中國云南省多部門與地方參與山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目，簡稱YUEP，是經(jīng)云南省政府報(bào)表國家財(cái)政部批準(zhǔn)，由云南社會科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所和美國威斯康星大學(xué)、泰國清邁大學(xué)以及美中環(huán)境基金聯(lián)合向聯(lián)合國全球環(huán)境基金（GEF）申請資助立項(xiàng)、由聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）執(zhí)行的多邊國際合作項(xiàng)目。自2001年8月啟動以來，YUEP項(xiàng)目在瀾滄江/湄公河流域的南澗縣國家級無量山自然保護(hù)區(qū)，試驗(yàn)并成功探索出以社區(qū)村民為主體的自然保護(hù)區(qū)管理模式。在項(xiàng)目區(qū)，這種管理自然資源的村民自治組織已組建35個(gè)，其作用超出了村民委員會。

一、對現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理模式的反思

傳統(tǒng)意義上自然資源管理是以官方（政府）為主導(dǎo)和主體，為此設(shè)立了龐大的林業(yè)局、保護(hù)局等機(jī)構(gòu)，配備了大量的人員與設(shè)備，這一管理模式的指導(dǎo)思想蘊(yùn)涵著不相信村民愿意并具有管理好本社區(qū)資源的能力，有的甚至還將村民作為破壞社區(qū)資源的主體加以管理，因而管理效果不理想，效率十分低下，許多地方經(jīng)常發(fā)生政府部門官員與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民之間的矛盾、沖突。

二十世紀(jì)80年代以來，以世界銀行、聯(lián)合國各組織等國際組織在中國援助的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，引入并逐漸推廣起參與性理念與方法。這一理念與方法是以政府部門為主體，強(qiáng)調(diào)并尊重當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姡?dāng)?shù)厝嗣袢罕妳⑴c到農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目之中，從而克服了傳統(tǒng)以政府部門為主體管理社區(qū)資源的不足，有其進(jìn)步的一面。但是該模式也存在不足之處，主要是社區(qū)村民被動地、消極地、甚至是項(xiàng)目誘導(dǎo)所致參與到農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目之中，村民的主體意識及參與的積極性、主動性、自覺性尚未充分調(diào)動起來。

YUEP項(xiàng)目辦從一開始便努力探索以社區(qū)村民為主體的資源共管模式。這一模式是以社區(qū)村民為主體的所有利益相關(guān)者，經(jīng)協(xié)商結(jié)成的一定的組織，按照達(dá)成的協(xié)議，對社區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)、合理利用、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的管理方式。這一模式的指導(dǎo)思想，一是承認(rèn)社區(qū)村民及其集體是當(dāng)?shù)刈匀毁Y源（除法定屬于國家的以外）的主人；二是充分相信村民具有管理好本社區(qū)資源的能力。顯然這一模式是對現(xiàn)有政府部門一家管理自然保護(hù)區(qū)、森林和生物多樣性體制、機(jī)制的一種反思和改進(jìn)，也是對國際組織引入的參與性理念的一種創(chuàng)新。

社區(qū)共管是以當(dāng)?shù)卮迕駷橹黧w、以增加當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)濟(jì)收益和改善社區(qū)生態(tài)環(huán)境為宗旨的共管活動，它與傳統(tǒng)管理模式的根本區(qū)別，就在于理論指導(dǎo)思想上相信不相信農(nóng)民愿意管理、能夠管理和可以管理。

（一）村民知道自然資源對人類的價(jià)值，因而是愿意管理的

社區(qū)共管在指導(dǎo)思想上首先相信當(dāng)?shù)卮迕袷窃敢夤芾肀旧鐓^(qū)自然資源的，這源于他們對自然資源尤其是森林的數(shù)千年的長期認(rèn)識的累積。例如，世界各地幾乎所有的村民都知道樹木在人類生產(chǎn)生活中的重要意義。許多民族至今仍保留著原始的樹木崇拜，甚至指樹為祖：有的白族傳說自己的始祖來源于柏木，有的則認(rèn)為自己的祖先是從黑竹子里誕生出來的；拉祜族的苦聰人，則說他們的祖先是樹根變成的。包括漢族在內(nèi)的許多民族認(rèn)為樹木是人的庇蔭福澤之處，村中樹木茂盛，則預(yù)示該村繁榮昌盛，得旺得發(fā)，人死了，靈魂也要憑借這些高大的樹木登天，因此幾乎所有的墓地都要種樹，尤其喜種長青樹。許多民族村寨里的樹木被神化為生命的像征、護(hù)佑村寨的神靈，認(rèn)為村寨里如果沒有樹木，死去的人就不會再活轉(zhuǎn)來，活著的人很快會死去；每年，村寨都會舉行對樹的祭祀活動，以至于在一切都可以毀壞的動亂年代也很少有人敢動這些“神樹神林”；直到今天，外來者進(jìn)村調(diào)查，村寨人都會忠告不得隨便動這些“祖樹神林”，動了將要災(zāi)禍降臨，并且往往舉出若干事例，講述某年某人不守樹規(guī)，砍伐神樹，結(jié)果造成家敗人亡等等。

那么，近代以來的人類亂砍樹木、森林銳減、水土流失、環(huán)境惡化，是否可以證明村民對森林的價(jià)值淡忘了或根本就不知道呢？答案是不能證明。據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》1999年3月24日報(bào)道，新中國成立以來，善于打人民戰(zhàn)爭的前輩們在東北和長江中上游地區(qū)的原始森林中，先后建立了135個(gè)以砍伐森林為主要任務(wù)的森工企業(yè)，國有伐木工人達(dá)180萬人，累計(jì)為國家提供10億多立方米木材。按目前每公頃產(chǎn)木材102立方米計(jì)算，即把980萬公頃森林砍光了，占全國已減少的1100萬公頃天然林面積的89.09％。長期來的政治運(yùn)動和政策失誤也對森林造成了嚴(yán)重破壞。例如1958年的大躍進(jìn)、大煉鋼鐵和人民公社化運(yùn)動，史無前例的十年“文化大革命”運(yùn)動等，林地林木權(quán)屬更是出現(xiàn)了全面混亂，造成了無人負(fù)責(zé)、無人管理、亂砍濫伐的局面。云南省森林覆蓋率由解放初期的50％左右急劇下降到70年代末的的24％左右。因此，至今仍見諸于各種媒體和各種場合的那種把中國森林砍伐、水土流失和環(huán)境惡化的責(zé)任歸結(jié)于村民、并認(rèn)為村民不懂得生態(tài)效益的議論，是不符合實(shí)際的，因而也是不負(fù)責(zé)任的。

（二）村民懂得適合當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源管理技術(shù)

農(nóng)村社區(qū)共管依據(jù)國內(nèi)外特別是中國山區(qū)農(nóng)村自然資源保存現(xiàn)狀，認(rèn)為當(dāng)?shù)卮迕穸盟麄兙幼^(qū)有哪些資源，這些資源如何加以利用、特別是可持續(xù)利用，不但自己利用，也為子孫留下利用的條件。例如，林地與森林是山區(qū)的重要資源之一，山區(qū)農(nóng)民都掌握適宜他們居住地的造林技術(shù)，而且也善于造林。凡是到過農(nóng)村特別是山區(qū)農(nóng)村、并不抱偏見的人們都會發(fā)現(xiàn)這樣的事實(shí)：幾乎所有村民的房前屋后及村莊內(nèi)外四周，人們都種了許多品種的不同的樹，許多樹生長的非常茂盛，有的使人看不到其間的村莊房屋，即使在那些沒有樹的地區(qū)，村民的庭院里總會有一些樹。當(dāng)然，所有這些樹的栽種和管護(hù)，都是村民們靠自己的知識和技術(shù)的結(jié)果，既沒有花政府及其林業(yè)部門的錢，也沒有專門接受過所謂的科學(xué)的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。

與此形成鮮明對照的是，現(xiàn)有的大規(guī)模植樹造林，確實(shí)取得了很大的成績，但是也存在著明顯的缺陷，主要是花費(fèi)巨額投資和大量人力，結(jié)果往往出現(xiàn)人們不愿意看到的樹木消失問題。例如，據(jù)國際福特基金會項(xiàng)目官員孟澤思先生在中國幾次研討會上的發(fā)言，中國在北方大規(guī)模營造的“綠色長城”，把成片的林地一度種成純林，許多外界人士說這很危險(xiǎn)，但有人說不會有什么問題，因?yàn)橹袊哂性S多善于處理這類問題的科學(xué)家，可是現(xiàn)在那些楊樹純林中出現(xiàn)了大量病蟲害。這主要是由于工程造林樹種單一，人工純林比重過大，對病蟲害的自控能力低，防治手段落后。據(jù)新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1999年7月29日報(bào)道，中國森林病蟲害逐年大面積發(fā)生：“八五”期間平均發(fā)生面積達(dá)1.2億畝，每年平均減少林木生產(chǎn)量1700多萬立方米，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50多億元。統(tǒng)計(jì)資料顯示，20世紀(jì)50年代中國平均每年森林病蟲害發(fā)生面積只有500萬畝；進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，年均都在1億畝以上，最高年份達(dá)到1.67億畝。1999年上半年，全國森林病蟲害發(fā)生面積已達(dá)9957多萬畝，比上年同期增加1000多萬畝。1998年因病蟲害致死樹木4億多株，折合面積3800多萬畝。以天牛為主的楊樹蛀干害蟲，已在“三北防護(hù)林”區(qū)300多個(gè)縣嚴(yán)重發(fā)生，1999年1─5月份，僅寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)發(fā)生面積已達(dá)120多萬畝。有松樹“癌癥”之稱的松林線蟲是危害中國南方以松樹為主的5億畝林區(qū)的主要害蟲，在蘇、浙、皖、魯、粵5省擴(kuò)散呈現(xiàn)跳躍式傳播，疫區(qū)范圍已擴(kuò)大至5省的47個(gè)縣、108.6萬畝，累計(jì)枯死松樹近1500萬株，目前仍在擴(kuò)大。面對這些病蟲害，被有的人稱為“善于處理這類問題的科學(xué)家們”也束手無策。

以村民為主體的農(nóng)村社區(qū)共管卻不同：第一，它不需要政府花錢和抽調(diào)大量人力組織造林，村民自己出錢就把樹栽好了；第二，由于各家各戶村民家庭對自己栽種的樹種選擇都是在自己經(jīng)驗(yàn)之內(nèi)，其結(jié)果是所有的樹種都是當(dāng)?shù)剡m生的；第三，由于各家各戶村民家庭營造樹種的偏好不同，其結(jié)果是自然而然地形成了多樣化樹種，自覺不自覺地和有效地克服了樹種單一性而引發(fā)的病蟲害蔓延等問題。

中國村民創(chuàng)造的植樹造林技術(shù)，就其成熟性來說，主要有以下幾種：一是農(nóng)田防護(hù)林，即在坡地、江岸、田間地頭、路旁栽種預(yù)防水土流失和牲畜踐踏的經(jīng)濟(jì)樹種，既起到保水、固土、防風(fēng)、籬笆等功效，還為村民帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收入；二是糧林間作，即在田間栽種旱冬瓜等既能固氮保肥、又能不斷砍伐枝條以作薪柴的速生樹種；三是封山育林，即在立地條件適宜、多雨等山區(qū)留下母樹，嚴(yán)禁毀林開荒、放牧、燒火、采集等人為侵?jǐn)_與干預(yù)，讓母樹種子自然繁育。此外，即使是至今仍習(xí)慣于“刀耕火種”、“輪歇耕作”的民族村民，也都知道保留母樹和樹的根部，以備來年發(fā)芽長出新樹。

（三）村民具有管護(hù)的有效辦法

社區(qū)共管在承認(rèn)也肯定現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)管護(hù)自然資源的作用的同時(shí)，充分相信當(dāng)?shù)卮迕窬哂泄茏o(hù)的有效辦法，而且也能夠管護(hù)好屬于他們自己的自然資源。這一思想觀點(diǎn)來源于活生生的實(shí)踐。在中國南方的山區(qū)村社中保留得較好的現(xiàn)有森林包括村民共有的水源林、風(fēng)景林、神林等，都是依據(jù)祖輩傳襲下來的習(xí)慣法或鄉(xiāng)規(guī)民約，由村社中德高望重的年長者或村長、民族頭人、宗教首領(lǐng)主持下的村民會議行使管理權(quán)力，全體村民自覺地遵守。如果發(fā)現(xiàn)偷伐踐踏他人林木，視多寡分別處予賠禮、罰款、罰出義務(wù)工、罰等額或超額栽培等，有的地方還有體罰甚至處死的極嚴(yán)厲規(guī)定。山西省一些保留完整林地的地方，也是村民沿用從明朝時(shí)制定的書面契約進(jìn)行的管理，而不是那些政府林業(yè)部門活動過的地方。在云南省一些劃分自留山、責(zé)任山的地方，村社及農(nóng)戶都自發(fā)地組織人員管護(hù)山林，有的是由各農(nóng)戶定期（一般為一月）輪流管護(hù)，有的是各農(nóng)戶分?jǐn)偝鲥X請責(zé)任心強(qiáng)的村民巡邏，有的是民兵負(fù)責(zé)。

近年來中國屢屢發(fā)生的森林被盜伐事件，這是不是可以歸結(jié)為村民品德不好、應(yīng)該嚴(yán)加防范呢？不能。實(shí)際情況是，偷砍盜伐者也有一些是村民，但主要是當(dāng)?shù)毓賳T，因?yàn)橹挥羞@些社區(qū)中的強(qiáng)勢人群才敢于蔑視法律法規(guī)，以身試法。因此，把當(dāng)?shù)卮迕褡鳛橥悼潮I伐的主體而加以譴責(zé)，并由此認(rèn)定當(dāng)?shù)卮迕癫辉敢夂筒粫茏o(hù)森林，是犯了以偏概全、以少誤多的錯(cuò)誤。

（四）社區(qū)共管把當(dāng)?shù)卮迕駨淖匀毁Y源中獲取生態(tài)和經(jīng)濟(jì)收益放在重要地位

社區(qū)共管強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)卮迕裥枰乙材軌驈淖匀毁Y源中獲取他們家庭生產(chǎn)生活的收益。例如，在政府政策允許下砍伐商業(yè)木材、從森林采集非木材林產(chǎn)品出售等；而且，當(dāng)?shù)卮迕褚捕枷矚g并栽種適宜當(dāng)?shù)亓⒌貤l件、既有經(jīng)濟(jì)效益又有生態(tài)效益的樹種。從哲學(xué)的觀點(diǎn)看，當(dāng)?shù)卮迕袼矚g栽種的樹種，主觀上是滿足自己家庭生產(chǎn)生活需求，追求的是經(jīng)濟(jì)效益；但是，只要他們栽樹并管護(hù)好這些樹林，那么客觀上就產(chǎn)生了生態(tài)效益和社會效益，因而是兩種效益的有機(jī)統(tǒng)一。

（五）村民主體性并不否認(rèn)政府機(jī)關(guān)、自然保護(hù)區(qū)工作人員、林業(yè)科技人員的作用

社區(qū)共管以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的村民為主體，并不意味著否認(rèn)政府機(jī)關(guān)、自然保護(hù)區(qū)工作人員、林業(yè)科技人員在社區(qū)共管中的作用。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展特別是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府機(jī)關(guān)、自然保護(hù)區(qū)工作人員和林業(yè)科技人員的作用不但不能削弱，而且應(yīng)該加強(qiáng)。政府機(jī)關(guān)的作用，要從現(xiàn)行的代替社區(qū)村民決策和規(guī)劃、直接組織實(shí)施、收取重稅重費(fèi)等行動中解脫出來，真正行使政府機(jī)關(guān)應(yīng)該行使的職能。自然保護(hù)區(qū)工作人員要從目前僅僅保護(hù)特別是自己保護(hù)的作法，在動員村民參與保護(hù)的同時(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)資源共管，并為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策和提供幫助服務(wù)，從而融入社區(qū)共管中，最終才能把自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作落在實(shí)處。林業(yè)科技人員要改革現(xiàn)行的代替社區(qū)村民在辦公室里規(guī)劃、壟斷種苗供應(yīng)、“大鍋飯”式使用林業(yè)科技研究與推廣費(fèi)等作法，按照社區(qū)共管的需求，下大力搞好對社區(qū)村民的各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)。

二、以直接民主方式選舉并運(yùn)作社區(qū)自然資源共管組織

自1987年全國人大常委會頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》、實(shí)施農(nóng)村基層民主以來，我國農(nóng)村民主建設(shè)順利發(fā)展。但是，由于種種原因制約，我國農(nóng)村基層民主建設(shè)仍有較長的路要走，特別是在村民直接當(dāng)家作主、自主決策等方面需要探索有效的途徑與形式。

YUEP項(xiàng)目建立的社區(qū)自然資源共管組織，在探索農(nóng)村基層民主的有效途徑與形式方面進(jìn)行了大膽嘗試。一是在普遍、平等、直接、秘密、自由和競爭的原則下，按照提名、競選和投票選舉程序產(chǎn)生社區(qū)自然資源共管組織，其中候選者必須組成候選班子，即組合競選；候選班子必須在村民大會上發(fā)表競選演講，表明自己如當(dāng)選如何履行職責(zé)；村民投票時(shí)采用秘密寫票方式，不會寫字者，可由自己的子孫，不搞“豆選”；履職期內(nèi)，絕大多數(shù)村民不滿意者可以罷免。通過這樣的程序，村民的主人翁意識及地位得到體現(xiàn)、提升，自主行動得以加強(qiáng)，群體精神得以恢復(fù)。二是各個(gè)共管組織都組織村民制定了共管章程和共管公約，劃定管理森林和自然保護(hù)區(qū)的邊界，規(guī)定管理責(zé)任、權(quán)限、履約獎勵與違約處罰等。章程與公約發(fā)至項(xiàng)目村各家各戶張貼，要求共同遵守。三是當(dāng)?shù)乜h、鄉(xiāng)政府林業(yè)局、保護(hù)局等機(jī)構(gòu)官員參與到社區(qū)自然資源共管組織中，以平等身份與村民委員共同討論管理好本社區(qū)內(nèi)的自然資源，并協(xié)調(diào)好社區(qū)內(nèi)的各種關(guān)系，及時(shí)解決各種矛盾、沖突，成為村民與政府部門交流、溝通的平臺及機(jī)會。

三、堅(jiān)持社區(qū)共管中的村民主體性

作為社區(qū)共管的主體，村民享有依法規(guī)定的產(chǎn)權(quán)，以決策者的身份參與社區(qū)資源利用規(guī)劃，以個(gè)人及其家庭成員的力量參與實(shí)施和管理，并決定社區(qū)乃至政府政策的變革。

（一）社區(qū)村民依法享有社區(qū)土地林地的產(chǎn)權(quán)

《中華人民共和國森林法》規(guī)定，除國有外的森林、林木、林地屬于村民集體所有外，村民依法營造、購買、經(jīng)營的林木屬村民所有。

（二）社區(qū)村民是共管的直接受益者

農(nóng)村社區(qū)自然資源也具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三大效益。作為主體，村民是社區(qū)資源的直接受益者。例如森林為村民提供良好的小區(qū)域生態(tài)環(huán)境。眾所周知，一個(gè)區(qū)域里一定郁閉度的樹木，尤其是喬灌草立體植被具有良好的生態(tài)環(huán)境效益：雨季可以吸收降水、防止水土流失；旱季可以釋放水氣，調(diào)節(jié)空氣，緩解旱情；白天制造氧氣，供活動的人們吸用。即使是一個(gè)農(nóng)村村民委員會范圍內(nèi)的成片樹木，也能夠?yàn)榇迕駛兲峁┬^(qū)域內(nèi)的良好生態(tài)環(huán)境。而且，還直接為村民提供可觀的經(jīng)濟(jì)效益。木材、經(jīng)濟(jì)林木、林果、非木材林產(chǎn)品等將能夠供村民們使用或到市場出售賺錢；此外，近年來有的農(nóng)村社區(qū)利用獨(dú)特的森林景觀開展農(nóng)村旅游，既為村民們帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，還使村民們在對外地游客的服務(wù)中增長了見識，擴(kuò)大了眼界范圍。特別是，社區(qū)共管委員會為村民提供必須的社會效益。在一個(gè)社區(qū)內(nèi)，集體的公共林地林木是聯(lián)合各戶村民的紐帶之一。社區(qū)舉行文娛、體育、宗教等活動時(shí)，也往往從公共林木中尋找和獲取特需樹木。例如彝族的火把節(jié)、納西族的鍋莊舞等，都需要從公共林地獲取燃燒性能好的木柴；如果沒有這些木柴，很難想象火把節(jié)、鍋莊舞是什么形象！

(三)社區(qū)村民是社區(qū)共管的主要實(shí)施者

在社區(qū)共管中，資源開發(fā)利用主要由村民承擔(dān)。例如無論是集體經(jīng)營的林木，或是農(nóng)戶的自留山、責(zé)任山，涉及到的營林造林無一不是由村民承擔(dān)。即使是以政府投資為主的重要造林工程以及國際組織援助的造林項(xiàng)目，也無一例外的是由村民作為主要實(shí)施者。二者的區(qū)別在于，在社區(qū)共管中，村民是以主人身份出現(xiàn)的；而在政府或國際組織投資的林業(yè)工程項(xiàng)目中，村民是以參與者身份出現(xiàn)的。

(四)社區(qū)村民是社區(qū)共管的主要管護(hù)者

農(nóng)村社區(qū)自然資源既然是村民自己的，村民是社區(qū)共管的主實(shí)施者和直接受益者，那么他們必然能夠切實(shí)擔(dān)負(fù)起管護(hù)社區(qū)自然資源的職責(zé)。在南方山區(qū)，社區(qū)集體林及農(nóng)戶自留山、責(zé)任山的管護(hù)通常采用的方式有兩種，一是農(nóng)戶輪流上山看管。上山管護(hù)農(nóng)戶一般都附帶放牧（云南山區(qū)是牛、豬、狗一起放），做到放牧和看管山林兩不誤；二是推選或聘任護(hù)林員管護(hù)。若是專職護(hù)林員，則吃住在山上，每月支付100元左右的現(xiàn)金和20公斤大米，并允許護(hù)林員在房子周圍開墾一小片菜地；若是本村村民，則只付現(xiàn)金，因他在村里有一份承包農(nóng)田。

(五)社區(qū)村民是變革農(nóng)村社區(qū)的決定性力量

中外歷史證明，一個(gè)社會制度的變遷有自上而下和自下而上兩種形式。所謂自下而上，即由人民群眾提出、經(jīng)立法與執(zhí)法部門認(rèn)可的過程，這是社會制度變遷的根本形式。所謂自上而下，即由政府或立法執(zhí)法部門依據(jù)人民群眾的意愿，通過法制程序形成的社會制度變革。自上而下的形式雖然從表面看社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者起主要作用，但這并不否認(rèn)人民群眾是社會變革的基本力量和決定性作用。人心向背和人民群眾的支持、參與在任何時(shí)候都是不可抗拒的歷史潮流。中國農(nóng)村以耕地為代表的土地承包制的誕生和發(fā)展，充分證明了人民群眾是變革社會制度的決定性力量。

在中國農(nóng)村社區(qū)制度與政策的變革中，村民的利益、意愿和行動，也起著決定性的作用。凡是那些符合最廣大人民群眾利益的制度與政策，例如土地承包經(jīng)營、社區(qū)共管、自留山、責(zé)任山等，既反映廣大村民的意愿和利益，受到人民群眾的衷心擁護(hù)，又變成了村民的自覺行為。反之，如果不考慮廣大村民的意愿和利益，其結(jié)果只能是適得其反，無一例外地造成了嚴(yán)重社會危害。

四、社區(qū)共管的內(nèi)容與職責(zé)

社區(qū)共管的職責(zé)可以概括為：以村民為主體、以當(dāng)?shù)卣块T為主導(dǎo)的社區(qū)各利益相關(guān)者，對社區(qū)內(nèi)自然資源包括自然保護(hù)區(qū)、森林及生物多樣性，共同作出決策，共同制定規(guī)劃，共同開發(fā)利用，共同實(shí)施管理，共同進(jìn)行保護(hù)。

（一） 共同作出決策

在社區(qū)共管中，重大的事情是由社區(qū)共管委員會在征求全體村民和各個(gè)利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)民主討論、表決而做出的。這就是共同做出決策的真正含義。

所謂社區(qū)共管的重大事情，主要是指：（1）社區(qū)內(nèi)自然資源如土地、林地、河流、礦藏、森林、自然保護(hù)區(qū)等，有關(guān)產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理、保護(hù)等重要事項(xiàng)；（2）社區(qū)內(nèi)村民及其他利益相關(guān)者有關(guān)生產(chǎn)、生活、教育、衛(wèi)生等重要事項(xiàng)；（3）社區(qū)內(nèi)弱勢群體利益的照顧與扶助，如對婦女、兒童、老弱病殘者利益的照顧與扶助等事項(xiàng)；（4）社區(qū)共管公約、章程的制定與實(shí)施；（5）社區(qū)共管委員會成員的選舉、監(jiān)督與罷免等事項(xiàng)。

共同做出決策，并不是指社區(qū)內(nèi)每一個(gè)人都可以說了算，因?yàn)檫@樣就變成了無政府主義。共同做出決策是指：（1）社區(qū)內(nèi)全體村民及其他利益相關(guān)者經(jīng)民主程序，選舉出社區(qū)共管委員會；（2）社區(qū)共管委員會按照一定的議事規(guī)則，對社區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主討論和民主表決而作出；（3）社區(qū)共管委員會已經(jīng)做出的決策如不符合實(shí)際，例如與法律、政府政策相抵觸，違背社區(qū)內(nèi)多數(shù)人的利益，社區(qū)內(nèi)部外部情況發(fā)生了重大變化等，則需要按民主程序，進(jìn)行民主討論和民主表決，而作出修改或廢止。因此，共同做出決策也可以稱作民主決策。

（二） 共同制定規(guī)劃

在一個(gè)社區(qū)內(nèi)，除集體土地通過承包，已經(jīng)將使用權(quán)轉(zhuǎn)交給各農(nóng)戶，集體林地和部分國有林地通過自留山、責(zé)任山和“四荒轉(zhuǎn)讓”等轉(zhuǎn)給農(nóng)戶或其他法人外，那些屬于公有或共有的自然資源，如未轉(zhuǎn)讓的土地與林地、森林、國有的自然保護(hù)區(qū)、河流、國有礦藏、多樣性生物，以及道路、水渠、電線等公共設(shè)施等，有一個(gè)合理的、具體的利用與使用問題。為了做到公平合理、有效有力的利用與使用，就必須共同制定具體的規(guī)劃。

所謂規(guī)劃，是指較全面較長遠(yuǎn)較具體的計(jì)劃、謀劃或策劃。社區(qū)共管中的共同規(guī)劃，必須堅(jiān)持以下原則：

（1）具體地貫徹國家的法律和政府的有關(guān)政策。例如自然保護(hù)區(qū)、森林內(nèi)樹木和生物嚴(yán)禁砍伐與放牧、天然林禁伐等，就必須堅(jiān)決執(zhí)行，但是某些區(qū)域可以也應(yīng)該允許村民進(jìn)入采集菌子等非木質(zhì)林產(chǎn)品。

（2）合理地開發(fā)利用。例如道路兩旁和荒山荒地應(yīng)植樹造林以保持水土，集體林區(qū)明確采伐、放牧和收集非木質(zhì)林產(chǎn)品的時(shí)間、范圍等，村寨農(nóng)戶居住區(qū)進(jìn)行街道修建維護(hù)、衛(wèi)生防疫和節(jié)能改灶等，混農(nóng)林區(qū)開展糧林間作等等。

（3）明確集體、農(nóng)戶與相關(guān)者的權(quán)力、利益、職責(zé)與義務(wù)。例如農(nóng)戶承包集體的土地、林地，如果要改變用途和再轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)相關(guān)部門例如村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)等。

（4）既要考慮近期利益，又要考慮子孫后代利用的長遠(yuǎn)利益。

（5）既要考慮社區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益，又要照顧到少部分人的利益；既要使富裕人群受益，更要貧窮人群受益，特別是婦女、兒童、老弱病殘者的利益。

（三） 共同開發(fā)利用

對社區(qū)內(nèi)的自然資源，除依法劃為國有外，屬社區(qū)內(nèi)全體居民所有。因此，社區(qū)共管的第三個(gè)內(nèi)容，就是對社區(qū)內(nèi)屬于全體居民所有的自然資源，由全體居民共同開發(fā)利用，從而體現(xiàn)了社會公平的原則。

當(dāng)然，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的效率優(yōu)先原則，一個(gè)社區(qū)內(nèi)的自然資源的共同開發(fā)利用，可以也應(yīng)該采用農(nóng)戶承包、聯(lián)戶承包、“公司+基地+農(nóng)戶”、“農(nóng)工商一體化”、“貿(mào)農(nóng)加一條龍”等中國農(nóng)民和公司、企業(yè)家創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健２贿^，不論采用哪種模式，都必須創(chuàng)造條件使廣大農(nóng)戶特別是貧窮農(nóng)戶、婦女等弱勢人群廣泛參與，并從參與中受益。這既是生活在該社區(qū)的所有居民的正當(dāng)權(quán)利，也是社區(qū)共管的題中之義。

（四） 共同實(shí)施管理

對社區(qū)自然資源共同實(shí)施管理是社區(qū)共管的重要內(nèi)容和特征，也是對現(xiàn)有以政府部門單獨(dú)管理的反思和總結(jié)。共同實(shí)施管理體現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民及其他利益相關(guān)者是社區(qū)主人的指導(dǎo)思想，貫徹了對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民信任、尊重的宗旨，有利于調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民和其他利益相關(guān)者參與自然資源保護(hù)的積極性，發(fā)揮他們的聰明才智。

社區(qū)村民及其他利益相關(guān)者對自然資源實(shí)施共同管理，是一個(gè)過程，或者說體現(xiàn)在決策、規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施、收益與分配的全過程之中，從而形成了完整的共管過程，中途不能停止，更不能割斷某一環(huán)節(jié)。如果出現(xiàn)停止或割斷，就不能稱其為完整意義的社區(qū)共管，其結(jié)果必然挫傷社區(qū)村民及其他利益相關(guān)者的積極性，從而出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾沖突，破壞社區(qū)自然資源的嚴(yán)重后果。

社區(qū)村民及其他利益相關(guān)者參與共管，一方面通過自己的代表參與社區(qū)共管委員會來管理，另一方面各人都要身體力行，參與社區(qū)自然資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護(hù)的每一項(xiàng)具體工作，使自己成為社區(qū)共有資源的真正的主人。

（五） 共同進(jìn)行保護(hù)

社區(qū)內(nèi)廣大村民及其他利益相關(guān)者對自然資源共同進(jìn)行保護(hù)，這既是社區(qū)共管的出發(fā)點(diǎn)，也是社區(qū)共管的結(jié)果。無論是再生性自然資源，或是不可再生性自然資源，都是當(dāng)?shù)卮迕窦捌渌嫦嚓P(guān)者賴于生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。社區(qū)村民及其他利益相關(guān)者都必須深刻認(rèn)識到，保護(hù)好自己的自然資源，不但可以增加經(jīng)濟(jì)收入和帶來良好的社會、生態(tài)效益，而且也是為自己的子孫后代留下生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

相對于現(xiàn)行的政府有關(guān)部門的單一管理，例如林業(yè)局（站）管護(hù)森林、自然保護(hù)局（所）管護(hù)自然保護(hù)區(qū)、土地局（所）管護(hù)土地等來看，社區(qū)村民及其他利益相關(guān)者共同進(jìn)行自然資源的保護(hù)，具有人多、面廣、勢眾的特點(diǎn)，將形成自然資源管護(hù)的“天羅地網(wǎng)”，對那些偷砍、盜伐、偷獵、盜用者可以做到隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)弄清、正確處罰，特別是可以起到強(qiáng)大的威攝作用，令不法者心驚膽寒，從而使保護(hù)落在了實(shí)處。

五、基金運(yùn)作及其利息是社區(qū)共管組織可持續(xù)性的保障

YUEP項(xiàng)目區(qū)，均屬較貧困地區(qū)，除自然地理位置偏僻、交通不便等因素外，制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因就是村民缺乏發(fā)展生產(chǎn)和家庭經(jīng)營的資金。由于貧困，村民很難獲得發(fā)展家庭生產(chǎn)經(jīng)營的貸款，所以缺乏生產(chǎn)墊本，加之農(nóng)作物（糧食、經(jīng)濟(jì)作物）產(chǎn)量低，經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢，導(dǎo)致社區(qū)村民長期貧困，陷入了“貧困——貸不到款——更貧困”的惡性循環(huán)。為了生存，村民們不得不把已存在不多的森林資源作為增加經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，以毀壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來索取生活資料，從而形成越貧困越索取的惡性循環(huán)。YUEP項(xiàng)目試驗(yàn)的社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金，緩解了村民貸款難的矛盾，以生產(chǎn)墊本支持村民發(fā)展家庭經(jīng)營。在增加經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，激發(fā)出村民對森林資源、生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)的積極性。籌措設(shè)立社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金采用項(xiàng)目借支、村民入股等方式，并按村民的意愿進(jìn)行運(yùn)作，從而使基金成為社區(qū)共管組織的資金支撐，在使項(xiàng)目具有可持續(xù)性的同時(shí)，具有低成本的可推廣性。

迄今，無論中國政府資助，或是國際組織援助的中國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目都有一定的資金投入和時(shí)間的局限，一旦項(xiàng)目結(jié)束，沒有資金投入了，項(xiàng)目也就沒了可持續(xù)性。YUEP社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金是社區(qū)村民自己的基金，不同于其他農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。一方面它解決了農(nóng)戶貸款難的問題，而受到村民的歡迎，另一方面基金貸款利息的一部分用于社區(qū)共管組織的日常活動，從而解決了基層項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的活動經(jīng)費(fèi)這一老大難問題，因此有著長期運(yùn)作的動力與機(jī)制的保證，使社區(qū)共管組織乃至項(xiàng)目有了可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保證。

保護(hù)與發(fā)展基金的目的是：幫助森林與自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)村民發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，進(jìn)而提高村民參加森林、自然保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的積極性，同時(shí)以其利息收入作為流域社區(qū)共管委員會和自然村社區(qū)共管小組的活動資金支持，保障社區(qū)共管具有長期存在和有效活動的可持續(xù)性。

社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金信貸機(jī)制的設(shè)計(jì)，符合村民的實(shí)際和要求。它的特點(diǎn)是：投入小、見效快、快借快還、滾動使用，有效地提高了基金周轉(zhuǎn)利用率；使村民在參與基金貸款活動中，提高自己的家庭經(jīng)營能力、市場競爭能力、村民自治能力等，豐富了村民的市場經(jīng)濟(jì)知識、金融知識、文化知識，激發(fā)出潛在的聰明才智；增強(qiáng)了村社組織的凝聚力和村民的團(tuán)結(jié)互助，有效地促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)。

社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金作為一種農(nóng)村發(fā)展及扶貧的全新嘗試，給社區(qū)村， 民帶來了發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)的新的機(jī)遇，為一些缺乏生產(chǎn)墊本資金（購買農(nóng)藥、化肥、籽種、地膜、雞苗、仔豬、仔牛、仔養(yǎng)和做小本生意的資金）的農(nóng)戶提供了有利條件。村民可以通過參與基金活動，學(xué)到金融知識和環(huán)境保護(hù)意識，提高發(fā)展生產(chǎn)、家庭經(jīng)營的技術(shù)，依靠自己的努力來增加經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而對森林生態(tài)、生物多樣性和社區(qū)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)。

社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金是由社區(qū)共管委員會與自然村共管小組共同管理的、有償有息、長期滾動使用的民間互助性組織，運(yùn)作使用僅限于本社區(qū)內(nèi)與森林、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)有關(guān)的業(yè)務(wù)范圍。因此，所發(fā)生的業(yè)務(wù)（貸款、還款）僅在本社區(qū)內(nèi)有效。社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金不設(shè)金庫、不搞銀行結(jié)算，不向本社區(qū)外的單位和個(gè)人吸收存款或發(fā)放貸款，參與基金的貸款人員不用財(cái)產(chǎn)作抵押。基金借鑒小額信貸及國內(nèi)有關(guān)社區(qū)發(fā)展基金的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，制定基本原則為：股份合作原則、自愿申請?jiān)瓌t、男女主人共同參與原則、連帶擔(dān)保原則、自愿組合原則、分批貸款原則、規(guī)劃到戶原則、小額度與短周期原則、高利率原則、村民大會討論決策原則。

社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金的組織機(jī)構(gòu)是流域社區(qū)共管委員會和部分有條件的村小組。流域共管委員會設(shè)立保護(hù)與發(fā)展基金辦公室，全權(quán)負(fù)責(zé)社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金的運(yùn)作。具體運(yùn)作人員與程序由社區(qū)共管委員會集體討論決定。社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金辦公室建立一級帳，由流域共管委員會指定財(cái)會人員。自然村（共管小組）為保護(hù)與發(fā)展基金的組織管理機(jī)構(gòu)，運(yùn)作辦法由村民大會討論決定。自然村共管小組建立二級帳，財(cái)會人員、信貸員由村民在共管小組成員中推薦產(chǎn)生。YUEP省項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金運(yùn)作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。

社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金是對新的農(nóng)村合作金融組織的一次新的培育，它的運(yùn)作完全適應(yīng)了貧困地區(qū)農(nóng)民建立自治金融組織的強(qiáng)烈愿望。只有村民自己團(tuán)結(jié)互助的金融組織，才能全心全意為村民的利益服務(wù)。因?yàn)樨毨д攉@得了貸款，才能獲得他們生存與發(fā)展的基本權(quán)利。

造血式的扶貧方法，是當(dāng)前理論界和扶貧工作者所推崇的方法，然而，大多數(shù)的扶貧工作和項(xiàng)目的實(shí)施，還延續(xù)著傳統(tǒng)的方法，表現(xiàn)為注重硬件（基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)，而輕視軟件建設(shè)（人才培養(yǎng)和能力建設(shè)）的趨向，或者搞一些平均分配和無償送給的項(xiàng)目，最終走到輸血式扶貧上。YUEP項(xiàng)目則注重人才的培養(yǎng)和村民的能力建設(shè)，更重要的是相信村民、依靠村民、放手讓村民實(shí)驗(yàn)屬于自己的基金。對項(xiàng)目的資金實(shí)施有償使用，激發(fā)出村民的聰明才智，培養(yǎng)經(jīng)營管理能力。例如，在政府配套資金的使用上，除了一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金外，還抽出一定比例的資金，納入基金管理范圍，向村民提供貸款，進(jìn)行有償使用，是名副其實(shí)的造血式扶持。

YUEP項(xiàng)目社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金建立于2002年6月，經(jīng)過一年多的實(shí)踐，項(xiàng)目區(qū)基金組織在不斷地發(fā)展和擴(kuò)建。到2004年4月，共在15個(gè)村組建了貸款小組103個(gè)、600多戶農(nóng)戶，發(fā)放貸款本金52.4萬元，有444戶農(nóng)戶獲得貸款，還款率為100%。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)已獲得效益110多萬元，年均貸款回報(bào)率（未計(jì)算人工成本）為105%。

YUEP項(xiàng)目社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金的建立和運(yùn)作方法，按照村民的意愿和基金管理原則，能夠成為社區(qū)共管組織的資金支撐。一是社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金是村民自己的金融組織，前提是為村民服務(wù)，不以贏利為目的，貸款所產(chǎn)生的利息，全部留在流域內(nèi)各級社區(qū)共管組織，省、縣項(xiàng)目辦公室不拿走一分錢，贏得了村民的擁護(hù)和支持。二是基金利率的使用和分配設(shè)計(jì)較為科學(xué)與合理，經(jīng)村民討論后的利息由流域共管委員會、村共管小組和貸款村民按比例分配和管理。但是利息的60%還是留在村民的基金內(nèi)，流域共管委員會和共管小組將所得的利息用于日常工作經(jīng)費(fèi)和有關(guān)人員的勞務(wù)補(bǔ)貼等。這樣村民的基金在不斷地發(fā)展壯大，各級共管組織也有了活動和管理的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，因此，具有可持續(xù)性。

主要

1．趙俊臣編著：《森林、自然保護(hù)區(qū)與生物多樣性的社區(qū)共管》，云南大學(xué)出版社2004年8月版。

2．YUEP項(xiàng)目辦編印：《YUEP項(xiàng)目通訊》第6期