摘要:BT模式是解決我國城市軌道交通建設資金不足，提高建設效率的有效途徑之一。介紹BT融資模式的內涵和應用意義，對我國城市軌道交通BT模式進行分析，闡述其適合的運作方式，以及運作中關鍵問題的控制措施，最后提出運用BT模式促進非政府資本進入城市軌道交通建設的建議。

關鍵詞:城市軌道交通建設;BT模式;運作方式;資金控制 20多年來，隨著我國國民經濟快速的發展，城市規模不斷擴大，城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨著嚴峻的局勢。為了解決城市內日益凸現的公共交通問題，國內興起了建設城市軌道交通的熱潮，目前20多個大城市正在建設或籌建自己的軌道交通，另有10余座城市有建設意向。 近年來建設—移交(Build-Transfer，簡稱BT)融資模式以其強大的融資建設功能在國內引起廣泛關注，并在一些大型基礎設施建設項目中成功運作。將BT模式引入中國城市軌道交通領域，實現投資多元化、利益共享、風險共擔，不但有效地減緩政府財政壓力，而且由于其機制新、管理活、權責明確，比傳統的政府單獨投資建設模式更為高效。本文擬對BT模式在城市軌道交通中的應用作系統分析和探討。 一、城市軌道交通建設中引入BT模式的意義 BT(Build-Transfer，建設—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交)融資模式的一種演變，是指項目所在地方政府與投資人簽訂特許協議(授予一定期限的特許權)，將公用基礎設施或基礎產業項目交由投資人成立的項目公司融資建設。特許期滿后，按照特許協議的約定，投資人將BT項目移交給政府(或政府授權單位)，政府以股權回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。 采用“BT”模式建設的一般為公益性或準公益性項目，所有權是政府或政府授權單位;政府將項目的融資和建設特許權轉讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業或私人企業;金融機構根據項目的未來收益情況及投資人經濟實力等情況為項目提供融資貸款。BT模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。具體來說，BT模式具有以下優勢: (1)有利于緩解政府的資金壓力，轉變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，有效緩解政府的財政壓力，使政府規劃建設資金不到位的項目盡早實施，提前實現社會效益和經濟效益，達到規模效益。BT模式將項目建設職能從政府手中分離出來交由專門的項目公司實施，一方面實現了建設管理的市場化與專業化，提高了建設效率;另一方面，政府從瑣碎的事務管理中脫身出來，專門致力于建設資金的籌措及對項目的宏觀監督管理，從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業建設中的職能。 (2)為企業開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面;企業降低了投資的盲目性，減小了風險，保證其資本的增值。通過參與BT項目進一步推動了工商企業與金融企業通過信貸、股權、人事等方式走向結合，改善了企業法人治理結構。 (3)改善了基礎設施硬件環境，有利于構建社會信用體系。BT模式使資源得到優化配置，將先進技術和管理方法引入基礎設施建設中，保證了項目的質量和效率，能夠優化和改善城市整體環境。BT模式在一定程度上是對政府和企業信用的考驗，通過實施BT模式，有助于構建良好的社會信用平臺。 二、城市軌道交通項目BT模式的運用 BT融資模式在國內基礎設施領域，尤其在城市軌道交通建設中尚屬于一種新型的融資建設模式。2005年初，北京地鐵首次在奧運支線工程嘗試運用。奧運支線項目以初步設計概算24.2億元為基礎，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機電設備工程等，由招標方通過公開招標的方式確定投資建設方，由投資建設方負責項目資金籌措和工程建設，總投資10.95億元，項目建成竣工后由招標方分三次等額回購。奧運支線BT項目的意義不僅在于項目本身，而是我國城市軌道交通建設運用BT模式的一個樣本。 (一)BT模式的主要運作方式 BT模式沒有固定的運作方式，由項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的實際情況所決定。根據已實施的BT項目的實際運作特征，主要劃分為三種方式: (1)施工二次招標型BT模式。政府選定僅承擔投資職能的投資人(聯合體)，由投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關審批手續、通過公開的招投標程序選擇施工承包商、監理單位和材料設備供應商等。這種模式的特點是項目的主要施工承包商要由項目公司另外再通過公開招標程序確定，而不是由政府確定。 (2)直接施工型BT模式。政府選定能夠承擔項目主體部分施工的投資人(聯合體)，投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設和管理。其特點是項目公司成立后，不再另行選擇施工總承包商，而是直接按BT投資建設合同的約定進行施工，項目公司與施工承包商存在一定的利害關系。此模式中監理單位一般由項目公司和業主共同委托或由業主來確定。 (3)施工同體型BT模式。政府選定同時直接承擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯合體)，投資人設立項目管理機構對BT項目進行建設管理。項目管理機構不具有法人資格，既無資格辦理工程建設相關審批手續，也無法出面與工程建設相關單位簽訂合同。其特點是項目的主要施工承包商與項目投資人、項目管理機構直接同體。這種模式中，勘察、設計和監理單位一般都由業主委托。 (二)城市軌道交通BT模式的特殊考慮 1.投資人與施工總承包商的關系 項目的投資人和建設者都應是施工總承包商。如果不是把BT項目交給施工總承包商，而是交給單一的投資人，投資人再把項目轉包給施工總承包商。投資人追求投資利潤，施工總承包商追求施工利潤，這樣就導致項目的建設成本將加大，政府的回購價隨之提高。而且多一個環節就意味著建設周期將會更長，這對于政府來說是極為不利的。因此，要求承建BT項目的施工總承包商既要有較強的投融資能力，又要有較強的施工能力，能在保證工程質量和工期的前提下降低投資成本。 2.勘察、設計單位的確定 由于市政綜合管網復雜、城市景觀要求高，設計的深度不夠會使工程造價難以控制，導致“三超現象”。為鎖定建設成本，BT項目一般采用概算包干形式，如果投資人介入過早將增加雙方風險。為減小風險、更好控制工程總投資，政府要認真做好項目可行性論證、方案優化選擇、初步設計等工作。以施工圖預算為招標基礎，以審定的初步設計概算為控制目標，通過招標選擇BT投資單位，BT投資人自行測算BT工程項目所需的建設資金及風險金后報價并包干。 3.前期征地、拆遷工作的安排 城市軌道工程所涉及到的征地、拆遷工作情況復雜，實施難度大。如果由BT方負責，解決相對困難，甚至會嚴重拖延工期，項目業主會因拆遷問題遭到BT方索賠。另外，征地拆遷工作的措施費很難準確估計，在初步設計概算審查中措施費只能按暫列處理。按目前BT項目承包方式，有的BT投資單位可能獲取高額措施費，也可能因措施費估計不足而承擔較大虧損，無疑加大BT雙方的風險。所以，為減小和規避雙方風險，征地拆遷工作由項目業主負責，完成開工前現場準備工作。 4.委托工程監理機構 城市軌道交通項目建設工藝復雜，且存在大量的隱蔽工程，工程質量控制難度大。直接施工型BT模式項目中，由投資人承擔項目施工建設，其特殊身份加大了工程質量控制難度。如果由投資人自行確定監理單位，投資人很可能通過控制監理機構在項目施工中獲取不正當利益。為確保工程的質量、成本、進度，監理單位應由政府委托，并由其支付監理費用。 綜上所述，我國適合城市軌道交通BT模式的運作方式為直接施工型BT。一方面，政府應根據當地社會和經濟發展需要對項目進行立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批、初步設計等前期工作。另一方面，招標前政府授權單位做好工程范圍內的征地及房屋拆遷工作，并通過招標方式確定監理單位。投資人為具有相應融資和建設能力的施工總承包企業，金融機構根據項目未來的收益情況及對投資人的經濟等實力情況為項目提供融資貸款。政府項目公司與投資人簽訂BT投資建設合同，投資人組建BT項目公司，項目公司在建設期間行使業主職能，對項目進行融資、建設、并承擔建設期間的風險。項目竣工后，按BT合同，投資人將竣工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價按比例分期償還投資人的融資和建設費用。政府在BT項目投資全過程中行使監管與協調，保證BT投資項目的順利融資、建設、移交。城市軌道交通項目運用BT模式具體運作流程如圖1。

城市軌道交通BT模式中涉及政府、投資人、BT項目公司、勘察、設計、施工、監理單位及分包商等諸多主體，各參與方在項目建設中的權利與義務關系須通過一系列合同關系確定。具體合同關系可由圖2表示。

三、城市軌道交通BT模式運行中的關鍵問題及其控制措施 BT模式的重點在于融資、建設。目前由于國家加大政府金融宏觀調控力度，項目融資成功與否是BT項目能否成功運作的關鍵所在。在我國已實施的BT項目中，有的項目開工之后，BT項目公司遲遲未按合同約定融入其建設資金，致使BT合同被迫終止而業主不得不重新選擇招標;也有的BT項目公司融資能力不足，把資金壓力轉嫁到分包商、材料供應商頭上，讓他們墊資建設，造成很多不利影響。城市軌道交通項目投資規模大、建設周期長，為確保BT項目能夠順利完成并移交，必須在整個項目運行中對項目資金采取有效的控制與監管，主要措施如下: 1.政府在邀請投標前，對施工總承包商進行有側重點的資格預審。作為投資人的施工總承包商要在規定的期限內用自己的資金將項目建成，必須具有較強的經濟實力和融資能力。因此在資格預審中，要特別對投標人的財務狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等等方面的內容實行嚴格審查，必要時，還應當到該企業或者相關部門、相關銀行進行考察。 2.政府對投資人的資本金注資過程進行監管。以合同價作為項目的總投資額，投資人以自有資金投入作為項目公司的注冊資本金。按照國際BOT/BT項目慣例，項目公司的注冊資金一般為項目總投資的35%，可根據項目總體融資規劃一次性或分次注入。政府監督投資人使其每期注資必須在規定的時間之內足額到位。 3.政府對BT項目公司融資進行監管。投資人可以用政府出具的股權回購函向貸款銀行以質押方式進行融資。達成融資協議后，BT項目公司及貸款銀行必須持融資合同正本向政府登記備案后方為有效。監督BT項目公司防止融資所獲資金用于其他用途，或就已設立質押的內容重復融資。 4.招標人對于BT項目公司的日常資金運用監管。要求BT項目公司在銀行設立工程建設資金專戶，并接受政府監管。在項目建設過程中，其專戶存款須確保工程款的及時支付，不用于與BT工程無關的其他任何經濟活動。檢查監督資金到位和使用情況，要求BT項目公司須按月向政府授權機構提供銀行賬單等相關資料。為了防止拖欠工程相關單位的工程進度款，BT項目公司須按月向政府授權機構提供工程進度款的支付情況說明。 四、結論 隨著我國經濟的發展，國內外的一些大型建筑企業和財團必然以BT模式更多地參與中國城市軌道交通建設中，政府和有關部門應當迎合這種合作的大趨勢，并做好相應的工作。 1.認真研究政府在城市軌道交通公共基礎設施建設中應扮演的角色，學習BT模式在國內外的成功運用案例，在我國的軌道交通建設中逐漸進行試點、推廣和規范。在這個過程中，政府應當在國家政策上給予鼓勵和支持。 2.在軌道交通BT項目中，各參與方操作上的規范是保證項目成功的關鍵。政府應當出臺相關的法規程序。其中涉及到國際間的項目融資，政府更應在立法制度上迅速完善我國投融資法規，以適應這一形勢的發展。 3.在未來軌道交通以BT為代表的新型項目融資中，在廣泛吸引國內有實力的企業的同時，要充分考慮國際大企業和財團參與。與國際先進管理模式接軌過程中，廣泛吸引外資，積極借鑒國外先進建設管理技術。