今年是實施“十一五”規劃的最后一年，同時也是謀劃“十二五”時期農業農村發展的重要一年。回顧和總結過去五年農業農村發展的基本經驗，深入分析未來五年農業農村發展面臨的主要問題，研究探討“十二五”時期中國農業農村發展的目標任務、基本思路和途徑措施，具有非常重要的意義。 一、農業農村發展的主要成就與基本經驗 (一)主要成就 “十一五”時期，是中國農業農村發展十分困難的時期，也是改革開放以來最好的時期之一。面對宏觀經濟形勢急劇變化、農產品市場大幅波動、各種自然災害頻繁發生、重大突發事件不斷出現等諸多挑戰，國家持續加大農業農村投入，推進現代農業和新農村建設，農業農村發展取得了巨大成就，“十一五”規劃確定的主要發展目標提前實現。 1糧食等主要農產品產量穩步增長，農村經濟結構調整取得新進展。“十一五”時期前四年，糧食生產連年豐收，年均增產2.3％，是“八五”時期以來增產最快的時期：棉花生產再上一個臺階，年均產量達726.2萬噸，比“十五”時期增加33.8％；油料生產實現恢復性增長，2008年扭轉前兩年生產下滑的趨勢，2009年產量達到歷史最高水平；糖料生產實現較快發展，年均增產6.6％，一舉打破了“十五”時期徘徊的局面；種植業結構調整取得新進展，農產品生產集中度和優質品率穩步提高，畜牧和水產品生產穩步發展，農村第二第三產業繼續發展，農村經濟結構進～步優化。 2農村勞動力轉移就業規模持續擴大，農民收入保持較快增長。“十一五”時期前四年，到本鄉鎮以外務工經商3個月以上的農村勞動力由1.12億人增加到1.47億人，年均增加875萬人，比“十五”時期年均增加人數多145萬人；平均月收入由872元提高到1417元，年均增長12.9％，初步扭轉了長期以來低水平徘徊的局面；農民人均純收入由3255元增加到5153元，年均實際增長8.3％，比“十五”時期平均提高3個百分點；工資性收入占純收入的比重由36.1％上升到40％，對農民增收的貢獻率超過“十五”時期。 3農業和農村基礎設施建設快速推進，農村生產和生活條件明顯改善。“十一五”時期前四年，農田有效灌溉面積年均新增1369千公頃，比“十五”時期年均新增量提高20％以上。2009年，農村飲水安全人口達到6.8億人，提前6年實現了聯合國千年發展目標的要求；全國鄉鎮通瀝青(水泥)路率達到92.7％，比“十五”時期末提高11.3個百分點：全國沼氣用戶達3600多萬戶，比“十五”時期末增加一倍以上；耕種收綜合機械化率達到49％，比“十五”時期末提高13個百分點：農業科技進步貢獻率達到51％，比“十五”時期末提高3個百分點。 4農村社會事業全面發展，農村民生得到顯著改善。“十一五”時期前四年，全國“兩基”入口覆蓋率接近100％，青壯年文盲率下降到3％以下，廣播電視、電影放映、鄉鎮綜合文化站、文化信息資源共享、農村書屋等文化工程建設取得顯著進展；農村三級醫療服務體系不斷完善，扭轉了“十五”時期下滑的局面；2009年，全國新型農村合作醫療參加人口達8.3億人，補償支出使7.6億人次受益，分別是“十五”時期末的4.7倍和6.2倍；2009年納入農村最低生活保障人數達4759.3萬人，基本實現全覆蓋。 (二)基本經驗 “十一五”時期農村經濟社會的持續較快發展，為國民經濟社會的平穩較快發展做出了貢獻，為實現“十一五”規劃提出的主要目標任務奠定了基礎，為研究制定“十二五”規劃贏得了主動，也為“十二五”和今后一段時期農村經濟社會的持續發展積累了經驗。 1堅持重中之重的指導思想。把解決好“三農”問題作為重中之重，是黨和政府從全面建設小康社會和加快推進現代化建設全局出發提出的解決“三農”問題的指導思想。為貫徹這一指導思想，中央連續下發了7個“一號文件”，研究制定了“十一五”農業農村發展規劃，分別就增加農民收入、提高農業綜合生產能力、推進新農村建設、發展現代農業、加強農業農村基礎建設等重大問題做出部署和安排，出臺和實施了一系列的政策和措施，推動“十一五”時期農業農村發展取得新的巨大成就。 2堅持統籌城鄉發展的基本方略。實行統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，是黨和政府針對工農、城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾做出的重大決策。“十一五”期間，在統籌城鄉發展方略的指導下，出臺了一系列重要的政策和措施，推動公共財政覆蓋農村、推動城鄉公平稅賦、推動工農業協調發展，統籌城鄉基礎設施、統籌城鄉公共服務、統籌城鄉勞動就業，開啟了破除城鄉二元體制的歷史進程，在統籌城鄉發展的道路上邁出了堅實的步伐。 3堅持工業反映農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針。實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，是在中國經濟社會發展進入新階段、適應農業農村發展新形勢提出的新要求。“十一五”期間，在這一基本方針的指導下，加大“三農”投入，增加農業補貼，加強農業和農村基礎設施建設，取消農業稅費，深化農村改革，推進統籌城鄉配套改革，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。 4堅持不斷加大國家對農業農村投入力度的關鍵舉措。適應新的發展要求，國家加大了對農業支持和保護的力度，不斷增加對農業農村的資金投入。“十一五”期間，從提出實行“三個高于”、“三個繼續高于”、“三個明顯高于”到“三個大幅度增加”、“確保三個優先”，方向更加明確，要求更加具體，力度不斷加大。在上述政策措施的推動下，2006～2010年，中央財政用于“三農”的支出從3397億元增加到8183億元，“三農”支出占財政支出的比重由14.5％提高到17.5％，實現了總量持續增加、比例穩步提高的基本要求，有力地促進了農業農村較快發展。 二、當前和今后一個時期農業農村發展面臨的問題和挑戰 保持農業農村較快發展，對實現2020年奮斗目標具有關鍵作用。“十二五”時期，是全面建設小康社會的重要時期。從當前和今后一個時期看，促進農業農村發展，既具備許多有利條件，也面臨不少問題和挑戰。 (一)農業發展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的壓力增大 中國是一個人口大國，也是一個消費大國，在工業化和城鎮化快速推進的過程中，如何加強農業基礎地位，統籌推進農業現代化，始終是一個重要課題。 從需求方面看，“十二五”時期糧食等主要農產品的需求將呈剛性增長。一是人口總量和結構變化帶來的增長。眾多研究顯示，今后一個時期中國還將處于人口增長期。2009年全國總人口為13.35億人，自然增長率為5.05％，如果以5％。的自然增長率推算，到“十

二五”時期末，全國總人口將達到13.75億人；與此同時，人口結構也在發生變化，大量農民工進入城市或從事非農產生業，農產品需求將大幅度增加。二是消費結構升級和加工需求擴大帶來的增長。相關研究表明，隨著收入水平提高和城市化加速推進，盡管人均糧食消費量可能會減少，但是，人均畜產品和水產品消費量將可能快速增長，這將導致對糧食需求大幅增加。消費者對農產品品種的需求日益多樣，對農產品質量安全的要求不斷提高，農產品加工業的發展對農產品原料的需求也迅速增加，這些都將進一步增加對農產品的需求。 從供給方面看，中國人多地少，耕地資源嚴重不足，隨著工業化和城市化的推進，耕地面積還將繼續減少；淡水資源總體短缺，時空分布不均，不少地方超量開采地下水，缺水將成為制約許多地區農業發展的瓶頸；農業生態環境整體惡化的局面沒有改變，臺風、酷暑和嚴寒等極端氣候現象發生的概率增加，區域性、季節性的干旱、洪澇災害交替出現并有加劇的跡象。隨著農村勞動力轉移規模的逐步擴大，留在農村從事農業的勞動力整體素質下降。農業基礎設施和技術裝備落后，農業科技自主創新能力不強。 當前國際政治經濟形勢復雜多變，中國利用國際市場調劑糧食余缺的不確定性日益增加，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的壓力增大。 (二)農村經濟社會發展滯后，實現全面建設小康社會奮斗目標的任務十分繁重 黨的十六大確立了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十七大又提出了實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，“十二五”時期是承前啟后的關鍵時期，時間緊迫、任務繁重。 當前，中國農村經濟發展滯后，農民收入水平低，城鄉收入差距持續擴大，與全面建成惠及十幾億人口的、覆蓋城鄉的、更高水平的小康社會的要求相比，還有較大差距。“十二五”時期，保持農民收入較快增長、扭轉城鄉收入差距持續擴大的趨勢難度加大。一是依靠農業發展促進家庭經營性收入增長的空間不大。在農業連續6年豐收、糧食產量連續3年超5億噸的基礎上，糧食等主要農產品產量大幅度提高的難度加大；受國內農產品供求狀況和國際農產品貿易形勢變化的影響，短期內農產品價格大幅度上升的空間有限。因此，“十二五”時期通過增加產量和提高價格實現農民收入較快增長難度較大。二是依靠農村勞動力轉移就業促進工資性收入增長呈放緩的趨勢。從近幾年的變化情況看，農民工資性收入增長趨勢放緩，增速由2005年的17.6％逐步下降到2009年的11.2％。“十二五”時期，農村勞動力轉移就業的結構性矛盾突出，轉移難度加大，這個趨勢可能會持續下去。三是依靠政策性因素促進轉移性收入增長的作用減弱。從近年來的變化情況看，糧食直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼4項補貼支出，2009年的人均水平比2005年增長了4倍多，但與2008年相比只增長16.2％，增速明顯下降。今后隨著補貼規模的擴大，補貼人均水平增速下降的趨勢會更加明顯。 在農村公共服務方面，基礎設施和社會事業發展水平較低。全國規劃內仍有1.7億左右農村人口尚未解決飲水安全問題，農村規模化集中供水的覆蓋率仍然較低；農村部分地區農民出行難的問題還沒有得到根本解決；還有相當部分農戶仍在危房居住。農村中小學校舍等基礎設施建設嚴重滯后；農村合作醫療保障水平低，公共衛生服務條件仍較差，看病難、看病貴的問題還比較突出-農村社會保障水平較低，養老保險還處于起步階段。 農村一些地區特別是糧食主產區、石山地區和草原牧區，由于資源條件和體制政策等方面因素影響，經濟社會發展水平還明顯滯后于其他地區，促進農村區域協調發展的任務也相當艱巨。 (三)城市帶動農村作用不強，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求緊迫 進入新世紀以來，中國城鎮化呈快速發展趨勢。到2009年底，中國城鎮化率達到46.6％，比2000年提高了10.4個百分點，年均提高1.2個百分點。全國設區市655個，建制鎮19234個，城鎮數量和規模進一步提高。在快速城鎮化的過程中，城鎮化質量不高，對農村的輻射帶動作用不強。 首先，城鎮人口增長滯后于城市空間擴張。2008年，中國城市建成區面積比2000年增長60％，同期城鎮人口數量僅增長32％。其次，中國的城鎮化具有明顯的“半城市化”特征。2009年，中國城鎮人口6.22億人，其中，進城務工人員1.45億人，他們既沒有城市戶口，又沒有穩定住房，仍處于“候鳥式”遷移狀態。第三，城市產業發展對農村帶動能力不足，城市公共服務向農村延伸不夠，城鎮化的成果沒有更多地惠及農村和農民。 目前中國城鎮化水平已接近50％，正處在城鎮化加速發展的關鍵時期。如果不適時調整城鎮化發展戰略，加快轉變城鎮化發展方式，充分發揮城市對農村的帶動作用，城鄉收入差距將會持續擴大，城鄉一體化進程將會受到影響，甚至會出現城市過度發展、農村日益凋敝的極端情況。 三、今后農業農村發展的目標任務和基本思路 (一)目標任務 根據黨的十七大提出的到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，按照黨的十七屆三中全會提出的農業現代化建設、新農村建設和城鄉一體化發展的基本要求，到“十二五”末期，要努力實現以下目標任務： 1農業現代化建設取得新進展。農業基礎設施和生產技術條件顯著改善，機械化、水利化、信息化水平大幅提高；農業經營組織化程度進一步提高，土地產出率、資源利用率、勞動生產率明顯提高；現代農業產業體系進一步完善，農業抗風險能力、國際競爭能力、可持續發展能力顯著增強；農業綜合生產能力進一步增強，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障。 2新農村建設再上新臺階。農村第二第三產業加快發展，農村經濟結構進一步優化；農村勞動力轉移就業規模不斷擴大，新增轉移就業總量達4000萬人。農民收入持續增加，2015年達到8000元；農村基礎設施顯著改善，人居環境更加和諧；農村文化事業、教育水平、醫療服務條件明顯改善，社會保障體系實現全覆蓋；鄉村治理機制進一步完善，農民民主權利得到切實保障。 3城鄉一體化新格局初步形成。城鄉實現統一規劃，城鎮建設、農田保護、村落分布、生態涵養等空間布局進一步優化。資金、技術、人才、管理等生產要素在城鄉之間實現有序流動，城鄉產業關聯度進一步加強。財政對農村公共事業的保障水平進一步提高，城鄉統一的基礎設施和公共服務均等化取得明顯進展。城鄉統一的人力資源市場基本形成，農民工權益得到切實保護。戶籍制度改革取得重大突破，縣鄉管理體制改革取得新進展。 (二)基本思路 “十二五”時期，促進農業農村發展的總體思路是：深入貫徹落實科學發展觀，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為

場，加大金融對縣域經濟發展的支持力度。 4加快農村區域發展。按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、促進協調發展的要求，通過制定區域規劃和實施區域發展政策，引導和調動地方積極性，探索不同發展模式，形成各具特色的區域經濟。“十二五”期間，要在糧食主產區、石山地區和草原牧區取得突破。 對糧食主產區要進一步加大糧食戰略工程的實施力度，全面落實全國新增千億斤糧食生產能力建設規劃；增加農民種糧補貼，適當提高糧食最低收購價格，支持主產區農民增產增收：建立主產區利益補償制度，加大對產糧大縣財政獎勵支持力度：完善糧食風險基金政策，取消主產區資金配套：推進農業規模化、標準化、機械化和產業化經營，提高糧食商品率和附加值；加大對產糧大縣糧食產業建設項目的扶持力度，支持發展以糧食及其副產品為原料的加工業。 石山地區要通過國家支持和自身努力，著力加強交通、通訊、信息等基礎設施建設，增強自我發展能力；加大荒漠化石漠化治理力度，加強自然資源和生態環境保護，發展旅游產業；支持資源優勢轉化為產業優勢，大力發展林果茶藥等特色產業，繁榮山區經濟。 草原牧區要加大國家投入力度，加強草原保護和建設，加大草原生態補償力度，促進牧區生態環境修復并不斷改善；逐步完善適合牧區特點的農業補貼政策，發展特色產業和觀光旅游業，促進牧民增加收入；轉變草原畜牧業發展方式，推行禁牧休牧、劃區輪牧和合飼圈養，加強人工草地和牧區水利建設，促進草原牧區可持續發展。 (二)創新農村公共管理機制 1完善農村公共品投入和管護機制。 “十二五”時期，要繼續加強農村基礎設施建設和社會事業發展，著重建立長效投入機制，完善設施管護機制。建立農村公共品長效投入機制，一是按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，要繼續加大財政支出、預算內固定資產投資、土地出讓收益對農業農村基礎設施和農村民生工程的投入力度，增加管護資金投入。二是改革政府支農投資的管理方式，拓寬投資來源渠道，整合現有各項投資，突出建設重點，加強投資監管，提高資金使用效率，對國家安排的公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。三是加大政策性金融對農業開發和農村基礎設施建設的中長期信貸支持。四是建立有利于社會資金向農村投入的激勵機制，采取投資補助、資本金注入、財政貼息等措施，引導社會資金投入農村基礎設施建設和社會事業發展，形成多元化的農村公共品投入機制。 完善農村公共品管護機制，一是健全基礎設施和社會事業項目專家評審制度，嚴把項目審批關。完善基礎設施和社會事業項目招投標制度，嚴把項目實施關；實行資金使用公開制度和項目責任追究制度，完善資金項目監督管理機制，確保資金規范、安全、高效運行。二是推進農村水利建設管理體制改革，開展農電體制改革，深化農村公路管理養護體制改革。三是推進農村基礎設施產權制度改革，明晰產權，明確責任，加強管理和維護，提高設施利用效率。 2推進縣鄉財政和行政體制改革。當前，中國縣鄉財政收支緊張，基礎設施建設和社會事業發展支出難以保障。深化縣鄉財政和行政體制改革，已成為深入推進新農村建設的迫切要求。“十二五”時期，要在繼續深化縣鄉財政體制改革的同時，推進縣鄉行政體制改革。 一是調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，建立縣鄉基本財力保障制度，全面推進縣鄉財政體制改革，增強縣域經濟發展實力。 二是穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，探索試行省直接管理縣(市)的行政體制，擴大縣級政府的經濟和社會管理權限，增強縣域經濟發展活力。 三是按照著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能的要求，優化崗位設置和人員結構，繼續推進鄉鎮機構改革。 四是推進村民自治制度化、規范化、程序化，加快培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善農村社會自治功能。 五是順應農村居住方式和生活方式變化的新要求，做好鄉村建設規劃，深化農村社區管理體制改革。 六、轉變城鎮化發展方式，加快推進城鄉一體化發展 進入新世紀以來，中國城鎮化呈加快發展的趨勢。在快速城鎮化的過程中，城鎮化發展質量不高，城鎮布局不合理、功能不完善，城鄉二元體制尚未破除，城市帶動農村的作用不強，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局要求緊迫。“十二五”時期，必須調整城鎮化發展方式，優化城鎮布局，完善城鎮功能，創新體制機制，大力推動農村人口向城鎮轉移，著力增強城鎮對農村的輻射帶動作用，使城鎮化的成果更多地惠及農村和農民。 (一)優化城鎮布局，完善城鎮功能 堅持大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力。要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成高效、協調、可持續的城鎮化空間格局；已形成城市群發展格局的區域，要加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補；具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，形成若干就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群；不具備城市群發展條件的區域，要重點發展中小城市、縣城及中心鎮，使之成為本地區集聚人口、經濟和提供公共服務的中心。 要把中小城市和小城鎮發展作為重點，著力提高其人口和經濟聚集功能。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，年度土地利用計劃要注重支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產業集聚發展、方便農民就近轉移就業。依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。加強城鑲規劃、設計、建設及綜合管理，加強城鎮基礎設施建設，健全城鎮居住、公共服務和社區服務等功能，改善城鎮生活環境，全面提高城鎮管理水平和發展質量。 (二)推進城鎮化發展的制度創新 推進城鎮化制度創新，必須按照統籌城鄉發展的要求，抓緊在城鄉體制改革的關鍵環節上取得突破。“十二五”時期，要把促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。一是加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。推進大中城市戶籍管理制度改革。推動流動人口服務和管理體制創新。二是按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的要求，加快落實國家關于促進農民工進城就業的各項政策措施，加快建立城鄉統一的人力資源市場，促進城鄉勞動力平等就業。三是擴大城鎮住房保障覆蓋面，促進有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。四是擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，落實農民工養老保險關系轉移接續政策。五是將農民工納入城鎮社會管理體系，在人口管理、子女教育、公共衛生、社會治安等方面為農民工提供基本公共服務。