財政轉移支付制度的必要補充，除了具有財政轉移支付的一般特征外，還具有社會補助、民間扶持的社會經濟效應，但目前尚沒有國家采用單一的這種財政轉移模式，一般都是采用縱向財政轉移支付為主、兼取橫向財政轉移支付的縱橫交錯的財政轉移支付模式。

二、我國財政轉移支付制度的現狀和存在的問題（一）我國財政轉移支付制度的現狀我國的財政轉移支付制度是從1994年國家進行分稅制改革之后開始的，經過了十幾年的理論和實踐的探索，也逐步走出了自己的特色。從實施的情況來看，已經積累了一定的經驗，取得了一定的成效，政府間財政轉移支付的基本目標已經確立，政府間財政轉移支付的資金已經達到一定的規模，政府間財政轉移支付的制度和方法也已日趨規范。

（二）我國財政轉移支付制度存在的問題我國近十幾年的財政轉移支付制度在收到了良好的社會效果的同時，仍然存在諸多的問題，極大地限制了財政轉移支付制度社會價值的最大發揮。這些問題主要體現在：首先，政府的政策帶有濃厚的過渡期色彩，不夠完善。

我國在財政轉移支付制度上一貫地采用縱向轉移支付制度，雖然僅僅這一種轉移支付的類型，卻種類繁多，中央和地方有各種名目的財政轉移，而且我國的地方層級是十分繁冗的，政府間的財權和事權處于一種極度曖昧的模糊狀態，嚴重影響了政府間的財政關系和資源的合理配置。

其次，未形成規范的財政轉移支付體系。我國的財政轉移支付制度雖然經歷了十幾年的探索和實踐，但至今尚未形成完整的財政轉移支付體系。單一的縱向轉移支付制度，尚未滲透到貧困地區的需要中去，因而難以發揮財政轉移支付在均衡社會財力和調控財政關系中應有的作用，難以從制度上去抑制地區間貧富差距的不斷擴大。

從我國的財政轉移支付制度存在的諸多問題中可以得出，在我國當前的經濟發展體制中，單一地使用縱向財政轉移支付制度去調節經濟已經力不從心，因而建立一種新的財政轉移支付制度———橫向財政轉移支付制度是歷史發展的必然。

三、我國建立橫向財政轉移支付制度的必要性和可行性分析（一）我國建立橫向財政轉移支付制度的必要性分析長期以來，我國在一味關注經濟發展的速度的過程中，忽視了對于財政公平的關注，使得當前東中西部經濟和社會發展的差距日益加大，矛盾日益尖銳，諸如眾多的社會暴力事件的發生、仇富心理的加深，無不表明當前中國的經濟發展是不和諧的，是不健康的，長此以往，勢必會影響社會的穩定和整個改革開放的全局發展，單一的縱向財政轉移支付制度雖然帶來了一定的社會效果，但存在的問題也是不可忽視的。

橫向財政轉移支付制度正好克服了這種經濟體制的發展弊端，彌補了縱向財政轉移支付的不足，在一定意義上直接體現財政公平的要求，直接體現資源從財力富裕地區向財力貧乏地區轉移，從而增強落后地區對于富裕地區的情感認同，以此緩解社會矛盾，促進社會的穩定。因而社會經濟發展的現實需求使得橫向財政轉移支付制度的建立呼之欲出，與此而來的便是以法律將這種制度提到至高無上的地位，真正地實現其作用。社會經濟大環境為我國橫向財政轉移支付法律制度的建立提供的豐富的生存土壤。

（二）我國建立橫向財政轉移支付制度的可行性分析一種新型的制度的建立需要有可供其存在發展的社會土壤，我國當前社會經濟的發展對于建立橫向財政轉移支付法律制度的需求是迫切的，縮小東中西部的發展差距，增加各地區相互之間的社會認同感已成為當前中國經濟如何發展的共識，同時也存在適合這種制度發展的社會環境，因而中國特色的橫向財政轉移支付法律制度呼之欲出。

目前，我國同級政府之間的橫向財政轉移支付制度的立法實踐仍處于空白狀態，尚沒有建立系統的法律制度體系，雖然沒有一個規范化、公式化、制度化的橫向財政轉移支付法律制度體系，但具有該性質的實踐活動在我國卻早以存在，即早在1979年便開始實行的“對口支援”，它是在中央政府的鼓勵和安排之下，各省、地區間出現的一種非公式化、非法制化的轉移支付制度。從1979年中央做出《加速邊疆地區和少數民族地區建設》的決定以來，省際間的“對口支援”活動在全國范圍內蓬勃發展，取得了顯著的成效，雖然后期由于計劃經濟的影響，出現了地方積極性減少、效率低下的局勢，但該政策的實施，證明在同級的各地方政府之間可以通過這種財政資金的轉移，實現互助合作，共同發展。因而“對口支援”為建立我國的財政轉移支付法律制度提供了實踐基礎，表明這種新型法律制度建立具有綜合各方面的因素可以發現，建立我國的橫向財政轉移支付法律制度是社會發展的需求，同時經濟的發展的客觀情況也為該制度的存在提供了可行的契機。

三、構建我國橫向財政轉移支付法律制度的建議建立中國特色的科學、合理、規范的橫向財政轉移支付制度必須做好大量的基礎工作，對于這一復雜的資源配置過程要嚴格地結合我國的具體國情以及借鑒國外的成果實踐經驗才能取得事半功倍的效果。對于構建我國的橫向財政轉移支付制度的具體建議有以下幾點：第一，完善我國的財政體制、實現稅收體系的順利改革。財政體制是我國財政轉移支付制度的基本制度和公共服務均等化的載體，因而具有重要的作用。根據分稅制的原則，財政體制應按照財政分級、稅種分設、收入分征的方法建立完善的體系，為建立橫向財政轉移支付制度打下根基。

第二，明確劃分各政府間的財權和事權。應根據政府職能層次和收益的范圍來對政府間的財權和事權進行明確的劃分，各政府之間應根據事權和財權相統一的原則，擁有相對獨立的能夠維持本級政府運轉需要的稅收收入。同時在政府的收支問題上各項內容都應列入財政預算，以此保證地區間財力測算的準確性，從而為建立橫向財政轉移支付制度提供科學的數據基礎，順利推進橫向財政轉移支付制度的推行。

第三，深化我國政府行政體制的改革。當前我國的政府行政體制存在的一個重要的問題就是政府的層級過多，這樣的多層級行政體制，拉大了中央與基層的距離，嚴重影響了行政效率。而當前我國的稅收在整體的規模上是沒有太大浮動的，因而要想實現各政府擁有可供支配的財政收入，帶來政府間橫向財政轉移支付的發展，改革我國政府的行政體制不失為上上策。

第四，加快橫向財政轉移支付法律制度的立法進程。橫向財政轉移支付法律制度的實現離不開法律的保駕護航，因而推進相關的立法有著重要的現實意義。我國應制定專門的財政轉移支付法律，使得這一制度的完善有自己的法律可依，而且其中應對橫向財政轉移支付的相關內容如轉移主體、資金結構和運作方法都以法律明確的規定。

我國的橫向財政轉移支付法律制度的探索和實踐才剛剛走上歷史的舞臺，建立和健全中國特色的橫向財政轉移支付法律制度，實現橫向財政平衡和公共服務均等化還有很長的路要走，任重而道遠。

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作者簡介：耿梅慧：（1987-），女，安徽人，安徽大學法學院2010級法學碩士。研究方向：經濟法。