在祖國西南，有一片由四川、云南、貴州和重慶四省、市的民族自治地方組成的“L”型板塊，即我們所稱的西南少數民族地區。這一區域的廣闊，集高原山地、眾多民族和傳統農業于一體，長期貧窮落后，越來越為世人所關注。而在區內的廣闊農村，其土地制度的合理性直接關系到農民的切身利益，直接關系著農民利用和改善土地資源的積極性，從而直接關系著農民和農村的興衰。隨著計劃經濟體制加速向市場經濟體制轉變，形式上以農村社區成員集體為本位實際上是以國家為本位的土地制度已經越來越不適應農業分戶經營和整個農村經濟急速市場化的需要。按照中央關于要把解決好“三農”作為全黨工作的重中之重，以及《中共中央關于完善主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，積極探索在新的條件下，有關農村土地制度特別是西南民族地區農村土地制度的制度改革和機制創新，以便進一步消除束縛當地農業生產力的體制性障礙就顯得非常緊迫和十分必要。為此本文在深入西南民族地區進行大量調查的基礎上提出，深化西南民族地區土地制度改革，變傳統的農村土地制度為農戶本位制的市場型土地制度，是順應農村土地資源市場化配置的大勢所趨。

一、山區土地資源的特點及現行土地制度的弊端

由于新成立以前，歷代統治階級的階級剝削和民族壓迫，西南少數民族大多居住在較為偏遠和貧瘠的農村。因而相傳至今，西南少數民族地區的土地資源具有以下三個突出的特點。一是山高坡陡，溝谷深切，地表破碎。由此形成了其氣候資源和生物資源在空間分布上的立體性以及同質土地和同質生物的分散性。所謂“一山分四季，十里不同天”，“什么都出產，可哪一樣都難形成規模”，就是這一特點使然。二是石多土少，土層淺薄且不連續。由此形成了耕地資源的質差與分散，以至難以利用的荒山荒坡大量存在。三是宜耕地少且已基本開發殆盡，宜林宜牧地多且利用很不充分。由此形成了耕地的緊缺與非耕型土地資源的富裕。無疑，這種土地資源的結構性特點，在宜耕地墾盡以前的可擴充型小農經濟并不構成對農戶低水平自給自足經濟的威脅，但在宜耕地墾盡以后的限制型小農經濟時代就卻成為農戶自給自足自然經濟的心頭之患。然而，這種土地資源的結構性特點，在市場經濟條件下，實際上又是一種特有的優勢，一種其他地方所不具備的資源優勢，一種在地域專業化分工條件下少有的待開發宜林宜牧地資源的比較優勢。問題在于這種優勢的發揮有賴于土地資源市場化配置所必需的制度基礎，否則土地資源的合理利用和改善就很難得到農民的響應。

同全國一樣，長期以來，西南少數民族農村的土地制度一直維持著名為社區成員集體所有實為國家所有的使用權和所有權分離模式。其主要特點在于：一方面，社區所有成員共同占有社區的全部土地。這里的占有主體，從靜態看，是社區的所有成員集體，即社區全體居民的集合，不論男女老少，人人有份；從動態看，不僅包括現有的社區居民，而且包括新增的社區居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區域內的這些土地（國家另有規定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區居民的集體占有，其任何個人或家庭或某一群體，對于集體占有的任何土地都不具有所有權意義上的收益權和處置權。

另一方面，國家即政府對于社區所有成員共同占有的全部土地都握有事實上的處置權。這首先指的是土地征用權，即國家有權征用社區成員共同占有的土地。其次是國家握有社區全體成員共同占有土地的否決權，即國家有權決定社區范圍的大小，從而否定原有社區成員集體占有原社區土地的權利。比如，20世紀50年代，國家將初級社范圍內社區成員集體占有的土地轉變為高級社、人民公社范圍內社區成員集體占有的土地；在20世紀60年代初，國家又將人民公社范圍內的社區成員集體占有的土地轉變為“三級所有，隊為基礎”的社區土地；在20世紀后期，國家又將“三級所有，隊為基礎”的社區土地變為村（即大隊）范圍內的社區土地；在21世紀初，仍是國家將村范圍內的社區擁有使用權的土地轉變為國家所有的土地（如廣州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有）；等等。

20世紀80年代初且至今仍普遍實行的土地分戶承包經營制度，雖然對傳統的農村土地制度形式有所觸動，但在本質上還是延續了社區所有成員共同占有社區全部土地資源的傳統土地制度。從這種土地占有主體的內部關系看，它是按照所有權與使用權分離的原則，使社區所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權，使農戶分別擁有一部分土地的定期（即在承包期有內）使用權，并且這種使用權可以在內部有償轉讓，可以作為抵押物使用。其實質是農戶對集體所有土地產權的定期租賃制（如在貴州湄潭土地建設試驗區形成并為全國大多數地方推行的土地產權制度中規定：農戶使用集體所有的土地，每年要按規定向集體交納一定的土地使用費即地租）。從這種土地占有主體的外部關系看，土地的占有者即社區全體成員的集合又是一個不完全甚至完全虛擬化的法人實體，因為在市場經濟條件下，它所占有的土地按規定是不能進入市場，從而在市場上也就失去了作為土地所有者應有的法人資格。

顯然，上述這種兩權分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導致土地使用者實行掠奪式經營。因為，從土地產權關系講，土地的終極所有權是集體的，使用權是農戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都歸集體承擔。在這種條件下，農戶的理性選擇自然會是盡量避免沒有安全預期的長期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實行掠奪式經營。第二，直接導致土地經營的小規模化，并不斷增加調整土地的費用。因為這種集體所有制的產權形式，本質上就是社區全體成員都有平等的權利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區人口的增加，土地占用在農戶之間的不斷細分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內不再調整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產權性質，無論如何也不可能做出“永不調整土地”的規定。與實踐都表明，在土地數量既定而人口不斷增加的條件下，堅持兩權分離的產權形式，就勢必最終形成土地占用在農戶之間的不斷細分，從而也就勢必形成調整土地費用的不斷攀升，并更加刺激農戶使用土地的機會主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內的經營能手集中，并抑制多種資源的優化組合。因為，在兩權分離的土地制度中，只能允許使用權在社區內部的經營者之間有償流轉或招標發包，而不允許超社區的有償流轉。這不僅限制土地的價格升值，而且扼殺在更大范圍內更能干的個人和取得經營土地的權利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發都有賴于資本、技術、信息等方面的長期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數民族山區農村，一般農戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現行農村兩權分離的土地制度卻把農村社區的土地資源產權封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優化重組的應有市場機會。

如果說傳統的土地制度加集中勞動的農村經濟體制是在“挖農興工”和平均主義占主導地位的特定歷史條件形成的計劃經濟體制的產物，那么，現行兩權分離的土地制度就只不過是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中，廣大農民身不由已的一種權宜性選擇。而且隨著市場經濟體制的確立，其固有的弊端已經日益顯露出來，越來越不適應市場經濟條件下農業和農村經濟發展的客觀需要。隨著市場經濟體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權分離的土地制度，就勢必像嚴冬已經過去，春天已經到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時宜，而且無異于縛住了人們的手腳。

二、把土地制度的選擇權交給農民

人們常說，“土地是農民的命根子?！边@話當然道出了土地之于農民的極端重要性。但更需強調的是，只有當農民真正握有土地資源的直接支配權并直接承擔相應的后果時，農民才能將這一命根子掌握在自己手中，從而真正獨立自主地決定自身自由全面發展的前途和命運，并使自己對于土地的利用和處置具備天然的合理性。而要做到這一點，農民就得首先擁有決定農村土地制度的機會，即真正擁有自主確立和創新農村土地制度具體形式的權利。

歷史地看，農村土地制度的變遷是一個隨生產力的發展和社會經濟環境的變化而不斷改善的自然歷史過程。在這一過程中，農民憑借自身生產經營活動的實際需要，總是理性而主動地不斷調整農村土地制度的具體形式，使之盡可能實現自身經濟預期的需要，盡管這種努力無時無刻不在受到農民以外的其他利益集團的干擾或限制。但正是這種理性而主動的調整（或者說“農民的自發式調整”）推動著農村土地制度的發展，并且對農民從而也就是在總體上對整個社會具有天然的合理性。回顧中國農村近半個世紀以來的土地制度變遷史，我們不難發現，凡真正是農民自主選擇和自主創新的土地制度形式，都是符合廣大農民切身利益的，也都是推動社會進步的；反之，凡是由外部強加給農民的土地制度的具體形式，往往會背離農民的切身利益，并客觀上阻礙農村及農業社會的發展。其所以如此，最主要的原因就在于農民是土地經營活動直接實踐者，他們最清楚適應自身經營活動需要的土地制度的具體形式，并隨著生產經營和社會經濟條件的變化自覺予以調整；而置身其外的政策制定者或制度安排者大多都是一些遠離農村經濟活動實踐和土地經營活動的旁觀者，他們有著自己特定的價值取向和與農民不同的經濟預期。這種由科層制行政管理程序所作的農村土地制度安排，不僅難以迅速反映農民自身經營活動千變萬化的實際需要，而且往往會使這種安排背離農民的切身利益。因此，農村土地制度的選擇權和創新權應該掌握在廣大農民的手中，反映農民的意愿，符合不同區域，特別是少數民族地區農村的實際情況，否則即便是出于對農民、農村發展進步的考慮或良好的主管愿望也往往不能達到預期的客觀效果。

然而，長期以來，由于指導思想上的左傾誤導和計劃經濟體制的束縛，農民本該擁有的農村土地制度上的選擇權和創新權，卻一直被農民為保護自身利益而授予部分權利的政府行政管理部門收走了。表現之一，農民對于農村土地制度的設立沒有事實上的直接參與權，所有農村土地制度的設立和變更，全部由政府行政管理機構定奪，農民只有被動服從和執行的義務，以至于完全失去了選擇和創新土地制度的機會。表現之二，農民，不論是其某一群體還是個人，都在實際上不擁有任何一部分土地的自主處置權，用農民的話說就是“國家的土地，上面說咋辦就咋辦”。表現之三，農民對于農村社區成員集體所有的土地的經營形式沒有實際上的選擇權，其經營形式甚至采取某種經營形式時間的長短都得由自上而下的政府說了算。表現之四，農民，不論是其某一群體還是個人，對于某一土地的利用方式以及經營土地的產品都不具有事實上的完全決定權與處置權；等等。

顯然，這種土地制度選擇權和創新權的主體錯位，是我國解放以后自農業合作化以來，農村土地制度變遷中一而再再而三地不斷失誤的根本原因，并由此造成了工農之間、城鄉之間、農民與國家之間以及干群之間多種關系的不協調，特別是使所謂“三農問題”不斷積累，疾重難返。不難設想，假如廣大農村不同社區的農民，在土地改革以后真正成為土地主人的條件下，繼續真正擁有土地制度建設的選擇權和創新權的話，還能出現以后那種脫離實際而急速公有化且不斷提高公有化程度的災難性頻繁變動嗎？相反，假如沒有廣大農民自發調整土地制度的持續抗爭并使政府不得不在一定程度上被迫承認農民自主選擇和創新農村土地制度的合理性，即在一定程度只歸還給農民一部分土地創制權，還能有20世紀80年代初土地分戶經營的歷史性變革嗎？正反兩方面的經驗都表明：對農民本該擁有的土地制度選擇權和創新權的忽略，是對農民在土地問題自主權上的根本性輕視，亦是使土地由農民手中的財富之源泉變成了某種異己的資源，而這正是造成“三農問題”的根本癥結所在；從這種意義上講，政府將土地制度的選擇權和創新權還給農民，是從根本上恢復農民的主人翁地位，并真正治理“三農問題”的關鍵所在。 三、建立以戶本位為基礎的市場型土地制度

所謂以農戶本位為基礎的市場型土地制度，就是在土地資源的占有關系中，把農戶作為土地的基本占有主體，使之擁有農村某一部分土地的所有權，并允許這種所有權及其部分權能在不同的所有者之間按照市場交易的規則自由流轉。

從總體上說，以農戶本位為基礎的市場型土地產權制度比較適合現階段我國農村特別是西南少數民族地區農村活動與農村經濟的實際需要。

第一，它有利于恢復農民在經濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位。農民作為一個農業勞動者，只有在與基本的資源——土地直接結合即直接成為某一部分土地的支配者并直接擁有土地產品支配權的條件下，才能真正成為自立、自主、自律、自強的經濟活動主體，從而才能真正自主決定自身未來的命運，并在現實的經濟活動實踐中因時制宜地充分發揮其利用和處置某一部分土地資源的積極性、主動性和創造性。而在這種直接的結合方式中，家庭這一組織形式的內部監督計量費用最低，且戶際之間的競爭性極強。所以，在農村的土地占有關系中，采取戶本位的產權制度，既有利于恢復農民在經濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位，也有利于家庭這一有效的經濟組織資源的有效利用。

第二，它有利于調動農民增加對土地投入的積極性。農戶擁有某一部分土地的最終產權，其土地質量的變化不僅直接關系著農戶的收益，而且決定著土地的市場交易價格。這樣，在客觀上就而然地形成了一種促使農民增加土地投入的經濟激勵機制，即自然而然地促使農戶千方百計地使土地增值。因為，他的投入，不僅在短期內能通過土地生產率的提高得到一部分回報甚至超投入回報，而且在出賣其所有權或轉讓部分權能時也不賒本，甚至可以賺錢。

第三，它有利于各種生產要素優化重組，特別是城市資本的注入，加速城鄉經濟一體化的進程。因為當每一農戶都真正成為某一土地的產權主體并握有對于這一部分土地的處置權時，農戶就完全可以根據經濟條件的變化，以土地作為一種資產，直接自主地與其他各種資本特別是城市的自由資本組合，從而真正實現以土地為基礎的各種生產要素的優化重組，從而提高和拓展土地資源的利用程度。

第四，它有利于農村經濟活動中的專業化分工和農業勞動力的轉移，并加速農村城鎮化的進程。因為這種土地產權制度，使農戶擁有了一分實實在在的土地資產，并且擁有了這份土地資產的處置權，從而使自己獲得了獨立自主的經濟人地位。他可以根據市場的供求情況，自主生產市場需要的產品；可以根據生產經營的實際需要和自己的經濟實力，買進一部分土地，擴大經營規模；可以用土地所有權進行抵押貸款；可以以自己擁有的土地與他人合作經營；可以以土地作價入股，并取得相應的經濟收入；可以隨著市場條件的變化，賣出部分或全部土地轉而從事其它行業；可以根據自身的興趣偏好和經濟預期，在城鄉之間自主選擇安居場所和就業崗位；等等。這樣，就擴大了農民的生存空間，減輕了農民對于土地的依賴關系，從而直接促進農村經濟活動中的專業化分工，加速農業勞動力的轉移，直接推進農民的非農化進程，并直接促進其生產生活方式的城鎮化。

第五，它有利于抑制農村人口的惡性膨脹。從一定程度上講，我國農村人口的長期惡性膨脹，與集體所有制的土地產權制度直接相關。因為，農村的土地歸社區成員集體所有，就是人人有份。多一個人最終就得多分一份耕地，兩相權衡，對農戶還是合算，以至直接刺激人口的過速增長。而土地產權到戶本身，就徹底割斷了人口變動與耕地之間的直接聯系，消除了多生多得地的動因。這樣，農戶在生育上，就得首先考慮自身所有的土地的承載能力，從而自動節制家庭人口的過度增加，從而有利于農村土地承載力與農村人口再生產的互動平衡。

第六，也是最重要的，它適應現階段我國農村特別是西南少數民族地區農村生產力的性質，并符合農民的真實心愿。實踐表明，人頭、鋤頭加牛頭的所謂“三頭農業”的生產力性質，只能與分戶經營的勞動組織形式相適應，而這種勞動組織形式只有在與之相應的戶本位的市場型土地產權制度下，才能發揮其應有的組織功能，并取得較好經濟效果。而且，農業的實踐經驗表明，家庭經營具有很強的適應性，它不僅適應“三頭農業”的需要，而且適應現代農業的需要；不僅適應小規模經營的需要，而且適應較大規模經營的需要。所以，我國的廣大農民總是選擇土地的家庭經營形式，并不惜冒各種風險。大量調查表明，土地的分戶經營只不過是在計劃經濟體制和農村社區成員集體所有制條件下的身不由已的過渡性權宜選擇，而在市場經濟體制已經確立的現有條件下，以農戶本位為基礎的市場型土地產權制度便是農民進一步追求的一種基本取向。用農民自己的話說就是：“土地已經到了家，還要那個空洞的集體干哪樣？”

既然如此，那么又怎樣變現行社區成員“集體所有與分戶租賃經營”相結合的農村土地制度為“以農戶本位為基礎的市場型土地產權”制度呢？其實，辦法很簡單，無非就是：第一，在現有農戶占用集體所有的土地的基礎上，把相應土地的所有權劃歸農戶所有，同時廢除集體對這一部分土地的所有權；第二屬于社區成員集體興辦的和公益事業占用的土地仍歸社區成員集體所有；第三，允許農戶所有和仍歸社區成員集體所有的土地的所有權或其部分權能按市場規則自主流轉。

無庸諱言，這樣一種新的土地產權制度基本上是對現行土地產權制度的一種形式上的否定。它所否定的僅是空洞無物的“集體所有”的形式。而這種形式正是廣大農民特別是西南少數民族地區廣大農民所希望否定的。然而，它所肯定的則是土地的分戶經營本身，它所創新的則是市場經濟條件下，土地資源市場化配置的需要。至于這種土地制度的演變，那是一個自然的過程，廣大農民會在自身的經濟活動實踐中，為它的發展開辟新的道路，創造新的形式。無須我們現在就去刻意追求，更用不著杞人憂天。