摘要：本文首先回顧了20世紀90年代中期以來我國義務教育財政體制改革所取得的重大進展，然后提出目前我國義務教育財政面臨的主要問題，最后給出重構我國義務教育財政體制的思路。

關鍵詞：義務教育；義務教育財政；義務教育財政體制

Rebuilding the Compulsory Education Finance Framework under the Public Finance Framework in China

Abstract: The author firstly retrospects the significant development in the reform of the compulsory education finance framework in China since middle 1990s; then， points out the key problems in the compulsory education finance framework. Finally， based on the analysis mentioned above， the author puts forward some policy suggestions about rebuilding the compulsory education finance framework.

Key words: compulsory education; compulsory education finance; compulsory education finance framework

我國義務教育財政體制改革取得的重大進展

繼上世紀末在全國85％的地區實現普九后，我國義務教育在鞏固成果的基礎上，又得到進一步發展。2004年，義務教育人口覆蓋率達93％，初中毛入學率達94％。政府對于義務教育的投入不斷加大，2004年義務教育財政預算內撥款2193.90億元，比上年的1880.10億元增長了16.69％，占財政預算內教育撥款的比例為54.47％，比上年的54.43％增加了0.04個百分點。 與此同時，義務教育財政體制改革也不斷進展。20世紀80年代中期以后，我國義務教育管理實行了“地方負責、分級管理”的體制，義務教育經費主要由縣以下政府負擔。這樣的經費負擔結構使得義務教育經費在地區間、城鄉間存在很大差異，也使得貧困地區和農村地區的義務教育經費難以得到保障。1994年分稅制改革以后，財政收入重心上移，義務教育經費短缺和不平衡的問題更加嚴重。為了改變義務教育財政負擔不合理的狀況，促進地區間、城鄉間義務教育的均衡發展，保障經濟落后地區義務教育的順利進行，20世紀90年代中期以來各級政府對義務教育財政體制改革進行了積極探索，取得了重大進展，表現為以下三方面： 1、確立了以縣為主的教育管理體制。 2001年6月，國務院召開全國基礎教育工作會議，頒布了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》。決定實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的教育管理體制。規定縣級政府對本地義務教育負主要責任，將農村中小學教師工資的管理上收到縣，要求省、地（市）、縣等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。2002年國務院辦公廳下發《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，進一步提出了保障農村義務教育投入的具體措施。 《決定》和《通知》下發后，各地積極采取措施，農村義務教育管理體制改革取得了顯著成效。截止2003年4月，全國已有98.3％的縣將農村中小學工資管理上收到縣，由94.4％的縣將農村中小學的人事管理上收到縣，農村義務教育管理開始實現從以鄉鎮為主到以縣為主的轉變；同時，中央、省、地市政府加大了工資轉移支付力度，農村中小學教職工工資不能按時足額發放的狀況得到了很大改進。 2、農村稅費改革取消了農村教育費附加和教育集資。 2000年3月，中共中央、國務院正是下發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽全省進行農村稅費改革試點，同時在河北等8個省的34個縣（市）進行試點。至2002年，全面推行稅費改革的省份已達到20個。2003年，農村稅費改革在全國全面推行。農村稅費改革明確取消了農村教育費附加和教育集資。該項舉措減輕了農民負擔，開始改變我國居民義務教育負擔城鄉有別的狀況，也促使農村義務教育投入由以農民為主向以政府為主轉變，是農村義務教育財政體制的重大調整。 但另一方面，農村稅費改革對于長期依賴農村教育費附加和教育集資兩項收入的農村義務教育也是一個巨大的沖擊。針對因稅費改革減少的農村義務教育經費，中央政府要求各級政府通過財政轉移支付和提高辦學效益來解決。據統計，中央和省級政府2002、2003年用于稅費改革的專項資金約達161.62億元。雖然取消農村教育費附加和農村集資會減少農村教育經費，使原本艱難的農村義務教育更加困難，但從長遠看對農村義務教育發展有積極意義。 3、加大了中央和省對于義務教育尤其是貧困、西部地區義務教育的轉移支付力度。 近年來，尤其是農村稅費改革后，中央和省級政府對于義務教育的轉移支付力度不斷加大，對于貧困、西部地區更是予以特別關注。從1995到2000年實施了“國家貧困地區義務教育工程”，中央財政撥款39億元作為貧困地區義務教育專款，加上地方各級政府配套的資金，整個工程資金投入量超過100億元。1995年到1997年資助了中西部地區383個貧困縣，1998年到2000年資助了西部469個貧困縣。目前，為期5年（2001－2005）的第二期“國家貧困地區義務教育工程”正在進行當中。

我國義務教育財政面臨的主要問題

雖然我國義務教育事業有了很大的發展，政府對于義務教育的投入不斷增加，義務教育財政體制改革也取得了很大進展。但我國的義務教育財政仍面臨著很多問題，其中最突出的是總量不足、義務教育資源分布不均衡和義務教育經費負擔不合理的問題。 義務教育經費總量不足 近年來，各級政府不斷加大對于義務教育的投入力度，但相對于義務教育實際的需求來講，義務教育經費的絕對量和相對量都嚴重不足： （1）義務教育公共支出占國內生產總值的比重偏低。1993年《中國教育和改革發展綱要》規定財政性教育經費占國民生產總值的比例到20世紀末達到4％。2003年，我國財政性教育支出占GDP的3.28%，比國家預定目標少投入0.72個百分點。在這種教育投資環境下，政府義務教育公共投資水平必然不會很高，2004年義務教育公共支出占國內生產總值的比例僅為1.5％。 （2）義務教育公共支出占義務教育總支出的比重偏低。20世紀90年代中期以來，義務教育公共支出占義務教育總支出的比重在逐漸提高，但與義務教育發達的國家相比，該比例還很低。2004年，我國義務教育財政預算內支出占義務教育總支出的69.85％。而世界上大部分國家包括發展中國家此比例在20世紀90年代一般都達到了85％－90％之間。 （3）義務教育公共支出占全國公共教育支出的比重偏低。該比重反映了國家財政資源在三級教育間的分配。2004年，義務教育財政預算內撥款占財政預算內教育撥款的比例為54.47％，其中農村義務教育財政預算內撥款所占比例為32.92％。雖然比上年分別提高了0.04和1.24個百分點，但相對于義務教育的重要性和實際需求來講，該比例依然偏低。從生均教育經費角度來看，2004年，預算內初中生均經費與大學生均經費之比為1：4.3，預算內小學生均經費與大學生均經費之比為1：4.8。 由于我國義務教育經費的絕對量和相對量都嚴重不足，在實際中產生了一系列的問題，具體表現為： （1）農村中小學教師工資不能按時足額發放。拖欠農村中小學工資，是多年來未解決的問題。據測算，2002年當年全國有15個省的317個縣，新欠農村中小學教職工國家規定標準部分工資總計22億元。截止2003年4月，全國拖欠農村中小學教職工國家規定標準部分工資累計144億元。 （2）農村中小學的基本辦學條件得不到保障。由于經費不足，相當多農村地區不具備義務教育的基本辦學條件。2004年，我國農村地區危房比例仍然較高，全國小學和初中共有4542.3萬平方米的D級危房。此外，每年自然新增危房約1750萬平方米、因自然災害受損的校舍約200萬平方米。小學和初中校舍危房率分別為5.6％和3.7％。農村初中校舍嚴重不足，大班額現象十分普遍，一半以上的班級在56人以上，個別地方甚至超過了100人。 除了危房問題之外，我國中小學儀器設備的達標率較低。2004年，小學儀器設備達標率為50.91％，初中為70.57％。而在農村地區，該比例更低。在一些貧困地區，甚至缺乏黑板、粉筆等最基本的教學用具，正常的教學活動無法開展。 （3）農村中小學建校債務負擔沉重。在20世紀90年代末期，為了實現普九目標，不少農村地區舉債進行學校建設，使農村義務教育除了拖欠教師工資外，還承受著巨大的建校債務負擔。據了解，至2003年全國農村中小學“普九”欠債約為500億元，由于債主追索債務而影響農村中小學正常教學秩序的事件屢有發生。 農村地區的稅費改革和“一費制”的實行，使農村義務教育投入面臨更大的缺口，加劇了上述各種問題。 義務教育財政資源分布不均衡 省區之間的不均衡。不同省區義務教育階段的中小學在校舍、教學設備、師資質量方面均存在著巨大的差距，這里我們主要討論教育經費方面的差異。從生均教育經費來看，2004年上海普通小學生均預算內教育事業費和公用經費分別為6680.22元和1664.65元，而河南省僅為654.41元和42.58元；上海初中生均預算內教育事業費和公用經費分別為6831.40元和1939.96元，而河南省僅為763.92元和73.75元。 不同省區義務教育財政資源分布的不均衡導致了義務教育事業發展水平的巨大差異。在東部某些地區提出實現教育現代化的同時，西部某些地區連義務教育基本的入學還不能保證。據統計，至2004年底，西部地區還有246個縣未實現普九，占總數的86.6％；還有11個縣，小學凈入學率低于70％。 省內各地的不均衡。義務教育財政資源不僅在省區間分布不均衡，在同一個省內部的不同地區分布也不均衡，且這種不均衡的程度要大于前者。從經濟中等發展水平的湖南省生均教育水平可見一斑。湖南省現設13個地級市、1個自治州、72個縣、16個縣級市和34個市轄區。各地義務教育投入極不平衡。經濟發展水平相對較高的長沙市、常德市、衡陽市、岳陽市所屬城鎮和農村生均義務教育經費水平相對較高，2000年初中生均教育經費分別為1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而經濟發展水平相對較低的益陽市、婁底市、邵陽市該項經費則分別為835.05元、835.49元、815.02元，最高與最低水平相差549元。小學生均教育經費較高的長沙市、常德市2000年該項經費分別為999.98元、835.23元；最低的婁底市只有525.90元，與最高的長沙市相比差474元，差額接近1倍。 城鄉間的不平衡。我國目前農村小學和初中的教育資源與辦學條件與城市相比，無論是在校舍建設、試驗設備和圖書，還是師資、課程設置、教學要求等方面，均存在很大差異。城鄉間的差異更集中地體現在義務教育生均教育經費在城鄉間的差別上。根據我國近幾年各地生均義務教育經費統計數據，農村生均教育經費均低于該地區平均水平。以2004年為例，全國普通小學生均財政預算內教育經費的平均水平為1159.33元，而農村地區平均為1035.27元；全國初中生均財政預算內教育經費的平均水平為1296.36元，而農村地區平均為1101.32元。 學校之間不均衡。在同一類型、同一層次教育中，不同學校之間也存在巨大差異，主要表現在經費投入、師資隊伍、校舍及教學設備和生源等方面。學校之間的差異是一個普遍現象，不可能完全消除。但過大的差異也不利于教育公平的實現和薄弱學校自身的發展。層層設置的重點學校制度，加劇了基礎教育內部資源配置的失衡，導致在區域內學校之間差距的拉大。同時，由于重點學校絕大多數設在城市、城鎮，從而有利于城鎮學生的升學，這樣更加據了義務教育在城鄉間發展的不平衡。 義務教育經費負擔結構不合理 我國義務教育經費不但總量不足、分布不均衡，而且負擔結構也不合理，主要體現為以下三個方面： （1） 受教育者和政府之間負擔不（2） 合理。義務教育是國家對適齡兒童和少年所實施的具有一定年限的強制性免費教育。所謂免費，（3） 就是教育費用應完全由政府負擔。我國義務教育法明確規定：“國家對接受義務教育的學生免收學費”。但在實際執行中，（4） 由于我國的財力有限，（5） 仍收取一定的雜費，（6） 即受教育者負擔一部分的費用。2004年，（7） 我國普通小學生均雜費為113元，（8） 初中生均雜費為235元。小學和初中雜費占公用經費支出的比例分別為38.95％和42.91％。 （9） 城鄉居民之間負擔不（10） 合理。城市居民除了負擔子女的學雜費和其他學校代收費外，（11） 不（12） 再直接負擔義務教育經費。農村居民除了負擔子女的學雜費和其他學校代收費外，（13） 還要以農村教育費附加、教育集資的方式負擔大部分義務教育基建費和部分事業費。雖然2000年開始的農村稅費改革明確規定取消農村教育費附加和教育集資，（14） 但徹底的實行還需一個過程。部分地區農民依然以教育費附加、集資攤派等形式負擔一部分義務教育經費。據統計，（15） 2004年農村教育事業費附加仍有35.72億元。 （16） 各級政府之間負擔不（17） 合理。目前，（18） 在我國“地方負責、分級管理、以縣為主”教育管理體制下，（19） 義務教育經費主要由地方政府（主要是縣級政府）負擔，而（20） 中央政府只負擔很小的比例。這與各級政府的財力水平極不（21） 協調。1994年分稅制改革，（22） 使財政收入重心上移，同（23） 時，（24） 近年來中央財政收入增長幅度均大于地方財政收入的增長幅度，（25） 也就是說中央政府比地方政府更有能力負擔義務教育經費。但在實際中，（26） 自20世紀90年代中期以來，（27） 義務教育的投入一直以地方為主，（28） 尤其以財政力量最薄弱的縣（以及縣以下）政府投入為主。

重構我國義務教育財政體制

中國公共財政體制改革的目標與框架 財政體制改革的目標與公共財政的特征 從1998年開始，中國財政體制改革的目標模式已經確定，并在政府和學術界取得共識：建立基于社會主義市場經濟體制的公共財政體制。 公共財政的基本特征是以彌補市場失靈、滿足社會公共需要為口徑界定財政職能，以此為基礎構建政府財政收支體系。具體表現為以下兩個方面： 以市場機制缺陷為基礎確定政府活動范圍 在市場經濟中，凡是市場能有效作用的領域，政府財政不涉及其中；凡是市場不能有效作用的領域，政府財政必須發揮作用。按這一原則，政府財政職能主要有三項：提供公共服務與公共管理、調節收入分配、穩定經濟運行。 政府財政行為的法制化、規范化 市場經濟是法制經濟，政府要依法行政。財政收支活動是履行政府職能的核心，關系到全體公眾的利益，必須以法律為依據，保證決策的民主化和運行的規范化，具體表現為三個方面：以法制為基礎、全部政府收支進預算、財稅部門總攬政府收支。 公共財政體制建設的主要內容 公共財政體制建設既要規范政府與市場的邊界、完善財政收支的法制基礎，還要解決一直沒有解決好的各級政府之間的財政責任問題。公共財政體制建設的核心內容是財政決策的民主化、地區財力的均衡化和政府支出的公共服務化。具體包括以下內容： 全面完善和落實《預算法》，人大代表真正行使財政決策權。 建立體現公共性的財政支出結構。 建立規范的財政轉移支付制度。 建立完整統一的公共預算制度。

公共財政體制下的教育財政體制 一國教育財政體制是其財政體制的重要組成部分。在建設公共財政體制的進程中，教育財政體制的建設是其中的重要內容。建立在公共財政基礎上的教育財政體制，是政府主導但又利用市場機制配置教育資源的體制。 考察公共財政體制建設的內容和國際經驗，可以歸納出公共教育財政體制的基本特征：教育財政責任和行為的法制化、辦學主體和資金來源的多元化、教育財政目標的公平化、教育財政決策的民主化。公共教育財政體制建設的具體內容體現在以下幾個方面： 建立和完善公共教育經費保障制度。 實行免費義務教育并進一步推進義務教育均衡發展。 完善多元辦學體制。 進一步完善非義務教育成本分擔制度。 完善義務和非義務教育階段學生資助制度。 探索建立扶持繼續教育發展的制度。 建立公平、透明的公共教育經費分配制度。

重構我國義務教育財政體制 義務教育關系著一國的人口素質和長遠發展，是政府提供公共服務的重要內容之一。義務教育財政體制是義務教育順利進行的重要制度保證。鑒于我國義務教育財政面臨的種種問題，應在公共財政和教育財政改革的框架下重構我國義務教育財政體制。具體內容如下： 實施免費的義務教育制度 義務教育的基本特征為強制和免費。所謂強制，是指適齡兒童和少年的父母或其他監護人要保證其按時入學，按要求完成義務教育。所謂免費，指對接受義務教育的學生免收學費，其費用應全部由政府財政提供。強制以免費為前提，否則低收入家庭子女會因支付不起學費而不能接受和完成義務教育。我國義務教育的目標應為保證每個適齡兒童和少年都能免費接受并完成義務教育，而不受地域、城鄉、性別、民族、經濟背景、階層等各種條件的限制。 據聯合國教科文組織統計，目前全世界有170多個國家宣布實施義務教育制度。盡管各國的義務教育制度不盡相同，但近幾十年總體發展趨勢是義務教育年限逐漸延長，免費范圍逐漸擴大。不同國家義務教育免費的范圍有所不同，有的免學費和免費提供教科書，有的除了上述免費項目外，還不同程度地提供免費午餐、交通和住宿等補助，有的國家還提供免費的醫療，甚至對貧困家庭發放子女上學的月補貼。一般來說，義務教育免費范圍的大小和年限的長短，與一個國家的經濟發展水平有很大的關系，但有時也取決于民族傳統、政府對教育的重視程度以及政治因素等。 我國1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規定對接受義務教育的學生免受學費。但是，基于“窮國辦大教育”的財政困難，我國義務教育一直在收取實為學費的雜費。隨著我國經濟發展和財政條件改善，應最終實施免費的義務教育。在具體的實施過程中，可以逐步進行，比如先在農村和中西部貧困地區實行，再向全國推廣；先免收學雜費，再將免費范圍逐漸擴大等。 完善義務教育階段貧困學生的資助制度 免費還不能保證所有適齡兒童和少年接受義務教育。除了學費之外，其家庭還要支付其他相關的教育費用和因接受教育引致的額外的生活費。為此，應在逐步實行免費義務教育的基礎上建立義務教育階段貧困生資助制度。政府可采取提供免費教科書、助學金、或生活補助等方式，對家庭經濟困難的適齡兒童和少年接受義務教育進行資助，其資助費由政府負擔。 我國已經開始出現各種形式的義務教育資助制度。比較有代表性的是從2001年起實行的“兩免一補”。“兩免一補”是國家對農村義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書、免雜費并補助寄宿生生活費的一項政策。從財政部獲悉，今年國家財政共需安排“兩免一補”資金約62億元，其中用于國家扶貧開發工作重點縣約41億元。據測算，從2005年到2007年三年內，全部落實“兩免一補”政策，國家財政將需要安排資金約227億元。預計2005年中西部地區享受免費教科書的農村義務教育階段家庭貧困的中小學生人數將由2004年的2400萬名增加到約3000萬名。 但我們也應看到，我國義務教育階段貧困學生的資助制度還處于起步和探索階段，其內容、形式還需進一步的發展，具體操作過程還需進一步的規范。 制定義務教育最低保障線 為保證政府向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質量的、基本的、相對均衡的義務教育，國家應制定全國義務教育最低保障線（或基本辦學條件）。其內容應包括：義務教育教職工編制標準以及工資標準；義務教育學校基本建設標準（場地、校舍、建筑物、教學儀器設備、圖書資料等具體標準）；保持學校正常運轉的生均公用經費標準。由于我國在很長時期內還存在公共教育經費不足的問題，因此以上標準不應制定過高。但省級政府可根據自身的實際情況，制定不低于國家標準的省級最低標準。義務教育最低保障線應根據經濟和社會發展情況及時調整。 明確各級政府的財政責任 20世紀80年代后，我國確立了“分級辦學、地方為主”的體制，但在有關的法律法規中，對這一體制下各級政府的教育財政責任沒有明確的規定，是許多教育財政問題的制度根源。在實際中，義務教育財政負擔責任主要由鄉鎮政府承擔，但2001年以后，主要由縣政府承擔。但從我國財政收入分配格局來看，義務教育財政責任由縣級低層政府負擔仍然不能保證義務教育的實施。除發達地區外，義務教育的財政責任應轉變為以省級負擔為主，中央政府承擔均衡省際間財政能力的責任。同時，考慮到今后一段時期內，隨著城市化進程的加快，將會不可避免地出現農村人口的大規模遷移，在政府間責任的調整中，應明確規定人口流入地城市政府承擔流動兒童和少年的教育財政責任。 完善義務教育的財政轉移支付制度 2001年全國基礎教育工作會議后，縣級政府成為承擔義務教育財政責任的主體。但是由于縱向財政失衡和地區經濟落后等原因，全國多數縣級財政薄弱，難以承擔義務教育財政責任。為了從根本上解決縣級政府義務教育財政困難和區域間義務教育財政不均衡的問題，必須建立規范的加大中央和省級政府責任的義務教育財政一般轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。 為保證轉移支付資金公平的分配和有效的使用，應以全國義務教育最低保障線為依據，以縣為單位，按因素法測算義務教育經費的標準需求和標準供給能力，其缺口由上級財政通過逐級（市、省、中央）轉移支付填平補齊。市、省、中央要明確各自的分擔責任，省級政府應該對義務教育財政轉移支付承擔主要責任。此外，中央和省級政府財政應設立義務教育專項資金，扶持農村、中西部貧困地區的義務教育事業。 義務教育轉移支付經費必須足額列入財政預算，由人民代表大會審核和批準。縣級政府建立全面需求預算，市、省、中央政府建立義務教育財政轉移支付預算，這樣義務教育經費才有保障。 在同一行政區內，對于實施義務教育的學校，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。 義務教育經費是納稅人貢獻的資源，在公立學校之間進行分配時，必須客觀公正。同一級政府管理的公立學校，原則上每個學生應獲得相同的教育資源。但目前，多數地區政府對義務教育公立學校撥款，不是按學生人數，而是區別重點校和非重點校撥款，造成同一級政府管理的公立學校之間差距巨大的局面。 為解決同區內不同學校間財政資源嚴重不均衡的局面，以及義務教育階段嚴重的擇校問題，應取消重點校、非重點校的劃分，對所有的學校一視同仁，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。在當前，財政資源分配應向薄弱學校傾斜，以縮小學校間財政資源配置的差別。 對于義務教育階段的擇校問題，從長遠來說，應通過發展民辦學校，提高民辦學校的質量加以解決，從政府來說，只能為適齡兒童和少年提供最基本的義務教育服務，擇校由民辦學校承擔。 建立并完善義務教育經費的監督管理制度 義務教育經費由公民交納的稅款形成，對義務教育經費的投入方向、使用及效果實施嚴格的監督管理是政府義不容辭的責任。為此，關鍵是要完善義務教育經費的審計制度。 對義務教育經費的分配和使用進行審計，是保障義務教育經費投入充足、分配公平，防止義務教育經費被貪污、擠占、挪用的有效手段。要建立學校內部審計與國家審計、社會審計相結合，以國家審計為主導的審計體系。對學校的審計要經常化、制度化。對教育部門和學校的審計結論要向政府和人大報告，向社會公眾公開，將義務教育經費的投入、分配和使用置于公共監督之下，對違法違紀者要追究其經濟和行政乃至法律責任。