摘要：近年來，各地小型農村水利改革蓬勃發展，創造了許多新的經驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農村水利建設與管理的政策逐步完善，走上正規化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。

關鍵詞：小型農村水利 改革 思路

這里談幾點看法。

一、全面認識小型農村水利的特點與性質，找準問題的關鍵，是搞好改革的前提

（一）小型農村水利的特點

通常把灌溉面積１萬畝、除澇面積３萬畝、渠道流量１立方米每秒以下的工程界定為小型農村水利工程。小型農村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施，渠道、管道、閘門等輸水配水設施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施，保護村鎮、農田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施，鄉村自來水廠、水窖等生活供水設施。據不完全統計，全國約有２０００萬處小型農村水利工程。農村水利的特點主要有：

一是地位作用重要，需要高度重視?！八寝r業的命脈”，精辟地表述出農村水利在發展農業生產和改善農民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排設施，良種、化肥、耕作栽培等先進農業技術才有用武之地。但是，作為基礎設施的農村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經濟效益不明顯，多表現為間接的社會效益，在一些地方易受忽視。對農村水利的重要地位作用，需要不斷提高認識，加強領導。

二是群眾性強，需要廣大農民參與。農村水利遍及全國各地，與所有農民的生產、生活都有密切關系，是一項群眾性的事業，每年都要發動近億勞動力從事已建成工程的清淤維護歲修、水毀工程修復和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農村水利的重要特點之一。

就單個農村水利工程看，技術比較簡單，但從流域、區域水土資源綜合開發利用以及它涉及水利、農業、政策、經濟、管理等眾多領域看，農村水利又是一項十分復雜的工作。必須尊重自然規律和經濟規律，搞好統一規劃，加強指導。

三是公益性較強，需要政府扶持。農村水利既有農田灌溉、水產養殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、治堿、防治地方病等除害減災功能；既可以為花卉、蔬菜、果園、養魚等高附加值產業服務，又承擔著大田作物灌排，保證國家糧食安全的任務。以興利為主的工程兼有經營性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經營條件。從總體上看，農村水利的服務對象是弱質產業，投資回報率較低。基于農村水利公益性強的特點，從中央到地方，各級財政每年都安排一定補助經費給予扶持。粗略估算，幾十年來，政府補助約占農村水利總投入的１／３。

四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。按受益農戶多少區分，小型農村水利可分為兩大類：一類是農戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個農戶共用、規模相對較大、具有農村公共工程性質的泵站、水庫、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉鎮企業那樣搞市場競爭、破產倒閉。灌溉所用水資源，屬國家或集體所有，是公共資源。所有生活在當地的農戶都有公平用水的權利。用水權是農民生存權的組成部分，為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。農村水利設施多地處農田荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數工程季節性使用。農村水利的建設與管理需要在政府的規劃與計劃指導下有序進行。

（二）農村水利的性質

農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

農民是農村水利事業的主體。尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦水利，是發展農村水利事業的基本原則。農村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規定。

（三）找準問題的關鍵

從５０年代到７０年代，我國農村實行合作社和人民公社集體所有的經營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經濟組織興建的小型農村水利給予補助。建成的設施歸公社或生產隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權是清晰的，所有權與經營管理權一致，工程維護管理較好。

農村實行家庭聯產承包責任制以后，土地包到了農戶，牛、馬、犁、鋤頭等生產工具分到了戶。水庫、機井、渠道、橋閘涵等不能分，仍實行集體所有、集體管理。新形勢下產生的問題是：沒有集體經濟組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實現？不明確。“集體”虛設，水利工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事，造成政府“越位”，政府與農民在農村水利中的角色“錯位”。農民興修農田水利，改變生產和生活條件，是自己要干的事情，結果變成政府要農民干，甚至被人理解為政府加重農民負擔。由于工程集體所有的體制與農村分戶經營的體制矛盾沒有解決，維護管理責任自然就很難落到實處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、丟失嚴重。因此，小型農村水利改革要解決的關鍵問題：一是要解決集體所有的實現形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業主”責任，明晰所有權；二是解決已建成工程經營管理活力的問題，促使工程良性運行。

能否把農村水利公共工程交給個人辦？不行。理由前面已有闡述。繼續沿用目前這種由鄉或村代行“集體”職責的辦法行不行？也不行：首先，鄉政府不行，因為它是政權組織。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責，村內工程按“一事一議”原則協商辦理，但它畢竟不是管水組織，而農村水利公共工程往往是跨村、跨鄉按流域、渠系建設和管理的，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

（四）明確改革目標和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權為核心，以增強經營管理活力為重點，以提供良好服務、實現良性運行、充分發揮效益為目標。改革要有利于調動廣大農民參與工程建設和管理的積極性，有利于已建成設施的鞏固和效益發揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農村水利事業的發展。