論文摘要：北京歷史文化保護(hù)區(qū)的人口問(wèn)題是保護(hù)區(qū)更新的難點(diǎn)，文章以北京東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)四區(qū)解決保護(hù)區(qū)人口問(wèn)題的實(shí)踐為基礎(chǔ)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和存在的困難，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出了解決保護(hù)區(qū)人口問(wèn)題的措施和建議，對(duì)保障保護(hù)區(qū)工作順利健康開(kāi)展具有積極意義． 論文關(guān)鍵詞：歷史文化保護(hù)區(qū)；更新；人口問(wèn)題 目前，北京舊城內(nèi)有30片歷史文化保護(hù)區(qū)，總占地面積16．1平方千米，居住人口約30余萬(wàn)人．由于歷史的原因，保護(hù)區(qū)內(nèi)危房多，設(shè)施差，老百姓居住的條件仍停留在50年前的水平．在保護(hù)區(qū)更新的難題最突出的是人口問(wèn)題．保護(hù)區(qū)內(nèi)多數(shù)房屋面積狹小，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，私搭亂建嚴(yán)重，存在著大量的結(jié)構(gòu)隱患和消防問(wèn)題，此外，保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)方式復(fù)雜，有公產(chǎn)、私產(chǎn)、軍產(chǎn)、集體、宗教等多種產(chǎn)權(quán)形式，這種現(xiàn)象阻礙了單位個(gè)人購(gòu)房、修房的積極性．這些都與保護(hù)區(qū)內(nèi)人口密度過(guò)大、人口構(gòu)成不合理等因素有關(guān)．因此，解決人口問(wèn)題是保護(hù)區(qū)更新的關(guān)鍵．人口問(wèn)題包括人口疏散、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，以及應(yīng)采取的方法和步驟．妥善解決保護(hù)區(qū)人口問(wèn)題關(guān)系到加快保護(hù)區(qū)更新的進(jìn)程，改善老百姓的居住環(huán)境，同時(shí)對(duì)于調(diào)整城市功能、實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)、建構(gòu)和諧社會(huì)均具有重大的現(xiàn)實(shí)意義． 1國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn) 1．1關(guān)于吸引資金的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策 20世紀(jì)60年代以來(lái)，歐美各國(guó)對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)與更新采用了多種經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策．在美國(guó)，利用開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行更新，即開(kāi)發(fā)商在歷史街區(qū)所建項(xiàng)目的虧損，可由城市其它土地上的項(xiàng)目予以補(bǔ)償．在德國(guó)，舊城更新項(xiàng)目依據(jù)《特別城市更新法》獲得政府資助，更新中無(wú)盈利開(kāi)支費(fèi)用60％由州政府負(fù)擔(dān)，40％由地方政府負(fù)擔(dān)．在日本，1968年設(shè)立了日本觀光資源保護(hù)財(cái)團(tuán)，基金經(jīng)審批后可用于歷史街區(qū)的保護(hù)與更新． 1．2關(guān)于居民自助參與1日城更新 20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方國(guó)家出現(xiàn)被稱為“社區(qū)建筑”的自下而上的由居民參與對(duì)居住區(qū)進(jìn)行改造的做法．公共參與是歷史街區(qū)保護(hù)與更新的重要環(huán)節(jié)．法國(guó)地方議會(huì)確立保護(hù)區(qū)后要進(jìn)行三項(xiàng)重要工作：發(fā)表公告、公眾調(diào)查、公眾投票表決．日本民間成立了<全國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)聯(lián)盟>，通過(guò)調(diào)查向行政當(dāng)局反映民意。為政策決策提供依據(jù)．美國(guó)社區(qū)保護(hù)遍及各州，基層社區(qū)和居民積極參與保護(hù)活動(dòng)以達(dá)到改善居住狀況，爭(zhēng)取環(huán)境公平與提高社區(qū)品質(zhì)的目的． 1．3關(guān)于人口外遷 日本東京周邊地價(jià)較低，人們?yōu)榱烁?jīng)濟(jì)，紛紛遷居到城市外圍，形成了城里人的外流，減輕了市區(qū)拆遷的壓力，這是東京舊城風(fēng)貌得以保留的最根本原因．西安調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，在外圍建設(shè)11個(gè)組團(tuán)疏散市中心過(guò)于密集的人口；蘇州古城區(qū)1986年開(kāi)始在古城的西面和東面開(kāi)辟新區(qū)，經(jīng)過(guò)近l0年努力。蘇州古城人口已減少了10萬(wàn)人．這些方法都要依賴便利快捷的交通． 2北京舊城四城區(qū)保護(hù)區(qū)更新實(shí)踐 近年來(lái)北京舊城四城區(qū)在探索保護(hù)區(qū)更新方式和疏散人口的對(duì)策方面取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)將典型個(gè)例簡(jiǎn)述如下： 2．1東城區(qū) 東城區(qū)以交道口“微循環(huán)”改造為試點(diǎn)，該地區(qū)占地1．47平方千米，共1940個(gè)院落，其中平房院1600多個(gè)．自2003年起，采用“引入社會(huì)投資人，群眾自愿，街道組織，產(chǎn)權(quán)人實(shí)施”的方式，對(duì)50多個(gè)院落進(jìn)行了改造．在危改過(guò)程中，社會(huì)穩(wěn)定，“微循環(huán)”漸進(jìn)的更新方式得到了各方的好評(píng)． 在資金來(lái)源方面，主要是引入社會(huì)投資人，包括開(kāi)發(fā)商、私有企業(yè)等．區(qū)政府搭建平臺(tái)。提供相關(guān)服務(wù)，解決可能遇到的問(wèn)題，吸引社會(huì)資金．在決定哪個(gè)院落可以改方面，采取“群眾自愿”的原則．居民的安置以貨幣補(bǔ)償為主，也有定向提供經(jīng)濟(jì)適用房、購(gòu)買二手平房或租房等措施．“街道組織”主要體現(xiàn)在街道辦事處入戶進(jìn)行摸底調(diào)查。了解不愿搬遷的居民的訴求，進(jìn)行協(xié)商，爭(zhēng)取做到全院同意．在產(chǎn)權(quán)方面，微循環(huán)改造的起步階段的對(duì)象主要是居住在院落中的直管公房承租戶，但私房院落、單位自管房經(jīng)產(chǎn)權(quán)人(單位)同意，也可以提出改造申請(qǐng)．可以通過(guò)“招、拍、掛”等方式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣，完成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換，可以吸引更多資金，形成良性循環(huán)． 2．2西城區(qū) 西城區(qū)保護(hù)區(qū)更新以什剎海煙袋斜街為試點(diǎn)，該地區(qū)現(xiàn)有居住院落140個(gè)，950戶，總建筑面積5．7萬(wàn)平方米，其中私房197戶，建筑面積0．48萬(wàn)平方米；公房753戶，建筑面積1．5萬(wàn)平方米，人均居住面積5～10平方米居多．對(duì)于保護(hù)區(qū)人口的去留，一是政府采用降低人口密度、鼓勵(lì)外遷的政策。用貨幣補(bǔ)償、異地安置的方法．外遷居民貨幣補(bǔ)償參照文市政府87號(hào)文執(zhí)行，外遷居民需要異地安置的，安排購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。 對(duì)困難戶采取廉租房政策．二是落實(shí)保護(hù)和修繕責(zé)任，愿意留住的現(xiàn)住房人，必須接受保護(hù)和修繕規(guī)劃的要求。按保護(hù)和修繕原則進(jìn)行保護(hù)修繕，獨(dú)院落私房產(chǎn)權(quán)人應(yīng)根據(jù)保護(hù)規(guī)劃要求，拆除院內(nèi)違法建設(shè)，按規(guī)定進(jìn)行房屋修繕或更新，非獨(dú)立院落私房產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)服從整體院落的保護(hù)更新要求參與保護(hù)與更新，私房產(chǎn)權(quán)人如修繕資金不足，可申請(qǐng)協(xié)助辦理銀行貸款． 煙袋斜街地區(qū)保護(hù)更新的成功經(jīng)驗(yàn)是以深入調(diào)研為基礎(chǔ)，更新速度快、風(fēng)貌保護(hù)得好． 2．3崇文區(qū) 崇文區(qū)前門地區(qū)危改試點(diǎn)已實(shí)施三年，目前仍處在外遷人口階段．該地區(qū)占地105公頃，現(xiàn)有居民20417戶，人口61600人，人口密度4．38萬(wàn)人／平方千米．前門地區(qū)人口稠密，房屋危舊，文保單位多．針對(duì)這些問(wèn)題，該地區(qū)在危改過(guò)程中提出了“人房分離”的模式，即采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆椒ǎ瑢⒈Ｗo(hù)區(qū)的人口全部外遷．人口全部遷出后，以便對(duì)建筑進(jìn)行認(rèn)定和維修．房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法為：房屋拆遷補(bǔ)償款=(5400k+1000)元乘以房屋建筑面積+重置成新價(jià)，k=1。3(容積率修正系數(shù))；建筑面積=使用面積乘1．33；居民在獎(jiǎng)勵(lì)期內(nèi)搬遷可獎(jiǎng)勵(lì)5．5萬(wàn)元；簽訂協(xié)議后在三環(huán)至四環(huán)購(gòu)買住房的給予一萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，在四環(huán)至五環(huán)購(gòu)買住房的給予二萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，在五環(huán)以外購(gòu)買住房的給予3萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于外遷居民，全市7個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目可提供定向供應(yīng)． 崇文區(qū)“人戶分離”成功的方面在于調(diào)整了城市用地性質(zhì)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力． 2．4宣武區(qū) 目前宣武區(qū)正重點(diǎn)進(jìn)行大柵欄地區(qū)的改造，大柵欄改造建設(shè)項(xiàng)目是2008年奧運(yùn)人文項(xiàng)目和北京25片歷史文化保護(hù)區(qū)之一．該地區(qū)占地79公頃，居民約4萬(wàn)人，2003年12月8日，大柵欄改造建設(shè)項(xiàng)目正式啟動(dòng)．現(xiàn)已完成了一期月亮灣地區(qū)環(huán)境整治工程，該項(xiàng)目占地2．2公頃，需拆遷居民107戶、單位40家，預(yù)計(jì)總投資約3億元，其中拆遷費(fèi)用約2．2億元(居民拆遷費(fèi)0．3億元，單位拆遷費(fèi)1．9億元)，目前，區(qū)政府已投入8500萬(wàn)元，居民拆遷率完成了75％，政府投入巨資，是危改工作順利完成的關(guān)鍵． 3存在的問(wèn)題 根據(jù)各區(qū)的情況，保護(hù)區(qū)外遷人口面臨著如下幾方面的問(wèn)題： 1)速度慢．保護(hù)區(qū)絕大多數(shù)居民贊成改造。但難以做到人口疏散．主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府能夠把握的房源較少，現(xiàn)在有房源大多房?jī)r(jià)過(guò)高居民即使得到拆遷補(bǔ)償也買不起；二是即使部分居民想外遷，但又怕外遷居住生活條件不完善，存在子女就學(xué)、老人就醫(yī)等問(wèn)題，因此對(duì)外遷產(chǎn)生抗拒心理． 2)整院實(shí)施難．東城、西城均采取“居民自愿的方式更新，一個(gè)院落內(nèi)70％居民同意外遷少數(shù)居民不愿外遷而延緩整個(gè)院子改造的情況非常普遍，即使院內(nèi)有一戶居民不愿外遷，整院的更新也難以實(shí)施． 3)資金緊．對(duì)保護(hù)區(qū)居民實(shí)行搬遷，重新安置需要的資金量非常大，而且，由以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主的改造模式改變?yōu)檎M織動(dòng)作，勢(shì)必要求政府先期加大投入，用于居民拆遷補(bǔ)償、外遷專項(xiàng)住房建設(shè)政府財(cái)政壓力加大，如前門、大柵欄地區(qū)居民外遷的資金缺口高達(dá)數(shù)十億元人民幣． 4)無(wú)“法”依．由于保護(hù)區(qū)外遷人口無(wú)法律依據(jù)，對(duì)于“釘子戶”辦法不多．另外，對(duì)保護(hù)區(qū)的土地轉(zhuǎn)讓政策、拆遷補(bǔ)償政策、居民安置政策、稅費(fèi)減免政策等，還沒(méi)有完整統(tǒng)一和可操作的明確規(guī)定． 5)市場(chǎng)亂．相關(guān)政策的發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展不配套．比如在貨幣補(bǔ)助環(huán)節(jié)上，一些開(kāi)發(fā)商出高價(jià)外遷院落居民，開(kāi)發(fā)商自行決定每一戶的補(bǔ)償安置情況，政府部門不清楚，居民相互之間也不清楚．如此既不向居民公開(kāi)，也得不到社會(huì)監(jiān)督，容易出現(xiàn)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，導(dǎo)致了市場(chǎng)價(jià)格的混亂． 6)非物質(zhì)文化的保護(hù)問(wèn)題，即原有居民的保留問(wèn)題．盡管北京市也專門出臺(tái)了<關(guān)于鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買北京舊城歷史文化保護(hù)區(qū)四合院等房屋的試行規(guī)定>，制定了相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買四合院，但基于原有居民的經(jīng)濟(jì)條件有限，很難承擔(dān)改造修繕后四合院的購(gòu)買費(fèi)用，所以回遷率很低，這在保持舊城傳統(tǒng)文化的無(wú)形資產(chǎn)方面很不利． 4措施與建議 4．1統(tǒng)籌兼顧處理好重點(diǎn)與一般的關(guān)系、“點(diǎn)”與“面”的關(guān)系 所謂“點(diǎn)”上的工程指以前門、大柵欄地區(qū)為代表的奧運(yùn)人文項(xiàng)目，其范圍大，任務(wù)急，政府需加大資金投入力度，盡快外遷保護(hù)區(qū)的居民，推動(dòng)保護(hù)區(qū)更新工作的順利實(shí)施．目前，其他保護(hù)區(qū)多屬于“面”上的項(xiàng)目，可采用交道口“微循環(huán)”的模式，漸進(jìn)更新．在具體的措施上，應(yīng)靈活對(duì)待，對(duì)于院內(nèi)少數(shù)不愿外遷的居民，可集中在一個(gè)區(qū)域，建普通四合院，在滿足基本居住條件的前提下，就地安置；或可考慮將原有院落重新劃分，其改造的資金缺口主要由投資人補(bǔ)償，此項(xiàng)工作需政府、開(kāi)發(fā)商、居民共同協(xié)商解決．見(jiàn)圖1、圖2．