論文關鍵詞：電力；壟斷；規制

論文摘 要：介紹中國電力行業規制歷程，結合電力行業發展現狀及現階段改革成果和不足；探討應打破電力行業壟斷局面，形成競爭格局，深化電價體制和投資體制改革。

1 引言

電力行業，作為提供經濟發展和人民生活最重要的二次能源的基礎產業和公用事業，對我國宏觀經濟運行起著重要作用。傳統上，電力行業一直被視為自然壟斷行業，世界各國幾乎都采用國有壟斷垂直一體化的經營模式。20世紀80年以來西方各國紛紛對電力行業放松了規制。主要是分解發輸配售的一體化結構，在發電和售電環節方式進入規制和價格規制，以擴大競爭范圍。在可競爭的環節和領域充分發揮市場機制配置資源的作用，盡量減少政府不必要的干預。而在輸電和配電領域不僅不放松規制，反而加強了規制。為了解決規制雙方信息不對稱而產生的規制無效率政府實施了價格上限、特許投標等激勵性規制手段，以激勵企業降低成本，提高效率，降低價格。經濟學家對自然壟斷的認識經歷了一個不斷深化的過程，早期學者認為自然壟斷行業是那些具有顯著規模經濟的行業，因而自然壟斷行業的競爭是不穩定的、破壞性的、不適宜競爭。隨著經濟學家對自然壟斷行業研究的深入。人們對自然壟斷行業又有了新的認識。1982年報摩爾、盤扎爾，首次用了范圍經濟和成本次可加性系統論證了自然壟斷行業。所謂的成本次可加性是指一家企業提供整個行業產量的成本低于多個企業分別生產這些產品的成本。范圍經濟就是針對多種產品而言的，如果一家企業生產所以產品的總成本小于多家企業分別生產這些產品的成本之和，那么該企業就是自然壟斷行業。而且電力行業具有很強的規模經濟性。所以在電力行業內不宜引入多家競爭者。另一些學者則認為電力行業因為沒有競爭壓力即容易喪失經營管理和提高生產效率的動力，又往往利用其壟斷者的地位制定壟斷價格牟取暴利。政府出于對消費者福利和生產者效率兩方面的考慮，只能對電力行業進行嚴格的規制，限制潛在企業進入，同時設定一個低于壟斷價格的規制價格以平衡企業和消費者兩方面的利益。

由于我國對自然壟斷行業有關問題研究比較晚我國研究成果比較少。我國電力規制存在以下問題：(1)我國在對電力行業的規制中還留有計劃經濟體制的烙印，缺乏相應的法律條文支持，并且常常以行政手段代替經濟和法律手段。(2)我國的電力行業還面臨電源建設和電網建設不足的問題，電力的供給必須滿足經濟持續發展的需要。因此，我國電力行業的規制改革既要考慮電力發展的問題，又要考慮提高電力企業效率的問題。對像我國這樣一個處于社會主義市場經濟法律和秩序建設構建階段、電力供應相對不足的國家而言，草率的放松管制會加大經濟發展的成本，導致大量混亂和無序的狀況。我國的電力行業規制改革本質上是經濟轉型的一部分。國際上不少國家的電力改革取得了很大的成績，但向我國這樣一個正在建立社會主義市場經濟體制、處在經濟轉型過程當中的國家進行大規模的電力規制改革，以前還沒有有過。因而改革意義相當重大。

總之，電力行業的戰略地位及其發展現狀、政府規制水平的不足以及我國面臨的經濟轉型，要求對在我國建立和完善社會主義市場經濟體制的特殊背景下就如何進行電力行業的規制改革進行理論探索。本文通過對國內外電力行業規制歷程和方式、規制所存在的問題和取得的成績，規制的經驗和教訓等問題進行探索。

2 我國電力行業改革歷程

2.1 第一階段：政企合一、國家壟斷經營(1949——1985年)

這一階段的重要特征為，作為國務院的行政機構，中央政府的電力行業管理部門，即是電力行業有關政策和規劃的制定者；也是行業管理機構，行使行業管理和行政執法的職能；又是電力行業唯一的生產經營者；還是國有資產的經營管理者，負責投資建設電力項目并取得收益。在此期間，雖然電力行業主管部門多次調整和變更，但是并未脫離政企合一、國家壟斷經營的體制框架。

2.2 第二階段：政企合一、發電市場逐步放開(1985——1997年)

這一階段的特點是，政府的管制政策有所調整，再發電市場引入了許多投資者，結束了發電市場獨家經營的局面，但原有的政企合一的管理體制、政府管理方式以及垂直一體化的經營方式并未得到改善。為調動地方、企業、外資等各類經濟主體辦電的積極性，緩解日益嚴重的缺電局面，1985年國務院頒布了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，提出了“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”和“因地因網制宜”的方針，并實行了“新電新價”政策。這一時期的改革主要集中在管制政策的部分調整，試圖通過放松發電市場準入及改革上網電價制度，創造發電市場的投資激勵機制。這些政策的調整和實施，帶來了兩個積極的結果：一是極大地激發地方政府和外資的投資積極性，促進了電力工業的快速發展。到1997年，全國性的嚴重缺電局面基本得到緩解。二是打破了多年來國家壟斷的市場結構。

2.3 第三階段：政企分開、實施深層次體制改革(1998年至今)

此階段實施的改革開始涉及電力行業的深層次矛盾，重點解決政企不分的問題，適時在五省一市進行以“廠網分離，競價上網”為主要內容的電力市場化改革試點。為了解決政企合一的體制性弊端，1997年我國成立了國家電力公司，1998年撤銷了電力工業部，將原電力工業部行使的行政管理職能移交到經貿委，著重解決電力行業政企不分問題。經過此階段的改革，電力行業政企不分的體制性弊端得到了一定程度的克服。管理體制改革后，國家電力公司僅僅是一個生產廠商，但是依然保持著垂直壟斷的格局。原政企合一下壟斷體制的“雙重矛盾”轉變為行業壟斷這一主要矛盾，國家電力公司擁有全國46%的發電資產和90%的輸電資產。但這種格局沒有維持多久，隨著新的電力改革方案的出臺，這種壟斷趨勢很快被打破。

2002 年，國務院出臺《電力改革方案》，根據方案要求，我國電力體制將實行“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”的原則。理順電價機制是這一輪電力體制改革的核心內容，新的電價體系劃分為上網電價，輸、配電價和終端銷售電價。首先在發電環節引入競爭機制。對于仍處在壟斷經營地位的 公司的輸、配電價，要在嚴格的效率原則，成本約束和激勵機制條件下，由政府確定定價原則，最終形成比較科學、合理的銷售電價。

2002年12月29日，國家電力公司重組，成立兩家電網公司(國家電網公司和南方電網公司)，5家發電集團公司(華能、大唐、華電、國電、中國電力投資)和4家輔業集團公司。2003年3月，電監會成立。標志著我國電力行業管理體制由傳統的行政管理 向 適應市場經濟要求的依法管理的轉變。

3 我國電力改革取得的成績及出現的問題

3.1 從國家辦電到多家辦電，形成了多家競爭辦電的格局

3.2 實施多家辦電的電價政策

陸續推出高峰低谷電價，豐水期和枯水期電價，鼓勵用戶多用低谷價、豐水期電力以減少電網調峰困難，降低電力交易成本。進行農網改造，實現了城鄉同網同價。各地電網企業按照差別電價政策對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、電爐鋼6個高耗能行業執行差別定價。

3.3 從各地分散供電向全國聯網發展

改革開放后，加強了電網建設，建成了一批500千伏的骨干送電工程，使各跨省電網聯系大大加強。三峽電力以實現了華中電網與川渝電網、華東電網和南方電網的互聯，并將逐步推進全國的聯網。 3.4 從政企不分到政企相對分開，廠網分開、競價上網

雖然這些改革在打破壟斷和實現投資多元化方面邁出了實質性的步伐，但是改革過程中也出現了與改革初衷相違背的問題。第一，改革本質上是體制內改革，即電力改革后電力投資主體仍然是政府。改革不過是按照地域分工進行的重組，電網公司和發電公司之間并沒有形成競爭，區域性壟斷代替了全國性壟斷。第二，盡管電力領域逐步實現了投資主體多元化，但由于電網公司仍由國家壟斷經營即國家電網公司和南方電網公司。即使非國有資本進入電力領域，在競價上網環節往往難以獲取與大型國有發電集團同等對待遇，加之電廠投資的沉淀成本高，建設周期長，一旦因為非價格歧視而無法上網，其投資失敗所造成的損失是巨大的。這使不少非國有資本對進入電力行業持謹慎的態度，其結果是電力供應不足或成本過高。第三，投資宏觀調控中的重復建設和電力有效供給的難題仍難以解決。一方面，電荒的存在要求增加電廠建設，緩解電力供應緊張的局面；另一方面，投資主體又多為國有資本，政府出于宏觀調控的需要，防止供給過度，造成電力過剩，又要嚴格控制電力基礎設施投資。舊體制弊端在新體制下依然存在，真正理順電力投資體制還需通過立法進一步完善、2004年，批準新建電廠的總裝機容量為6000萬千瓦，而實際開工卻達到了1.8億千瓦，違章開工達1.2億千瓦。第四，我國電力規制還有其特殊性。我國的電力行業是直接從原有的計劃經濟體制下繼承下來，這就決定了我國對電力行業的規制帶有濃重的行政色彩，表現為一種人為壟斷或行政壟斷。而西方國家的電力行業是在市場經濟條件下經過自由競爭而形成的一種經濟上的壟斷。我國沒有建立起相應的成熟的規制制度，政府對企業的規制不是真正意義上的規制，而是決定企業的一切生產活動。在進入規制方面主要以、依賴行政力量阻止其他廠商進入。

4 電力行業規制經驗和教訓

現階段我國電力行業應以深化電價體制和投資體制改革為主線。電力行業改革的核心是電價改革。而電價改革的核心是盡快形成合理的輸電價和合理的電價結構，發揮市場機制在形成容量電價的基礎性作用。投融資體制改革的核心是改革電力項目審批制度，既要做到有效發揮國家宏觀調控作用，又要調動各類市場主體積極性，通過市場來配置電力資源。結合這么多年我國電力行業改革的情況，應吸取以下經驗和教訓：第一，要完善和健全法律。電力改革是體制改革，它調整了生產關系，使之適應生產力發展的需要，同時也涉及到權利和利益的再分配，必然與某些利益集團相沖突，所以，需要政府制定完善的相關的法律法規，改革才能順利進行。第二，電力市場的參與者不能過少，太少了容易引起寡頭壟斷，但也不能過多，太多了難以管理。要有足夠的發電公司參與競爭，我國現有5大發電公司，就我國國情來看，發電公司的規模總體仍然偏大，一些公司在個別領域內占有的市場份額非常高，形成市場壟斷的可能性非常大。需要制定嚴格的管制措施和法規來遏制操縱市場行為。第三，電監會要積極實施有效的監管，更好的為市場指明方向。第四，由于安全穩定的要求及電能不能儲存、要求實時平衡等特點，電網運行仍需集中管理；同時需合理地進行電力基礎設施建設，鼓勵新建裝機容量和新建輸變電工程。第五，在制定電價機制時，應先采用簡單實用、透明度大的辦法，再逐步向原理先進、比較復雜的辦法過渡。結合中國電網的實際情況，應根據不同的電網采用不同的具體的定價方法，我國電網規模大，不同區域電網和省級電網的結構差異很大，因而在輸、配電價定價上，應因地、因網制宜地選擇合適的定價方法。第六，妥善處理已有的長期交易合同，使得有關的合同雙方能積極支持市場運行。第七，市場化的理念要貫徹市場設計的始終，供求關系不能被分離，需求和供應應充分參與市場；要加大電力行業信息化建設，實時跟蹤市場，把握市場需求。

參考文獻

[1] 中國經濟改革研究基金會，中國經濟體制改革研究會.聯合專家組著：中國反壟斷案例研究 [M].上海遠東出版社，2003.

[2] 戚聿東著.中國經濟運行中的壟斷與競爭 [M].北京：人民出版社，2004.