論文摘要：《中華人民共和國消防法》于1998年4月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議審議通過，同年9月1日起實(shí)施。從此，我國以《消防法》為主導(dǎo)，行政規(guī)章及地方法規(guī)為補(bǔ)充，以及技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為輔助的消防法律體系逐步形成。但隨著我國科學(xué)技術(shù)等社會因素的發(fā)展，消防工作面臨著前所未有的問題，我國現(xiàn)行消防法律體系的局限性逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)行的消防法律體系與新形勢下社會發(fā)展的不適應(yīng)日漸明顯，如何完善消防法律體系已成為消防工作的當(dāng)務(wù)之急。

論文關(guān)鍵詞：消防法 消防法律 消防工作

一、我國消防法現(xiàn)狀中存在的不足

我國現(xiàn)行消防法律是以《中華人民共和國消防法》為主導(dǎo)，以行政規(guī)章、地方法規(guī)為補(bǔ)充，各種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為結(jié)合的法律體系。1998年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《消防法》，是我國消防的基本法，為消防法律法規(guī)體系的建立提供的基礎(chǔ)的法律保障。2002年5月，頒布《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定（公安部61號令）》，從管理相對人的角度對消防法的實(shí)施作了補(bǔ)充規(guī)定。除此之外，構(gòu)成消防法律體系的主體法律還包括：《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國勞動法》、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定（公安部第37號令）》、《作業(yè)場所安全使用化學(xué)品公約》、《建筑業(yè)安全消防科學(xué)與技術(shù)2007年11月第26卷第6期全衛(wèi)生公約》、《危險化學(xué)品管理條例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《治安管理處罰條例》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定（公安部第36號令）》、《城市軌道交通消防安全管理辦法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》、《關(guān)于實(shí)施消防監(jiān)督檢查工作若干問題的通知》、《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》、《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目消防安全審查辦法》、《建筑設(shè)計防火規(guī)范》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》、《高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范》，等等。至此，我國消防法律體系的框架已經(jīng)基本形成了。

但是，隨著社會發(fā)展，立法的完善和執(zhí)法的深入，在具體的消防法律執(zhí)行中存在著諸多不規(guī)范的問題，這其中既包括體系本身的內(nèi)在法律原因，也有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在因素。本人認(rèn)為，目前我國消防法體系的立法及執(zhí)行中存在的問題主要包括：

（一）現(xiàn)行消防法律體系整體存在缺陷

現(xiàn)行的消防法律法規(guī)受計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響較深，并且很大一部分是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變時候制定的，當(dāng)時的立法理念不夠先進(jìn)，無法完全適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致消防法律法規(guī)缺乏時代特征。我國的消防法律體系缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，各項法律法規(guī)之間的交叉或重疊，甚至矛盾相悖，法律本身也顯示出語言不明、法理不清的弊病。消防處罰前置條件有很多，使得消防法的法定處罰力度不夠，從而缺乏應(yīng)有的威懾力，最明顯的就是我國消防執(zhí)法成本大而作用小。

此外，我國現(xiàn)行消防法律體系的局限性和不完整性，同時也造成了宏觀管理控制不起來，微觀管理又管不住的局面。法理主體責(zé)任不夠明顯，各單位自身的消防法律責(zé)任意識相對淡薄，對消防安全的憂患意識不夠強(qiáng)，許多單位內(nèi)部的消防安全管理工作十分薄弱，火災(zāi)事故不斷。我國的立法周期長程序復(fù)雜，體系不健全，盡管在不斷完善中，大多只是在補(bǔ)充很多早該制定的法律法規(guī)，而新出現(xiàn)的問題仍不能得到及時補(bǔ)救，致使許多消防工作無法可依，目前我國消防機(jī)構(gòu)的事務(wù)性服務(wù)職能和技術(shù)監(jiān)督越來越強(qiáng)大，職責(zé)越來越寬，業(yè)務(wù)越來越廣，自然而然使得消防機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。

（二）消防法在國家法律體系中地位低下

按照憲法的規(guī)定，我國國家的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)要靠國家機(jī)關(guān)組織法進(jìn)行調(diào)整。消防法作為部門的特別的行政法，規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府中包括建設(shè)、教育、勞動等行政主管部門，以及公安消防機(jī)構(gòu)等國家機(jī)關(guān)的消防行為，但是，我國還沒有一部規(guī)定國家機(jī)關(guān)消防行為的組織法，以致消防法的實(shí)施無所明確的法定依據(jù)，常常令我們無從下手。

國務(wù)院并沒有制定關(guān)于消防的行政法規(guī)，而部委規(guī)章的法律地位卻不夠高，導(dǎo)致消防法律法規(guī)的認(rèn)可度和執(zhí)行力不夠。2002年3月15日《化學(xué)危險品安全管理條例》（國務(wù)院344號令）施行后，使之前國務(wù)院發(fā)布的《化學(xué)危險品安全管理條例》廢止，消防法律體系中也因此再無國務(wù)院消防行政法規(guī)，導(dǎo)致這種涉及兩個部委以上消防工作的開展無法可依，難以協(xié)調(diào)。《立法法》、《行政復(fù)議法》雖然把行政規(guī)章納人法的范圍，但《行政訴訟法》第53條規(guī)定人民法院在審理案件時規(guī)章可以“參照”執(zhí)行，這就給了執(zhí)行力度很大的自由裁量空間，使得執(zhí)行力度不夠。

（三）消防責(zé)任事故罪的定罪不合理

依照我國《刑法》的規(guī)定，消防責(zé)任事故罪構(gòu)成要件上，構(gòu)成消防責(zé)任事故罪必須是經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)通知逾期不改正，進(jìn)而造成火災(zāi)事故的行為，這種定罪的構(gòu)成要件不夠科學(xué)和合理，本人認(rèn)為，只要按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，負(fù)有消防職責(zé)的單位均可按照其行為后果追究責(zé)任，而并非只有公安消防機(jī)關(guān)才有責(zé)任。

（四）現(xiàn)行消防法規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)存在問題

法規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)通常是由行為模式和后果模式構(gòu)成的，行為模式表明行為人可以為或者不為一定行為的內(nèi)容，而后果模式則表明行為人違反該規(guī)定所產(chǎn)生的法律后果，即應(yīng)當(dāng)給予什么樣的懲罰。立法必須統(tǒng)籌兼顧，有行為模式和與其相對應(yīng)的后果模式，不論它們是否體現(xiàn)在同一個規(guī)范或法律中，但二者是缺一不可的。只有完整的結(jié)構(gòu)才能支撐起完整的內(nèi)容，規(guī)范是法的主要內(nèi)容，因此完善法的內(nèi)容特別需要完善法的結(jié)構(gòu)。但是，在我國現(xiàn)行消防法中，存在大量只有行為模式而沒有后果模式的情況。比如說，消防法第10條規(guī)定：未經(jīng)消防審核合格的工程，建設(shè)行政主管部門不得發(fā)放施工許可證，實(shí)踐中，現(xiàn)在建設(shè)行政主管部門發(fā)放施工許可根本不過問是否經(jīng)過消防審核合格，但是他們卻不需負(fù)法律責(zé)任，這就是一種沒有結(jié)果模式的法條結(jié)構(gòu)，顯然不是很合理。

二、美日英消防法的優(yōu)勢分析

美國消防協(xié)會?豍是經(jīng)美國國家標(biāo)準(zhǔn)局授權(quán)研究制訂和修訂消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的機(jī)構(gòu)，具有權(quán)威性，這一協(xié)會主要是通過消防協(xié)會下設(shè)的250多個技術(shù)委員會和6700多名志愿工作的專家來完成立法的，這個機(jī)構(gòu)有著來自80多個國際貿(mào)易和專業(yè)組織的成員，共有工作人員超過7．5萬人。他們這些下設(shè)的技術(shù)委員會分工明確，比如，在《生命安全規(guī)范》這一法規(guī)下就設(shè)立了14個專門的技術(shù)委員會。美國消防協(xié)會制訂的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范涉及領(lǐng)域非常之廣，包括消防建筑防火、裝備與產(chǎn)品、消防系統(tǒng)的設(shè)計安裝和維修、消防從業(yè)人員職業(yè)資質(zhì)、防火管理、消防隊管理訓(xùn)練等等方面。盡管美國消防協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范本身不具備法律的地位，但其絕大多數(shù)的法規(guī)及精神都被美國各州的立法機(jī)構(gòu)和一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采用，因此也成為具有法律效用的法規(guī)，這些法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在實(shí)踐中對美國的消防工作產(chǎn)生了巨大的影響。 日本的消防立法體例是這樣的：日本的消防法律體系是由國會來制定國家《消防法》，由自治省來制定《消防法施行令》，由內(nèi)閣來制定《消防法施行規(guī)則》，各都道府縣也可以根據(jù)國家的法令，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，來制定地方火災(zāi)預(yù)防條例。

2006年，英國初步完成了消防立法的改革，新的消防立法是以《2005消防法規(guī)改革令》的形式生效的，這總法令是根據(jù)2001年4月施行的《行政規(guī)章修改法》進(jìn)行的立法?！缎姓?guī)章修改法》規(guī)定政府不再需要經(jīng)過漫長的議會審議立法程序，進(jìn)而簡化了英國修改行政法規(guī)的程序，另外，政府還可以對現(xiàn)行法律、法規(guī)的修改意見以政府令的形式提交給議會，再由議會按照快捷透明的程序進(jìn)行專門的審議，不得不說，這一改革大大加快了英國消防立法改革的步伐，更好地適應(yīng)了實(shí)際工作的需要。英國消防部門的負(fù)責(zé)人格雷姆·梅勒德認(rèn)為：英國《2005消防法規(guī)改革令》雖然將消防管理的責(zé)任明確到了對房屋擁有掌控權(quán)的責(zé)任人，但并不意味著消防部門沒有監(jiān)督檢查的責(zé)任。在英國消防立法改革后，新的消防管理模式對英國現(xiàn)行消防法律法規(guī)和運(yùn)作程序得到了重大改革，突出的表現(xiàn)就是：明確了各類場所的消防安全管理人和責(zé)任人對所經(jīng)營場所的火災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行正確的評價的責(zé)任，強(qiáng)化了這些業(yè)主的法律責(zé)任，并明確指出這些業(yè)主應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施來保障消防安全。

這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家憑借先進(jìn)的技術(shù)和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，方便開展各種火災(zāi)試驗和研究，對于法律法規(guī)的制定和修改，既有明確而嚴(yán)格的法律修改程序，也有高效而相對完善的實(shí)踐機(jī)制，可以根據(jù)隨時出現(xiàn)的新問題、新技術(shù)，及時地進(jìn)行修改和完善，使法規(guī)能適時地適應(yīng)社會發(fā)展的需要。比如美國NFPA制定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)每年出版一本；日本的《消防法》自1948年制定以來，基本上每年都要修改完善一次。2001年9月1日，日本新宿區(qū)歌舞伎街大廈發(fā)生一場特大火災(zāi)，有44人在這次火災(zāi)中喪生了，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，引發(fā)這次重大火災(zāi)的主要原因是樓梯上存放了物品，著火單位在平時也未對員工進(jìn)行疏散訓(xùn)練，這些都是不符合當(dāng)時的消防法令的。自此后，日本政府在全國開展了消防檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不符合這一法令的同類現(xiàn)象竟然超過了90%，日本消防廳當(dāng)即成立研討委員會來對這一現(xiàn)象進(jìn)行專題對策的研討，日本內(nèi)閣根據(jù)消防廳消防審議會的報告，于2002年4月22日提出了《修改部分消防法的法律》這一提案，其后該法規(guī)獲得國會通過，并于同年4月26日正式頒布實(shí)施。

三、借鑒美日英國消防法先進(jìn)性，完善我國消防法

美日英的消防制度確實(shí)有其先進(jìn)之處，因此，我國在吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我們的實(shí)際消防情況，對消防立法做出修改和完善。在此，本人提出以下兩點(diǎn)初步的修改完善建議：

（一）針對消防人員人力不足的情況

我們應(yīng)當(dāng)利用社會力量來緩解。社會發(fā)展迅速技術(shù)先進(jìn)，存在消防隱患的地方也越來越多，公安消防部門的任務(wù)日益繁重，人力、物力嚴(yán)重不足，因此我們可以通過建立公益性組織或消防中介組織，使他們都參與社會消防活動中來，同時再開展消防技術(shù)論證、消防咨詢以及消防宣傳教育工作，提高人民群眾的防火意識，以緩解主管部門的壓力。這一辦法既能彌補(bǔ)公安消防的警力不足問題，又能使消防工作形成全社會共同參與、多種形式并存的消防格局，使人民群眾真正參與到防火中去，從而提高防火意識和自我保護(hù)意識。但這一建議目前存在著阻礙，即這些組織的地位沒有合法的法律依據(jù)，因此需要從法律法規(guī)中找到依據(jù)，我們應(yīng)當(dāng)完善立法，明確這些組織的法律地位。

另外，我們還可以在基層建立消防志愿組織，吸引志愿者宣傳防火意識，普及防火教育，當(dāng)然，國家和政府也應(yīng)給予大力財政支持，以提高群眾素質(zhì)和消防意識，推廣志愿消防制度，并保障配套防火設(shè)施，進(jìn)而保證志愿消防制度的良好動作。

（二）法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確

各部門應(yīng)當(dāng)合理協(xié)調(diào)工作，保障消防工作的順利進(jìn)行。我們應(yīng)當(dāng)把消防立法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和消防安全宣傳教育三者結(jié)合起來，而不應(yīng)當(dāng)僅僅依靠單純的立法活動來完善規(guī)整，任何國家的消防工作不僅要依靠完善的法律法規(guī)，還要制定詳細(xì)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能有一套完整而規(guī)范合理的消防工作依據(jù)，這些規(guī)范中規(guī)定的各部門應(yīng)當(dāng)各司其職并相互協(xié)調(diào)相互配合完成消防工作。其中，消防行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)立法要求來制定和實(shí)施，而群眾則可以通過宣傳教育來了解消防法律和消防安全知識；反過來，行業(yè)的發(fā)展又促使立法不斷進(jìn)行修改。這樣，在一定程度上完善了我國的法律法規(guī)，又不必進(jìn)行新的立法和修法活動，保障了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也完善了法律法規(guī)依據(jù)，可謂一舉兩得，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下，各部門相互配合完成消防工作，積極協(xié)調(diào)，形成高效的消防工作氛圍。