摘要：水資源短缺、用水浪費和水污染嚴重是當前我國水資源問題的主要矛盾，解決矛盾的根本途徑是建設節水型社會。節水型社會建設是一項需要長期堅持的工作，其本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理機制。因此，全面推進水權制度建設，是解決我國水資源問題的重要制度措施，是實現水資源可持續開發利用的保障，在未來我國水資源管理中具有重要的地位和作用。

關鍵詞：水資源 管理 地位 作用

一、水權制度建設的重要性

1.嚴峻的水資源形勢要求推進水權制度建設

我國水資源總量不足，人均水資源量約占世界平均水平的30%；水資源時空分布不均，與土地、礦產資源分布和生產力布局不相匹配。隨著我國經濟的持續快速發展和工業化、城市化進程的加速，水資源供需矛盾將更加突出。地區之間和行業之間相互爭水、工業用水擠占農業用水、生產用水擠占生態和環境用水等問題將日趨嚴峻。同時，大量的水資源的不合理開發利用，導致下游河道斷流、尾閭萎縮和地下水位區域性大幅度下降，引發水污染加劇和地面沉降、地裂縫以及土地沙化、荒漠化等生態和環境問題，對我國的可持續發展構成了嚴峻的挑戰。

與此相對應的是，我國的用水浪費和低效率問題也十分突出。據統計，2003年我國農業灌溉用水有效利用系數僅為0.4～0.5，而發達國家為0.7～0.8；全國萬元GDP用水量高達為465立方米，是世界平均水平的4倍；萬元工業增加值用水量為218立方米，是發達國家的5～10倍；工業水重復利用率為50％，而發達國家已達85％；城市供水管網漏損率達20%左右。同時，我國在污水處理和回用、海水、雨水利用等方面也處于較低的水平。

水資源的大量浪費和污染，進一步加劇了我國的水資源短缺。這些問題大部分是因為在市場經濟條件下，我國水資源權屬管理體系不健全尤其是水權制度弱化或虛置造成的。同時，21世紀初期是我國實現社會主義現代化第三步戰略的關鍵時期。根據國民經濟和社會發展預測，我國將在2030年左右出現用水高峰，在充分考慮節水的情況下，估計用水總量為7000～8000億m3，已經接近全國8000～9000億m3合理利用水量的上限，水資源開發的難度極大。解決我國未來發展中的水資源短缺問題，需要水資源管理制度的創新，建立適合新形勢和社會主義市場經濟條件下的水資源權屬管理體系。通過全面推進我國的水權制度建設，充分發揮市場機制在水資源配置中的作用，以經濟手段鼓勵節水和水資源保護，提高水資源利用的效率和效益，解決或緩解我國日趨嚴峻的水資源供需矛盾，促進經濟社會的可持續發展。

2.產權制度改革和“依法行政”要求推進水權制度建設

改革開放20多年來，我國初步建立了社會主義市場經濟體制，當前以產權制度改革為核心的經濟體制改革正在向縱深發展。在市場經濟條件下，明晰產權，才能實現資源的高效配置。在水資源管理中，只有明晰了初始水權，建立實現水權交易的機制，才能體現水資源的價值，最大程度地發揮水資源配置效率和效益，調動節約用水的積極性，使水資源的損失和浪費降到最低限度。

黨的十六大和十六屆三中全會把“依法治國、依法行政”作為全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制的重要任務。黨的十六屆三中全會提出，要“健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能”。溫家寶總理明確指出，“要進一步轉變政府職能，切實提高各級政府的社會管理和公共服務水平”。

依法行政，建設法治政府，要求依法界定政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，更多地運用法律手段管理經濟社會事務，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；要求全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，提高行政管理效能。

依法行政要求我國的水資源管理向公共服務和監管轉變，為公共利益服務，這是現代市場經濟條件下對政府的基本要求。根據我國《水法》規定，水資源的所有權由國務院代表國家行使，水資源管理是流域和行政區域相結合的管理體制，要把國家的水配置到用水戶，因此，需要建立水權制度，它是水利行業行政管理服務于公共利益的具體措施。通過全面推進水權制度建設，水行政主管部門可以從大量具體繁瑣的事務性工作中解脫出來，精兵簡政，強化政府宏觀調控與監督管理職能，提高政府工作效率，強化政府的服務功能。

3.全面建設節水型社會需要健全的水權制度作保障

在2004年3月1日的中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤總書記指出，“堅持用科學發展觀指導人口資源環境工作，要牢固樹立以人為本、節約資源、保護環境、人與自然相和諧的觀念；積極建設節水型社會，健全水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和優化配置”。溫家寶總理多次強調，“水利工作要全面推進節水型社會建設，大力提高水資源利用效率”；“加強水資源管理，提高水的利用效率，建設節水社會，應該作為水利部門的一項基本任務”。與傳統的主要依靠行政措施推動節水的做法不同，節水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制。因此，節水型社會的建設需要健全的水權制度作保障。

在節水型社會建設中，需要建立兩套指標體系和一套水權有償轉讓機制。兩套指標體系分別為水資源的宏觀控制指標體系和微觀定額指標體系。前者用來明確各地區各行業各部門乃至各企業各灌區各自可以使用的水資源量，即明晰初始水權；后者用來規定產品生產或服務的具體用水量要求。水權有償轉讓機制認為，水權是一種財產權，超用或占用他人的水權，就要付費；反之，出讓水權，就應受益。一旦水權交易市場建立和完善，就會促進水權買賣雙方的節水，調動社會的節水積極性和創造性，不斷提高水資源的利用效率和效益。

二、水權制度建設的內涵

我國《憲法》第九條和《水法》第三條規定，水資源屬于國家所有，即國家擁有水資源的所有權。在水資源的開發利用中，水資源所有權和使用權出現分離，因此一般所講的水權為水資源使用權。

水利部最近出臺的《水權制度建設框架》給出了水權制度定義，即水權制度是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間，以及用水戶之間的權、責、利關系的規則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱。水權制度建設是建立基于水資源國家所有，用水戶依法取得、使用和轉讓等一整套的體系。建設水權制度是為了在社會主義市場經濟條件下，根據我國的水資源特點，建立與水資源有關的各種權利屬性的法律、管理和實施體系，以保障水資源的可持續利用。初始水權分配就是，國家及其授權部門第一次通過法定程序授予水資源使用權于各個地區、各個部門以至單位和個人，實現水資源使用權的初始分配和明晰。在獲得水資源使用權的同時，用戶擁有使用權所含有的使用、收益和部分處置的權能。然后，通過建立水權有償轉讓機制，實現水資源使用權的轉讓和交易，將水資源配置到效益高的地區或行業，提高水資源的配置效率和效益。

為了使初始水權的分配、取得和轉讓得以有序進行，必須建立一套包括水權界定、初始分配和轉讓在內的較完善的水權制度。建設和完善我國的水權制度，是我國社會主義市場經濟建設的要求，也是水利行業為了適應我國的市場經濟建設所積極進行的制度變革。水權制度的建立和完善，可以為正確處理上游和下游、地表水和地下水、農業用水和城市用水、經濟用水和生態用水等之間關系，為運用經濟手段和以市場方式處理供水與需水、用水短缺與浪費、開源與節流、防污等問題提供強有力的制度保障。

我國的水權制度建設內涵主要由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權轉讓制度等三部分內容組成。其中水資源所有權制度包括水資源統一管理制度、全國水資源規劃制度和區域用水矛盾的協調仲裁機制等；水資源使用權制度包括明晰初始水權、取用水管理和水資源保護等；水權轉讓制度包括水權轉讓的資格審定、水權轉讓的程序及審批、公告制度、利益補償機制以及水市場的監管制度等。 三、水權制度建設的基本思路

1.落實科學發展觀，加強對水權制度建設工作的指導

胡錦濤總書記在2004年中央人口資源環境工作座談會上明確要求，“健全水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和優化配置”。水權制度建設必須按照科學發展觀的要求，牢固樹立以人為本、節約資源、保護環境的觀念，牢固樹立人與自然相和諧的觀念，必須有法律體系作保障和指導。

為了引導、規范和推進水權轉換工作，在廣泛調查研究的基礎上，水利部于2004年5月21日正式發布了《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》（水資源［2004］159號）。根據指導意見，黃河水利委員會于2004年7月5日出臺了《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》，對水權轉換審批權限和程序、技術文件的編制、水權轉換期限與費用、組織實施與監督管理等都做出明確規定。2005年1月11日，水利部發布了《水利部關于水權轉讓的若干意見》（水政法［2005］11號），以進一步推進水權制度建設，規范水權轉讓行為；同時，印發了《關于印發水權制度建設框架的通知》（水政法［2005］12號），以理清水權制度的基本內容，提高對水權制度的認識，進一步推進水權制度建設。水利部黃河水利委員會最近分別批準了寧夏、內蒙古兩區的水權轉換總體規劃。內蒙古自治區政府、鄂爾多斯市政府、杭錦旗政府進一步細化水權，分別做出了水權轉換的相關規定。

2.加強理論研究和探索，引導和規范水權制度建設實踐

我國的水權制度建設是在適應市場經濟發展要求，根據新時期水資源管理問題的特點，借鑒國外經驗的過程中不斷探索、實踐和完善的。對水權制度建設的內涵、初始水權分配原則與程序等問題的認識也是在實踐中不斷深化和提高的。因此，建立我國的水權制度需要在總結各地經驗的基礎上，加強對一些關鍵問題的深入研究，建立一整套完善的適合我國國情和水情的水權制度理論，以引導我國的水權制度建設。當前研究的重點是水權的界定、取水許可制度與水權制度的關系、初始水權分配與水資源綜合規劃的關系、水權的期限、水權收益與分配、初始水權分配的程序、水權轉讓等問題。

3.抓好試點，在實踐中完善水權制度

近幾年來，水利部積極倡導和支持水權制度的實踐探索。從東陽—義烏的水權轉讓，到甘肅張掖農民用水戶轉讓水票，再到寧蒙兩自治區“投資節水，轉讓水權”大規模、跨行業的水權交易，水權制度在不斷進行實踐探索。在全國106個節水型社會建設試點中，水權制度建設也被作為最重要的內容進行實踐和推廣。

張掖市以水權、水市場理論為基礎，在水權制度創新和強化水資源權屬管理方面進行了有益的探索，初步形成了以總量控制、定額管理、水權交易為主的節水運行機制，在水量控制和經濟利益驅使下，用水戶有了自主節水的動力，初步改變了過去以行政推動為主的節水模式，實現了當地社會經濟的健康發展和下游生態環境不斷得到修復的“雙贏”局面。

2003年，水利部黃河水利委員會、內蒙古自治區和寧夏回族自治區水行政主管部門依據水權、水市場理論，開展了水權轉讓試點工作，走出了一條解決干旱地區社會經濟發展用水的新路，并實現了“五贏”：一是通過水權轉讓，為電力企業提供了生產用水，贏得了區域經濟快速發展；二是企業用水得到保障，擺脫了制約的“瓶頸”，贏得了發展空間；三是拓展了水利融資渠道，灌區工程狀況得到改善，水資源的利用效率和效益得到提高，贏得了水資源的優化配置；四是保護了農民合法用水權益，輸水損失減少，水費支出下降，為農民贏得了經濟效益；五是在保障經濟社會發展的同時，沒有超采地下水資源，沒有超指標使用黃河水，贏得了良好的生態效益。目前，內蒙古、寧夏和甘肅等地的水權轉讓工作正在有序地進行，并在解決當地水資源不足和提高水資源利用效率與效益等方面顯示了重要的作用，有力地支持了當地工業化和城鎮化的健康發展。近兩年的試點已證明，在國家沒有給投資的情況下，實現了幾十年來想做而無力去做的灌區改造等事情。引入水權轉讓，這種用水機制的轉變，取得了顯著的經濟效益、生態效益和社會效益。

這些水權轉讓工作的開展，加快了我國水權制度建設的步伐，并積累了豐富的經驗，進一步豐富和發展了我國的水權理論，對我國水權制度建設具有十分重要的積極促進作用。隨著水資源評價、配置和綜合規劃等成果的完成，隨著水資源權屬管理的完善，通過全國各地試點工作的開展和不斷總結，我國的水權制度建設將可以全面快速推進，為我國水資源的可持續利用提供健全的制度保障。

4.勇于改革創新，不斷解決實際問題

加強水權制度建設，是有效利用和高效率配置稀缺水資源以及解決水事糾紛的重要保證，是我國“資源水利、現代水利和可持續發展水利”的中心任務，是當前和未來一個相當時期內的我國水利工作的重要內容。

水權制度建設是適合我國社會主義市場經濟的水資源制度變革，需要我們勇于創新、勇于探索、勇于改革。目前，我國的水權制度建設有了一些突破。但應該認識到，在水權制度建設和完善的長遠過程中，不可避免地會出現和遇到一些新問題。這就需要我們面對挑戰，在實際工作中不斷發現問題和解決問題，逐步建立和完善我國的水權制度。

四、水權制度建設的幾點設想

全面推進我國的水權制度建設，必須從國情出發，堅持以科學發展觀為指導，努力做好以下幾個方面的工作：一是加強組織和領導，抓好國家層次的初始水權分配試點工作。二是組織流域層面的初始水權分配專題研究工作。三是及時總結和推動全國各地初始水權分配和水權轉讓試點成果，積極推動全國水權制度建設。四是保證人力、物力和資金投入，加強對我國水權制度建設和創新的領導。五是積極培育水權交易市場，積極支持和推動通過水權轉讓實現水資源的合理流轉，提高水資源配置效率和效益。六是加強科研的超前研究和探索，為水權制度建設提供理論支持。七是加強人才隊伍建設，為我國水權制度建設和貫徹落實、發揮實效提供人才保障。八是根據我國《水法》的規定和水權制度建設的需要，認真做好《取水許可和水資源費收繳使用管理辦法》的貫徹落實工作，使我國的水權制度建設落到實處，為水資源的優化配置和科學管理提供法制保障。