倒逼與深化：中共農村經濟政策選擇變遷的歷史分析

蘭日旭

[摘要]1921 年至今，中國共產黨在農村經濟變遷過程中的政策取舍盡管充滿曲折、出現過某些悲劇性事件，但基本遵循了以政府為主導的強制性路徑方式。在政策的重要轉折關頭，黨和政府采取了某一時期社會發展的核心目標“倒逼”農村經濟政策擇取的策略，以使農村經濟服從核心目標；而農村經濟政策一旦選定，又會隨著社會經濟形勢的變化，在政策的推行上持續深化發展下去。農村經濟政策的擇取，顯然受制于中國工業化或自我重塑過程中的資源轉移和矛盾轉嫁，具有中國經濟現代化特色特征。

[關鍵詞]農村經濟政策；倒逼；深化；論文

1921 年至今，中國共產黨一直重視農業、農村和農民問題，它們“始終是一個關系我們黨和國家全局的根本問題。新民主主義革命時期是這樣，社會主義現代化建設時期也是這樣。 ”[1]（P144）當然，中國共產黨在農村經濟政策的實際取舍過程中則基本是圍繞某一階段的中心任務展開，并為其服務。這一選擇雖然充滿了曲折、出現過大的波動，但順應了中國的國情，是馬克思主義理論與中國實際相結合的產物。對黨在過去農村經濟政策的選擇變遷歷程做一個總結，是極有必要和重要的。通過回顧，可以察看其得失，為今后的發展提供借鑒。本文嘗試就中國共產黨對農村經濟發展政策的變遷加以考察，揭示其制度選擇的路徑及其經驗，為今后城鄉一體化和新農村建設提供理論和經驗借鑒。

一、新中國建立之前黨對農村經濟政策的取舍

1921 年 7 月到新中國建立期間，中國共產黨在經濟政策的選擇上不是一開始就定位在農村，而是以城市為核心展開革命活動。在中國共產黨剛成立時，“共產黨人希望通過領導新生的無產階級，使其勢力在中國的大都市中凸顯出來。 ”[2](P230)在這一思想指導下，黨的工作基本沒有涉足農村地區，重心在城市，目標還是在經典理論的指導下，力圖通過城市工人的聯合暴動來獲取全國革命的勝利。事實上，通過城市暴動獲取政權的模式進行了多次實踐，并且在 1924 年之后也跟中國國民黨建立了首次聯合，但受到國內工人力量薄弱和國民黨背叛革命的影響，最終在 1927 年陷入了首次合作破裂和革命受挫的困境之中。在此背景下，中國共產黨才在國民政府“斬盡殺絕”政策的“倒逼”下被動轉入了地下和農村。從此，農村經濟政策開始成為中國共產黨的工作重心。“解放區（包括了蘇區、邊區和解放區三個時期）的經濟政策，基本內容是農村經濟政策，是解放農村封建主義問題的政策；解放區的生產，中心是農業生產；農民是解放區發展經濟的主力軍。 ”[3]（P393）此時，受軍閥割據等因素影響，農村地區已經破敗不堪，農民生活艱難，稍有資財者又遷移城鄉，農村經濟陷入到難以持續的困境之中。 “農民或以田畝荒蕪，或以農產落價，致收入減少，而其日用必需，未能盡減，仍須求之于市。鄉間富戶，或以匪患遷徙城市；或以農產衰敗，不再投資田畝，鄉間儲蓄，遂逐漸向城市推移。 ”[4](P37)農村經濟的困窘和農民“耕者有其田”的愿望卻為剛剛轉入農村地區的中國共產黨提供了成長、壯大的契機。為此，中共尚未在農村立足，就在 1927 年漢口會議上確立了土地革命的方針。伴隨各革命根據地的建立，土地革命運動如火如荼地開展起來。1928 年 12 月毛澤東主持制定了《井岡山土地法》，明確規定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，沒收的土地以“（1）分配農民個別耕種；（2）分配農民共同耕種；（3）由蘇維埃政府組織模范農場耕種”，但禁止土地買賣。[4](P37)次年 4 月，毛澤東又在前期土地改革的基礎上主持制定了《興國土地法》，把早期“‘沒收一切土地’改為‘沒收公共土地及地主階級土地’”。[5](P361-362)之后，又對土地革命中出現的問題及農村的社會各階層關系進行多次調整，從而使土改活動順利推進。顯然，在這一時期，“我們的經濟政策的原則，是進行一切可能的和必須的經濟方面的建設，集中經濟力量供給戰爭，同時極力改良民眾的生活。 ”[5](P365)由于有了這些政策的保障，使陷入困境的農村地區經濟，即使一直處在不斷的戰火和混亂之中，也獲得了長足的發展，如 1933 年，處在國民黨“圍剿” 之中的中央革命根據地的糧食生產比前一年增長了 15%，而閩浙贛根據地則增長了20%。[6](P130-131)

隨著國內外局勢的迅速變化，中國共產黨對農村經濟的政策則不斷地深化、調整、完善下來，更加適合社會各階層的利益和革命斗爭需要，起到了團結最廣大人民群眾的作用，降低了農村內部的摩擦、沖突。具體而言，抗戰爆發前后，中國共產黨為了團結一切可以團結的力量以抗擊日本侵入者，很快改變和調整了原有的農村經濟政策，以減租減息替代沒收地主土地的做法；同時，針對封閉的經濟區域、敵偽的困擾和各種“經濟戰”、“貨幣戰”等因素影響，中共適時制定了獎勵生產、公私兼顧等制度，特別是在戰爭困難時期，各根據地還展開了一場“自己動手、豐衣足食”為內涵的“大生產運動”。在這些政策的激勵下，農民的積極性得以全面提升，大量荒地得到了開墾，農業生產獲得了巨大提高，如陜甘寧邊區的谷物產量由 1937 年的 1，2600，00 擔增加到了 1944 年的 1，7500，00 擔，增長了 40%；棉花則由零上升到 1944 年的 300 萬斤。[7](P747)隨著抗戰勝利，中國共產黨又根據國內革命形勢的變化，適時地調整了農村經濟政策。 1946 年 5 月 4 日發出了《關于清算減租及土地問題的指示》，把減租減息的政策調整為沒收地主階級的土地分配給農民。 1947年 9 月 13 日通過了《中國土地法大綱》，徹底廢除封建性及半封建性的土地制度，實行 “耕者有其田”的土地制度。之后，針對土改中存在的亂打亂殺等現象，中國共產黨對土改等農村經濟政策進行了修補。截至 1949 年 6 月，在解放區中已有 2/3 的人口完成了土改。而更為主要的是，中國共產黨憑借農村經濟政策，獲得了廣大農民的支持，為革命的最終成功奠定了堅實的群眾基礎。

由此可見，在此期間，黨在農村經濟政策上的選擇明顯是經歷了一個不斷探索、考察、定位、修補和完善的過程。其制度安排與變遷則表明，中國共產黨對農村經濟政策的認識雖然很大程度上是在政治（革命）目標、內外形勢“倒逼”下逐步推進和深化的，但總的趨勢是越來越順應廣大農村地區和農民的實際，越來越獲得民眾的支持和擁護。

二、新中國成立至改革開放之間黨對農村經濟的政策選擇

新中國成立之初，中國共產黨繼續延續了革命戰爭年代的土地改革政策，還根據新的形勢賦予其新的功能，“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。 ”[8](P5)這樣，土改政策很快推廣到新解放的地區，使廣大民眾真正實現了“耕者有其田”的夢想。與此同時，中國共產黨還把農業的恢復提高到國民經濟復蘇的基礎位置。一方面，針對獲得土地的民眾缺乏生產資料等現象，黨和政府在農村地區開展農業生產互助合作運動，實現資源優化配置；另一方面，又采取增加農業投入、興修水利、改良農業生產技術、開墾耕地、開展城鄉交流等措施，力促農業生產的恢復和發展。到 1952 年，農村經濟基本恢復到歷史最高水平，其中全國糧食總產量比 1949 年增長 44.8％，超過歷史水平 9.3％；主要農業經濟作物的產量也增長迅速，棉花總產量比 1949 年增長了 193.7％，超過歷史水平 53.6％。[9](P158－159)廣大農民的收入和生活水平也有了很大改善和提高。

然而，伴隨大規模經濟建設活動的全面展開，中國共產黨不得不面對農產品不能滿足國家高速推進工業化的問題，“是繼續執行既定的優先快速發展重工業戰略，還是采取均衡發展，使農業的積累首先用于農業和輕工業本身？ ”[10](P202)的政策選擇問題突出。如果順延廣大農民的意愿，選擇后一種路徑，必然要對工業化發展做重新選擇，改變早期的優先發展重工業戰略；相反，如果采取前一種策略，則要對當前農村經濟政策的走勢作一個全面的轉變。而抗美援朝戰爭、西方的封鎖政策以及日益嚴峻的國內外局勢，最終使黨和政府在農村經濟政策的選擇中偏向了前者，采取完全排擠市場機制，直接實現由新民主主義向社會主義過渡的制度安排。當然，優先發展重工業戰略不同于原生型的工業化道路，存在資本替代勞動力的趨向。對“一窮二白”的新中國來說，資本不但嚴重短缺，而且也無法像西方工業化發軔之時能夠借助海外的掠奪和國內矛盾向海外的轉嫁，我們只能依靠農業積累的轉移來保證工業化資金之需。要實現這一目標，黨和政府在農村經濟政策的選擇和制度安排上不得不推行新的制度選擇。一是改變幾千年來“皇權不下鄉”的現狀，增強政府的滲透和汲取能力，實現政府權力伸入基層，直接把分散在千萬小農中的極少農業剩余集中到中央政府手上。面對國家在 1952年下半年到 1953 年春夏糧食購銷緊張的形勢，中央政府一舉把分散在廣大小農手中的糧食購銷困境轉化為國家統購統銷制度，并根據形勢的變化不斷擴大統購的范圍。接著，為了降低國家在統購農產品過程中的成本，又把前期農民自發自愿的互助合作、經過短暫的初級社后迅速提升到高級社，進而，“我們的方向，應該逐步地有秩序地把‘工（工業）、農（農業）、商（交換）、學（文化教育）、兵（民兵，即全民武裝）’組成為一個公社，從而構成我國社會的基本單位。 ”[11](P345)之后，人民公社迅速在全國農村推廣開來，從而達到了將個體農民組織起來，以解決糧食供應和工業化發展所需資本供給問題的目的。二是針對重工業戰略的特征，政府推行嚴格的戶籍制度，成功阻隔了城鄉之間的互動，降低廣大農民涌入城市的目標，起到了穩定城市、穩定社會的作用。面對新中國成立之初大批農民涌入城鎮加劇國家糧食供給負擔和重工業戰略的推行困境，黨和政府從 1953年開始不斷采取阻隔農民進入城市的制度。 1955年，國務院出臺了《關于城鄉劃分標準的規定》，將按農業人口與非農業人口進行管理和劃分。 1958年通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著城市與農村二元戶籍管理制度的形成。這樣，黨和政府就不但能夠保證對農村農產品的征收，而且還能從人口流動的限制中確保重工業發展戰略所需，為相對完整的工業體系的形成鋪墊了制度基礎。

當然，這一時期黨和政府在農村經濟政策上的選擇，目標是為了保證重工業戰略的實現，但同時要想讓農業也能獲得較好的發展，顯然是一個兩重困局。毛澤東雖然在《論十大關系》中明確指出過：“……他們采取所謂義務交售制等辦法，把農民生產的東西拿走太多，給的代價又很低。他們這樣來積累資金，使農民的生產積極性受到極大的損害。你要母雞多生蛋，又不給它米吃，又要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草。世界上哪有這樣的道理！ ”但在“追趕”策略、國際國內環境的倒逼下，黨和政府最終還是擇取了前述農村經濟的政策，自然不可避免地給農村社會的發展帶來種種不良的后果，“中國二元經濟的隔閡不是在縮小，反而越來越大，農村、農業和農民作為一個系統在運行，而城市、工業與市民作為另一個系統也在運行，彼此獨立，只是借助并依靠政權的力量，使得農業產品進入城市、工業產品進入農村。而大量農業資本的流出，使農民、農業和農村‘失血’太多，以致形成了后來一直困擾中國經濟發展的‘三農’問題。 ”[12](P171-172，P371-372)這就是這一時期中國工業體系能夠漸趨形成、農村經濟陷入到困境的深層次因素。三、改革開放至今黨對農村經濟政策的轉變

自從農村經濟發展由分田到戶向“三級所有、隊為基礎”的人民公社轉變以來，農村經濟陷入到既要為工業化提供農產品等資源性貢獻、又要在缺乏相應激勵制度的條件下獲得發展的內部邏輯矛盾之中，結果“一方面，農產品供給不足，不能保證工業化和城市居民的需求；另一方面，城鄉收入差距持續擴大，一定比例的農民陷入難以維持溫飽的貧困狀況。 ”[13](P19)農村經濟蕭條、2.5 億農民難以溫飽，最終促成農村內部展開了一場發軔于誘致性制度變遷的包產到戶改革。剛開始，來自農民內部的偉大創造并沒有得到黨和政府的認可，在 1978 年 12 月通過的黨的十一屆三中全會的決議中仍然有著 “不許分田單干，不許包產到戶”的規定。但伴隨城市改革結果的不容樂觀、致使改革陷入一時困境的條件下，[14](P60)黨和政府才對來自農村草根的改革沖動引起重視，在 1979 年通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》首次明確了，除某些副業生產的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶外，不要包產到戶的規定；到 1980 年 9 月中央印發的《關于進一步加快和完善農業生產責任制的幾個問題》便最終認同了發端于安徽小崗村的包產到戶為主的農業生產責任制度。從此，在全國逐步終止了推行二十幾年的人民公社體制，明確了農戶的市場主體地位，使農村經濟漸趨納入正常的發展軌道。家庭聯產承包責任制在得到黨和政府的認可和全面推廣之后，農民的積極性得到了全面促動，農業生產在短時間內獲得了井噴式增長。糧食總量由 1978 年的 30476 萬噸增加到 1984 年的 40730 萬噸，首次出現賣糧難的現象；農民收入則從 1978 年的 133.6 元增加到 1984 年的 355.3元，[15](P109，P90)大大縮小了城鄉收入差距，比例由1978 年的2.57：1 降到 1984 年的 1.86：1；[16](P317)林業、副業、漁業、牧業也獲得了快速發展。

隨著農村經濟的迅速發展，農村積累有了明顯提高。然而，以民生為核心的工業化活動在全國的發展，卻需要依靠來自農村地區的勞動力、資金、土地等生產要素的支撐。自然地，伴隨市場主體地位的確立，農村的大量生產要素流向了收益更高的城市中。而此時，黨和政府經濟發展的重心再次轉向了廣大城鎮，在資源配置上明顯偏向城鎮。對于農村地區的各種公共產品的提供，“……很大程度上是上級政府的偏好，這種偏好可能有一些會有利于社會的發展，但是更大多數就是所謂的‘政績工程’。而且即使是有利于社會發展的公共產品，由于治理結構的原因可能根本不反映社區的需求結構，也就是沒有考慮農業社區的承受能力。所以，這種公共產品的供給越多，對于農業的社會再生產反而破壞也越大，甚至還會成為加重農民負擔的一個重要原因。 ”[11]（P345）之后，中央政府雖然也對農村的稅費等領域進行改革，但農民的負擔不但沒有減輕，反而加劇了對農村經濟發展的負面效應，最終在二十世紀九十年代以后漸趨形成了影響農村經濟持續發展的“三農”困局。

所幸的是，中國政府在追趕策略下所選擇的工業化路徑最終在 2003 年前后得以初步完成，開始進入了工業化的中期階段。此時，黨和政府有能力改變長期以來對農村經濟的剝奪政策。面對“三農”困局，黨和政府順應了社會經濟發展的軌跡，果斷地采取了城市反哺農村、工業反哺農業的政策，開始按照“以人為本”的科學發展觀的思路致力于新農村建設。之后，中央連續以中央“一號文件”的形式大刀闊斧地推進農村經濟發展，不但降低了農民負擔、取消了持續二千多年的農業稅，而且還加大了對農村經濟的補貼力度。同時，對各種涉農政策、制度也進行了變通，以更加穩定、持續地推進農村經濟的發展。然而，這一過程也遇到政策執行中的某些反復和各種阻力，如在2007 年美國次貸危機爆發之后，政府為了保證城市的穩定、企業的生存和就業的深化，仍然在一定范圍和程度上延續了前期“倒逼”農村經濟的政策，在不考慮農村經濟實際的前提下推行機電下鄉策略，以吸收農村稍有改善的經濟積累；而面臨日益嚴峻的城鎮房地產用地困局，政府又采取了所謂的“土地增減掛鉤”，即依據土地利用總規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。該方法應該是切中時弊的，但各地在土地財政等因素作用下卻頻頻引致了部分地區強制并村等活動，使廣大農民“被上樓”后卻面臨生存困境。當然，黨和政府在農村經濟政策的選擇、推行、改進、深化方面，確實越來越順應了農村地區的實際，大大改善了農村地區的基礎設施和農業的可持續性發展條件，以及公共產品的供給，提高了農民的收入、擴大了社會保障面。

四、結論與展望

總的來看，1921 年至今，中國共產黨在農村經濟政策變遷中的路徑選擇完全迎合了中國社會發展不同階段的核心目標，使中國由舊中國的“亡國滅種”、“多災多難”和新中國成立之初的政治獨立但經濟“一窮二白”等現狀轉變成當前的世界第二大經濟體。農村經濟政策的變遷過程盡管曲折、出現過某些悲劇性事件，但中國共產黨基本遵循了以政府為主導的強制性路徑選擇方式，在政策的重要轉折關頭，采取了社會發展的核心目標“倒逼”農村經濟政策擇取策略，最終達到了農村經濟服從于核心目標的目的；農村經濟政策一旦選定，又會隨著社會經濟形勢的變化而在政策的推行上深化發展下去。如此路徑的擇取，明顯是在缺乏外來資源援助和國內矛盾無法海外轉嫁的結果，亦是中國工業化或自我重塑過程中資源轉移、矛盾轉嫁的結晶。新中國成立之前，政治目標“倒逼”農村經濟政策的選擇，而國內外形勢的變化則大大深化、修正了政策的內涵，使之更加適合農村經濟的實際，促進了黨群關系的融洽；新中國成立至改革開放期間，重工業戰略“倒逼”了農村經濟政策的擇取，自然在農村經濟政策的推行中偏好農產品對城市的集中和阻隔農民進城；改革開放到 2003 年之間，民生工業化策略“倒逼”農村經濟政策的取舍，黨和政府在農村經濟政策的走向上無形中選擇對勞動力、資金、土地等要素向城市轉移的策略；2003 年至今，和諧社會目標“倒逼”農村經濟政策的取向，使黨和政府正視日益嚴峻的“三農”問題，提出了新農村建設目標，推行了“多予、少取、放活”的策略。

回顧過去，展望未來。黨和政府在今后農村經濟政策的取向上必然會更加注重農村經濟的可持續性發展，增加農民收入、縮小城鄉差距，加快城鄉一體化進程。當然，這一進程不會一帆風順，會受到各種各樣因素的約束，在農村經濟的發展上仍然還會遇到傳統政策擇取思維的影響而出現某些波動，但城鄉一體化、新農村建設和和諧社會構建的目標卻會得到持續地推進，并在不遠的將來得以實現。

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