論文摘要：生態文明是當下國際社會公認的一種高級形式的文明制度。加強水資源的保護是實現生態文明的核心。近年來，礦區開采對水資源破壞日益加劇，礦區水資源的利用與保護已經日漸受到各界關注，但是專題研究水資源保護和利用的法律研究仍然較少，更鮮有從生態文明的角度研究礦區水資源保護的法律體系。本文通過梳理陜北礦區水資源法律制度存在的問題，試圖提出一些合乎生態文明要求的建議。

論文關鍵詞：生態文明 礦區水資源 法律

生態文明是人類社會和生產力水平發展到一定歷史階段的必然產物，它是繼原始文明、農業文明、工業文明后出現的一種前瞻文明。它是指在人類歷史發展過程中形成的人與自然、人與社會環境和諧統一、可持續發展的文化成果的總和，是人與自然交流融通的狀態。生態文明強調人與自然“共榮共生”，要求我們在改造自然、謀求發展的同時，對于生態環境給予足夠重視，以達到人與自然的和諧共處。2010年2月5日，全國首部促進生態文明建設的地方性法規《貴陽市促進生態文明建設條例》正式頒布，相信這部旨在把促進生態文明建設的各項重大政策、措施納入法制軌道，使之規范化、制度化的開創性立法一定會帶動全國建設生態文明立法狂潮，促進生態文明的提早實現。

一、法治建設對實現生態文明的促進作用

法律規范作為一種“硬約束”，以其強制性手段規范社會成員的行為，使其形成不得不遵循或服從的意識。健全的法律體系和良好的法治氛圍，對于維護人們解決環境問題的權利和義務，有著道德所不能替代的作用。法律能以其剛性約束為生態文明建設提供一個可行的制度框架和范式，明確各方在實現生態文明上的權利與義務內容。這是因為，生態文明的理念需要法律予以確立并執行，生態文明的成果也需要法律得以確認。而生態文明中涉及的利益分歧也需要法律的介入以調整。由此看來，要想實現生態文明，法律保障是必不可少的工具。生態文明的法治建設是生態發展的客觀需要，是維護我國國家利益的重要保障，也是實現依法治國方略的重要內容。

二、構建適合陜北礦區水資源永續利用的法律制度的緊迫性

陜北能源礦區是我國迄今為止唯一正式批準建設的國家級能源化工基地，它地處毛烏素沙漠與陜北黃土高原的接壤地帶，可利用的水資源有地表水、薩拉烏蘇組和洛河組地下水、巖溶水和黃河水，區內水資源總量少、年內分配不均，含水層多位于煤層之上。煤炭資源的大規模開發引起大面積的地表塌陷，冒落裂隙帶穿透巖層，直達地表，破壞了含水層結構，造成地表水滲漏及地下水水位下降，泉水干涸。陜西省185煤田地質勘探隊曾經對采空區地下水位進行了18個月的觀測，發現地下水位下降幅度達10-12米，煤層開采后，薩拉烏蘇組已經無水，地下水位下降到基巖面以下，這意味著榆林以北廣大地區的沙漠化，京津及華北地區的沙塵天氣也將因此與日俱增。面對如此嚴峻的形勢，重視和解決陜北能源基地水問題已是刻不容緩。

三、陜北礦區水資源保護的法制建設現狀

自上世紀80年代以來，我國政府積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試。經過近30年的努力，目前已基本形成水資源法律體系，水資源的管理和利用也逐步規范化。目前我國水資源保護法律法規主要有：

（一）憲法

作為我國的根本大法，對水資源保護進行全局性指導，是我國水資源法律基礎，也是各種水資源法律、法規的立法依據。

（二）水資源法律

目前包括4部專門法律：《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國水污染防治法》。其中，2002年在借鑒吸收國內外先進經驗基礎上修訂的新《水法》，寫入水資源統一管理、水功能區劃、排污總量管理制度、節水制度和超計劃用水累進加價制度及監督檢查制度等等，都為水資源的保護提供了非常好的法律保障和支撐。

（三）水資源行政法規

即國務院制定的有關合理開發、利用、節約和保護水資源、防治水害的規范性文件。如《取水許可制度實施辦法》、《征收排污費暫行辦法》、《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》等。它們是對水資源法律的合理補充和延展，是我國水資源法律體系重要組成部分。

（四）其他法律

包括地方水資源法規、水政規章等。如陜西省制定的針對水資源保護的《陜西省實施水法辦法》、《陜西省城鄉供水用水條例》、《陜西省水文管理條例》、《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例》等，都是水資源保護法律體系的有機組成部分。

四、陜北礦區水資源利用與保護法律體系的困境

（一）立法指導思想明顯落后于時代的發展，未能以生態文明理統攝整個環境立法過程

工業化時期的一些典型傳統的環境立法思路在從國家到地方環境保護立法中比比皆是，工業文明所要求的“一切以經濟發展為重”的發展思路，導致在經濟發展與環境保護二者產生碰撞時，選擇的天平多數偏向保護經濟一方，這加劇了資源環境的進一步惡化。這在各個層面的立法中都可見一斑。如環境保護的原則指出：“環境保護要與經濟社會發展相協調”。這里雖包含了可持續發展的內容，但僅側重于從橫向關系中對環境保護和經濟社會的發展提出要求，側重于當代人的發展，不能全面體現可持續發展戰略所要求的當代人及其子孫后代的永續發展，這種過于強調經濟發展的環境保護思路是與生態文明“全面、協調、可持續發展”的要求背道而馳的，它不利于生態文明的實現。

（二）缺乏對地方立法的足夠重視

我國幅員遼闊，不同地區、不同行業，其狀況也千差萬別。針對這一狀況，國家層面的立法一般只做原則性規定，以維持法律的穩定性。地方立法正是彌補了這一不足，它不僅可以結合當地實際狀況因地制宜地做出一些操作性強的規定，以彌補國家層面的法律規定過于原則的弊端，而且還能在國家立法領域中尚屬空白的領域中先行立法，以使當地及早受益，并為將來國家層面的立法及其他地區立法提供一定借鑒作用。針對陜北礦區半干旱地區的水資源保護，國家層面的法律難有針對性，因此，在地方水資源法規和水政規章的數量和質量要求上也就更為迫切。

（三）法律法規之間缺乏整體配合，全局意識差

我國現行立法體制實際上受行政體制的制約，往往各單行法是由相應的行政部門負責起草。負責起草的部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統的利益，從各自的角度管理、保護和開發相關資源，各單行法不但未形成協調統一的保護自然環境和合理開發自然資源的規范體系，有時反而成為擴展部門權力、維護部門利益的工具。比如，1988年的《中華人民共和國水法》規定，“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費：其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費”，“水費和水資源費的征收辦法，由國務院規定。”由此可見，對征收辦法，法律授權只有國務院才能行使立法權。但1992年物價局和財政部聯合發文，“水資源費在國家未做出統一規定之前，暫按省級人民政府規定執行。”據此，一些省規定了水資源費征收管理暫行辦法。這種自上而下的混亂局面使得地方立法也多從自身利益出發，欠缺整體配合，且難以做到上下位法間的一致性，造成執行難。 （四）陜北地區缺乏水資源的執法管理機制，不利于礦區水資源的合理保護

水資源是一個動態的循環的閉合系統，地表水、地下水和空中水可以相互轉化，某一種形式的水資源的變化就會影響到其他形式的水資源。作為一個有機的統一體，應該得到統一管理和調配，然而，陜北地區的礦區水資源管理和監督機制還不健全，礦山企業和礦區水環境管理涉及環保、水利、國土等多個部門，有的地區建立了水務管理機構，各部門多從自身利益出發，缺乏全局把握，導致執法效率低下，礦山企業叫苦不迭。如榆林市水務局，其定位是主管全市水行政的市政府組成部門，然而并未被賦予必要的管理與監督職權，不能真正做到對礦區水資源的一體化保護管理和開發利用。

五、構建陜北礦區水資源保護法律體系的幾點建議

（一）用生態文明的理念來構建陜北礦區水資源保護法律體系

要實現生態文明，做到陜北礦區水資源的合理有序利用，必須從制定、完善相關法律法規和政策入手，做到有法可依，真正落實“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰賠償、誰恢復”原則。在立法過程中必須摒棄原來一味以經濟效益為追逐目標的短視理念。當地政府在進行地方立法時，要以生態文明的高度要求自己，堅決抵制以罰代管，努力做到源頭控制，將生態本位的現代環境理念滲透其中，實現當地礦區開采“既滿足當代人需求，又不對后代人的需求造成威脅”的可持續發展，重視自然的權利，崇尚生態利益高于人類利益，才能最終實現人與自然的和諧相處。

（二）加強地方區域性水資源保護立法

特色的地方立法既能充分適應本地區水資源保護的實際需要，也可以為中央礦區水環境立法提供有益的借鑒，積累立法經驗，從而能夠有力地推動我國環境立法的發展。就陜北礦區而言，陜北礦區地處半干旱地區，條件特殊，國家法律難以做到針對這一特色立法，亟需在堅持同國家法律法規不相抵觸的前提下，進一步加強地方法制建設，樹立生態文明觀念，完善地方水資源保護立法體系。因此，要盡快出臺適合當地水資源保護的法規規章，全面形成陜北能源礦區水資源保護的法律體系，使該地區早日形成人與自然和諧共處的生態文明局面。

（三）完善各種水法律制度，形成全方位礦區水保護法律制度體系

通過立法強制規范水資源的利用制度，以最大程度的避免因浪費造成的水資源不足狀態；建立水市場體系，建立以市場形成價格為主的水價機制；完善水利用的激勵機制，大力提倡中水回用，提高當地水資源利用效率；完善立法對不合理開發引起的水資源污染現狀，堅決打擊煤礦開采中對水資源造成災難性后果的責任者；增加對陜北能源礦區地下水資源保護的法律規定，加強對地下水破壞的法律懲罰性規定以最大程度的避免礦區開采造成水位下降等地質災害；強化全區域水資源統一管理，實現對水資源的統一規劃、統一配置、統一調度，達到統一管理的目標；強化水資源規劃的法律地位，將這一制度轉變為具有制定法效力的包含環境、經濟和社會性制度，明確參與各方的權利義務，充分發揮法律的剛性作用；設立水資源的監管制度，解決針對水資源利用保護中的執法空缺，有效保護礦區十分有限的水資源，促進水資源執法體系的建立，使經濟發展和環境保護在可持續發展的模式上運行。

（四）健全法律監督機制

古希臘先哲亞里士多德曾在其專著《政治學》一書中闡述法治內涵并提出為后人稱頌的“良法”理論。究其實質，“良法”無非是法律完備、運行良好、保障監督合理的民眾自愿尊崇的法律。這里，當有了完備的法律體系，良好的執法隊伍之后，至關重要的是合理的監督體系。環境治理要靠政府、企業和公眾的共同努力才能最大限度地凸現成果。民眾作為最為基礎的監督主體，應該得到最為普遍的知情權和最為廣泛的參與權。陜北礦區水資源的合理利用事關當代人和后代人的永續發展，因此，礦區水資源的利用狀況，也應得到最充分的民眾認可，要逐步推進和健全公眾參與機制，擴大公眾知情權。

六、結語

陜北能源礦區在陜西省乃至全國經濟發展中起著舉足輕重的作用。為避免走山西煤礦后續難以為繼的老路，我們必須用新的立法理念，即生態文明的理念來指導陜北能源礦區水資源的合理利用，實現“既滿足當代人需求，又不對后代人的需求造成威脅”的可持續發展，重視自然的權利，崇尚生態利益高于人類利益，才能使陜北能源礦區水資源作到永續利用，才能最終實現人與自然的和諧相處。也才能真正實現生態文明。