[論文關鍵詞」人口老齡化農村人口老齡化農村養老保障

〔論文摘要〕我國目前已基本達到國際公認的老齡化標準。在社會二元結構下，我國農村經濟基礎薄弱且老年人口的基數大、地區差異大及老齡化水平已超過城鎮，使農村養老保障問題尤為突出。本文通過對人口老齡化下我國農村養老保障的現狀及問題進行深入分析，希望對建立和完善我國農村養老保障制度，妥善解決農村養老保障存在問題，提出一些建設性的意見。

養老保障是對社會中所有老年人的生活起保護作用的“安全網”。然而我國目前城鄉二元結構下，許多農村老年人卻被隔離在這張網之外，尤其是人口老齡化社會的到來，由此產生很多難以解決的社會問題有增無減。據國際公認的標準，我國己步入老齡化社會，目前我國城鎮人口中65歲以上老人比例為6.24%而在農村這一比例己達7.5%以上。隨著農村人口出生率的下降、人口平均預期壽命的延長以及大量青壯年勞動力到城市務工，農村老齡化人口的比重和數量還將不斷增加，老齡人口負擔系數不斷提高，這些都對我國農村傳統的養老保障提出了新的挑戰。

一、人口老齡化及我國農村人口老齡化概況

(一)人口老齡化及我國人口老齡化的概況

人口老齡化的靜態含義指某個人口中老年人口比重已經達到既定的數量標準;動態含義指某個人口中老年人口比重不斷增加的趨勢。川這種界定源于人口學者對總體人口年齡結構類型的劃分即年輕型、成年型和老年型(見表1)。

按照聯合國人口委員會定義，人口老齡化是指老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程，它是由人口出生率不斷下降、人口壽命不斷延長等人口自然變動因素所促成;按照聯合國人口組織(WPO)公布的標準，在一個國家或地區內，60歲及以上人口占總人口比例達到10%或65歲及以上老年人占總人口比例達到7%，就表明這一人口總體進入了老齡化社會，這一國家和地區就屬于老年型國家和地區。

我國社會步入老齡化的速度非常快。圖1，描述了我國從1953年第一次全國人口普查到2000年第五次全國人口普查的具體清況，可以看到，我國己基本達到國際公認的老齡化標準。根據聯合國預算，我國將在2040年以后逐步達到老齡化高峰。

(二)我國農村人口老齡化的現狀

1.農村人口老齡化水平己超過城鎮。其原因除生育率和死亡率下降外，還有人口遷移。人口遷移流動導致家庭規模小型化，農村出現了大量的“留守老人”，加快了農村人口老齡化的步伐。進城務工的老年農村人口和退休的城里老年人口的回流也加快了農村社會老齡化的進程。

2.經濟發達農村地區的老齡化速度明顯快于不發達地區。隨著農村經濟的市場化改革，戶籍制度改革、城市打工比較收益的吸引和城市化推進等所引起的人口自由流動，使農村越來越多的青年人口遷移到經濟發達地區。可見，越是經濟發達的地區，農村人口老齡化的速度就越快。

3人口出生率的影響。建國后，在戰爭時期受到抑制的生育率產生反彈，結婚、生育出現高潮，當時出生率最高的年份超過400，這些嬰兒在60年后陸續在各個年齡段形成人口高峰，形成老齡社會的主體。然而，中國目前的計劃生育政策下人口生育率己經下降到低水平，獨生子女父母一代正在進入老年，少生優生是否能幸福一生正在經受考驗。

4.人口平均預期壽命的延長。解放前，中國人口平均壽命只有35歲左右。建國后醫療衛生事業的全面發展提高了全民健康水平，平均期望壽命在短短的10多年間提高到近60歲，每年增加1歲多。這使得50， 60年代出生的絕大部分嬰兒有良好的生存機會活到老年。

5農村傳統觀念和養老保障現狀的影響。農村老年人在經濟上的自立能力仍然不強，社會保障制度建設落后于實際需要，養兒防老的社會經濟基礎沒有出現根本變化，一定程度上強化了對男孩的偏好，導致出生性別比的持續偏高。

二、我國農村養老保障概況

(一)我國農村養老保障發展現狀

1家庭養老。家庭養老是老人在各自的家庭依靠子女和自己儲蓄，實際上是以終身積累為基礎，在家庭內部實行代際“反哺式”養老。中國農村落后的生產力和自給自足的生產方式決定了家庭養老的必然性。同時，傳統孝道思想和政府的外在推動都使其成為我國農村中養老保障的主流。目前我國農村中只有6.2%的“五保”老人才能獲得集體養老，其余93.8%的農村老人的養老方式完全是家庭贍養。

2集體養老。集體養老是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。(1)五保戶供養始于1956年農業合作化時期，由農村基層組織負責協調供養無依無靠、無勞動能力的老人、殘疾人和孤兒，供養資金以其所在村民小組為主，政府救濟和補貼為輔，使老年人的“衣、食、住、行、醫”五方面得到保障。這種方式得到國際社會的高度評價，被稱為“有東方特色的養老模式”。(2)優撫保障是國家對為革命事業或國家安全做出貢獻的老年軍人及其家屬的特殊社會保障，主要由各級財政和農民群眾統籌負擔。(3)農民退休養老制度。一些集體經濟比較發達的鄉鎮或村，從集體積累中列支養老基金，對已進入老年的農民按月支付一定的養老金，建立了范圍較窄、標準較低、不很規范的農民退休養老制度、

3.養老保險。面對農村人口老齡化和家庭養老的弱化，從1991年開始，根據國務院的決定，民政部開始組織進行農村社會化養老保險改革的試點。我國現行農村社會養老保險制度是根據1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》實施的，其規定了農村社會養老保險資金籌集應堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給子政策扶持”。目前，全國己有2000多個縣的8200多萬農民參加了養老保險。官方也明確提出“在有條件的地方，探索建立農村養老、醫療和最低生活保障制度”的目標。但我國目前農村地區經濟發展仍比較落后且地區間極不平衡，在全國范圍內建立統一的農村社會化養老保險制度與現實相脫離。

4儲蓄養老和商業養老保險。一些農民對養兒防老己喪失信心，認為只有錢財是可靠的，因而盡可能省吃儉用，節約儲蓄以備老年之用。低利率、高膨脹、天文數字的醫療費以及農民收入的降低，使得儲蓄養老己失去太大價值，但依靠平時積蓄來防老在農村仍有一定的市場:隨著農村居民生活日漸富裕和保險業的發展，一些農民參加了各種形式的商業養老保險。其既可作為社會養老保險的補充形式，也可為將來向社會化養老制度轉軌奠定基礎，緩和老齡化高峰期支付養老費用的困難。

(二)我國農村養老保障面臨的困境

1家庭養老的困境。主要表現為:家庭規模縮小及功能弱化:人口流動加快、代際傾斜嚴重:老年人平均壽命延長、自理能力下降。隨著傳統大家庭的解體，計劃生育導致“4-2-1”家庭結構日益增多，加之物價上漲帶來的家庭支出日益增大，一些農村貧困戶日常生活艱難，養老難以保障。據統計，拒絕贍養老人的案件以每年20%的速度遞增，然而到司法部門起訴的僅占實際糾紛案的5%左右。

2五保戶供養制度的困境。隨著人口老齡化加劇，老年人口迅速膨脹，農村的相關基層組織在資金缺乏的情形下，使“五保”制度名存實亡。具體體現在:受條件限制，敬老院只能解決小部分老人的養老問題，難以覆蓋老齡化到來后的所有老年群體:在農村財政普遍困難的形勢下，很難保證敬老院資金到位:供養費從統籌款中開支，易加重農民負擔。

3養老保險的困境。(1)管理水平低。國際慣例是社會保障基金遵循征繳、管理和使用三分離的原則，從而保證基金的安全性、持續性和收益性。但我國的農村社會養老保險中大多地方由政府委托當地的民政部門管理，征繳、管理和使用權集于一身，缺乏有效的監督，往往出現挪用、貪污、揮霍等非正常現象:(2)可持續性差。世界各國都將應對老齡化建立在戰略和可持續基礎上，而我國農村社會養老保險經常是一哄而散。如要求參加先進評比的都必須完成社會養老保險的任務，對不參加者將給予處罰:還有的強調村組干部、黨團員起帶頭作用，每人發動一定戶數的農民投保，按戶計酬。這樣的養老保險一旦熱度過去必然是虎頭蛇尾，最終吃虧的還是農民;(3)保障水平低。我國農村大多地方現行的農村社會養老保險中農民投保的保費很低。這樣，農民老年時得到的養老金也很少，要解決老年生活所有所需及應對整個社會的老齡化就存在隱患。

4.商業養老保險的困境。商業保險存在著逆向選擇與道德風險的威脅。農村商業養老由于受農村社會文化與傳統觀念、社會經濟環境與經濟機制、保險市場價格以及保險人的服務質量等影響，需求受到很大限制。由于市場不能完全實現有效的資源配置，不能有目的地向農村老齡人口有效傾斜，只好通過政府社會養老保障的轉移支付進行收入再分配。

5各地非均衡發展的困境。我國地域遼闊，農村人地區間差異大，發展極不平衡。實踐表明，社會養老制度在全國普遍實施的條件并不具備。因此，我國農村養老保障必須根據不同地區的生產力發展水平、不同人群的農村養老方式、農村養老保障水平不同的現實，建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。 6.具體實施中面臨的困境。從農村養老保障的實踐看，目前推行的農村社會養老保障模式的優點如個人帳戶模式有很高的透明度、政府負擔較低、伸縮性大等，但其局限性也不容忽視。(1)依靠個人繳費且以自收自支方式推行，無代際間的調劑和隊列間的共濟及政策傾斜，只有個人自助性，缺乏社會保障的共濟性，實際上并不是嚴格的”社會”保險行為。這證明了自主經營型農村養老保障不能適應農村養老保障發展的客觀需要;(2)由于通貨膨脹的影響，養老金的價值有可能貶值。農村養老保障制度在費用上主要依靠自行實現保值增值，為了保證養老基金的安全性，通常的做法是將錢存入銀行，但事實上靠利息并不能實現保值增值;(3)我國農村目前養老保險基金平衡模式是個人自我平衡模式，與城鎮職工養老保險的時期平衡模式有本質性區別，前者是資本化帳戶，而后者是“虛擬”的非資本化帳戶，兩者不存在可換算基礎，因而直接將城鄉養老保險銜接起來的可能性不大。這就為未來國民保障體系的建立帶來了很大困難。

三、人口老年化下完善我們農村養老保障

(一)完善我國農村養老保障的思路

1.總體布局。完善我國農村養老保障體系要根據各地人口老齡化、經濟發展的不平衡，因地制宜的建立多層次、多形式的農村養老保障體系。發達農村地區可普及社會養老保險制度;中等農村地區在有條件的人群中逐步建立社會養老保險制度;落后農村地區可將養老保險與社會救濟統一起來。

2.具體步驟。農村社會養老保障體系的完善是一項龐大的系統工程，須逐步向前推進。近期主要考慮農民群體分化的現實，針對不同群體采取不同保障措施;中長期則追求城鄉養老保障制度整合，將目前城鎮的社會統籌部分養老金擴展到農村，使其成為全民共享的養老保障項目。可采取城市化、“土地換保障”、改“農業稅”為“養老保障費”及人口政策與養老保障政策相結合等措施解決相關問題。即形成由點到片再到面的全國范圍養老保障體系格局。

(二)體系架構設想

1.社會養老保險體系。國家通過立法，采取個人、單位和國家三方出資方式籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助，保障其基本生活的一項制度。它是我國農村養老模式發展的必然趨勢，也是未來社會化養老保障的核心和基礎。要逐步建立覆蓋農村所有人口的養老保險體系，使農村養老問題從根本上得到解決。

2、老年人生活照料體系。包括兩種方式:(1)集中供養。主要針對高齡老人及有特殊困難的老人。他們將住進敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務中心等設施，起居日常生活照料由這些老年服務機構承擔下來，由老人或家庭提供一定的費用;(2)社區服務。由社區老年服務組織為主提供服務人員進入家庭服務，或提供定時、專項服務。

3.老年醫療保障服務體系。根據國情和農民的意愿，在政府支持下，國家、集體、個人共同投入，建立多形式、多層次、多類別的醫療保障制度。尤其要鼓勵農民互助共濟興辦合作醫療，并納入法制管理的軌道。通過充實醫療設備，完善醫療服務網絡，提高醫務人員素質，確保農村老年人享有保健醫療，提高老年人健康水平，實現健康老齡化。

4.老年社會救助體系。對生活在貧困線以下的老人，政府應當根據當地居民最基本的生活需求和經濟發展水平確定最低生活保障標準，提供最低生活補助，并對貧困老人減免相應稅費，提供醫療方面的優惠和照顧。

5.老年精神生活體系。主要是根據老年人的愛好、興趣的需要，以鄉村為單位，建立老年文化、體育、教育、娛樂活動場所。

總之，未來中國農村將建立以家庭養老為基礎，社會養老保險和醫療保險為主體，社會救助、社會照料和社會福利服務為補充的社會保障體系。

(三)農村養老保障資金的管理

社會保障良性運行的首要前提是源源不斷的資金作后盾，資金的籌集、管理和保值增值，是一個環環相扣的運作流程，這樣才能保證其安全性及可持續性。對于經濟基礎薄弱、資金困難的農村而言，這方面顯得尤為重要。

1.資金籌集應堅持可持續、適度和法制化原則。我國城市職工養老保障由原來的現收現付向部分積累轉換，造成所謂的養老金隱性負債。農村養老保障由家庭養老向社會養老變遷過程中也面臨類似的問題，受城市社會養老保障體制改革的啟示，應堅持個人繳納為主，國家和集體適當扶持為輔，實行社會統籌與個人賬戶相結合的形式。交費和領取的標準要保持透明，加強政府對保險基金的監管，堅持“實賬戶”，任何機構、部門或個人都不許肆意挪用。

2.切實做好養老保險基金的管理工作。可設置“養老保險基金管理中心”，專門從事農村社會養老保險基金的征繳、賬戶管理積給付工作，建立健全養老保險基金管理制度，如財務核算制度、審計監督制度等;穩定隊伍，加強培訓，不斷提高管理人員素質與管理水平，確保農村養老保險工作的有序推進;盡快制定和完善有關法規，明確農村社會養老保障基金的征繳范圍、標準、給付及相關部門的職責等。

3.收取的養老保險基金主要用來購買國家財政發行的高利率特種債券和按照保值利率存入銀行，以確保資金的保值增值，最大限度地發揮保險基金的效益，使農村社會養老保險制度日趨完善，并和家庭贍養相結合，共同促進農村養老事業健康發展。我國農村養老保險基金受經濟、信息、投資能力等方面限制，保值增值能力較弱，可通過法律程序委托養老保險基金投資專營機構按照市場化原則運營基金。在保證資金安全性的前提下推行投資代理制，提高積累資金的增值率。