社會(huì)主義新農(nóng)村是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)四位一體的綜合概念。“十一五”規(guī)劃建議用“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”20個(gè)字描繪出了一幅新農(nóng)村的美好藍(lán)圖。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)應(yīng)該是，在未來(lái)15年左右的時(shí)間內(nèi)，使農(nóng)村的整體面貌大為改觀，城鄉(xiāng)之間的差距明顯縮小。具體目標(biāo)應(yīng)該是：努力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)；大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件顯著改觀；加快發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等社會(huì)事業(yè)，形成家庭和睦、民風(fēng)純樸、社區(qū)安寧的良好社會(huì)氛圍；加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，村容村貌明顯改觀；推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，農(nóng)民的自主意識(shí)、民主意識(shí)、法制意識(shí)得到提高。 建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一個(gè)具有綱領(lǐng)性的重要概念，是一個(gè)與新時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變相呼應(yīng)，并統(tǒng)領(lǐng)“十一五”發(fā)展全局的新提法。這個(gè)提法與十六大第一次正式提出的解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾、強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的指導(dǎo)思想，以及隨后連續(xù)重申的“三農(nóng)問(wèn)題是重中之重”一以貫之，反映出“三農(nóng)”工作思路的深刻轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的具體化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的一個(gè)戰(zhàn)略舉措。

一、錢從哪里來(lái)

近年國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金在大幅度增加。2004年，匯總中央和地方?jīng)Q算，全國(guó)財(cái)政收入26396.47億元，比上年增長(zhǎng)21.6％。而同期，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”問(wèn)題的預(yù)算內(nèi)投入為2626億元，比上年增長(zhǎng)了22.5％。財(cái)政用于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的投入增幅大于財(cái)政收入的增幅，這說(shuō)明財(cái)政在“三農(nóng)”方面投入的加大。但與新農(nóng)村建設(shè)的需求相比，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金總量仍然不足。新農(nóng)村建設(shè)要花多少錢？有研究者認(rèn)為人均要花1700元，也有人認(rèn)為要花4000多元。新農(nóng)村建設(shè)要解決的一個(gè)核心的問(wèn)題是“錢從哪來(lái)”。新農(nóng)村建設(shè)的投入應(yīng)該有以下四個(gè)層次： 一是確保中央財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長(zhǎng)較快，在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。今后還要繼續(xù)加大中央財(cái)政投入力度，建立穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，增量和存量都要調(diào)整。中央已經(jīng)決定2006年國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金的增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金總量要高于上年，而且新增教育、衛(wèi)生、文化資金要主要用于農(nóng)村，這些都是增加支農(nóng)投入的重要舉措。要提高預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比重。嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》等有關(guān)法律法規(guī)的要求，努力增加預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金，確保預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出按法定比例增長(zhǎng)。要增加中央預(yù)算內(nèi)投資用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的比重。自實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，國(guó)債投資對(duì)緩解我國(guó)農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足的狀況，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。但是，應(yīng)當(dāng)看到，目前支撐農(nóng)業(yè)投資的主要是國(guó)債資金，中央農(nóng)業(yè)基建投資中的國(guó)債資金比重很大，而正常的預(yù)算內(nèi)基建投資較少。1998年以來(lái)，國(guó)債資金一直占年度間中央預(yù)算內(nèi)基建投資的70％以上，正常的年度預(yù)算內(nèi)基建投資不足30％，結(jié)構(gòu)不盡合理。今后一旦停發(fā)國(guó)債，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入就將大幅度下降。近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，中央財(cái)政收入有較多增加，可考慮與中央財(cái)力增長(zhǎng)基本相適應(yīng)，進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來(lái)源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。要完善國(guó)家農(nóng)業(yè)投入法律法規(guī)體系，硬化農(nóng)業(yè)投入約束機(jī)制。目前，我國(guó)除了《農(nóng)業(yè)法》中有“中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”的原則要求外，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)還缺乏具體的可操作的條例和細(xì)則。除了按照《農(nóng)業(yè)法》的要求，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度外，應(yīng)抓緊研究制定更加具有約束力的法律，從而在法律和制度層面上保證政府支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策措施落到實(shí)處。 二是地方政府，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，要大幅度增加用于新農(nóng)村建設(shè)的投入。近年來(lái)，財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府，地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)。資料表明，1991—2000年，地方財(cái)政總支出增長(zhǎng)了8倍，而地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)了3.34倍，地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為4.17％。 新農(nóng)村建設(shè)是各級(jí)政府共同承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)前，由于政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不清楚，財(cái)政支農(nóng)投入往往得不到保證。為此，有必要在完善財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，明晰各級(jí)政府的投入責(zé)任。中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異巨大，從中央政府來(lái)講，主要是為全國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)制定方針，為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供資金支持。由于中西部地區(qū)財(cái)力較弱，應(yīng)當(dāng)降低中西部地區(qū)對(duì)涉農(nóng)投資的資金配套比例。要充分發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的積極性，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上切實(shí)向農(nóng)村傾斜。 從土地出讓金中提取一定比例用于支持新農(nóng)村建設(shè)是一條現(xiàn)實(shí)可行的重要渠道。目前，土地出讓收入在地方政府總體財(cái)政收入中占相當(dāng)大的比例。1990和1991年，收取的土地出讓金只有10.5億元和11.3億元。1992年由于出讓規(guī)模擴(kuò)大，土地出讓金增加到525億元。為調(diào)動(dòng)地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政。1998年以后，土地出讓金大幅度增長(zhǎng)，2002年達(dá)到2416.8億元。有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35％左右，有的高達(dá)一半以上。有些縣、市，財(cái)政用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金60—70％來(lái)自出讓土地的收入。“以地生財(cái)”已成為地方政府增加財(cái)力，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要途徑，為新時(shí)期“以農(nóng)養(yǎng)工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。要在政策上明確從土地的出讓金中提取一定的比例用于新農(nóng)村的建設(shè)。 為規(guī)范各級(jí)政府的投入責(zé)任，要盡快以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，專門制定《農(nóng)業(yè)投入法》。在農(nóng)業(yè)投入法中，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并要求各級(jí)政府嚴(yán)格按照職責(zé)的劃分對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)投入責(zé)任應(yīng)實(shí)行區(qū)域分類、分別對(duì)待。各地的投入量和投入結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有所差異，中央對(duì)各地的支持力度也應(yīng)該有所不同。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和西部地區(qū)，中央應(yīng)該承擔(dān)更多的投入責(zé)任。要完善《預(yù)算法》。應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)業(yè)支出等公共財(cái)政支出在財(cái)政預(yù)算支出中的地位。可以放寬地方政府發(fā)行債券的限制，允許債券的收入用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。 三是要把國(guó)家的扶持和農(nóng)民的辛勤勞動(dòng)結(jié)合起來(lái)。中央和地方政府的投入只起先導(dǎo)作用，政府不可能大包大攬。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)扶持來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民參加新農(nóng)村建設(shè)。要發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施投入中的主體作用，制訂配套政策，鼓勵(lì)并積極組織動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行公共工程建設(shè)。要充分考慮農(nóng)民的實(shí)際承受能力，處理好吃飯與建設(shè)的關(guān)系，堅(jiān)持量力而行，尊重絕大多數(shù)農(nóng)民的意愿，建立起嚴(yán)格的對(duì)農(nóng)民籌資投勞使用的監(jiān)督和管理制度，要防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 四是增加金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的投入。這幾年解決三農(nóng)問(wèn)題，財(cái)政走到了前臺(tái)，惠農(nóng)政策大都是財(cái)政政策。通過(guò)金融渠道籌集農(nóng)村發(fā)展資金方面做得很不夠。農(nóng)村的資金還在大量外流。世界多數(shù)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中長(zhǎng)期的政策性金融都起了重要作用。我們國(guó)家就缺乏這種長(zhǎng)期政策性金融。財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)起四兩撥千斤的作用。在發(fā)展生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方面，應(yīng)當(dāng)從金融渠道籌集資金；農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展要靠財(cái)政；基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政要發(fā)揮先導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)民個(gè)人投入。建設(shè)新農(nóng)村一定要做活農(nóng)村金融改革這篇大文章。在不改變現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提下，可以參照國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法的方式，規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)必須保證將所吸收資金的一定比例投入到當(dāng)?shù)亍?/p>

二、錢用到哪里去

當(dāng)前農(nóng)民最需要公共財(cái)政支持的是：教育、醫(yī)療、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障。概括起來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的愿望就是“種地不交稅，上學(xué)不交費(fèi)，看病不用愁，養(yǎng)老有保障”。讓公共財(cái)政的陽(yáng)光更多地照耀到農(nóng)村，讓各種公共服務(wù)更多地惠及農(nóng)民，需要優(yōu)先解決好以下問(wèn)題： 一是推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。中央已經(jīng)明確，“十一五”的頭兩年就全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)。這是向?qū)嵭忻赓M(fèi)義務(wù)教育邁出的重要一步。義務(wù)教育在各國(guó)都是作為公共財(cái)政最優(yōu)先支持的領(lǐng)域，實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)成為全球的共同趨勢(shì)。在發(fā)展中國(guó)家，免費(fèi)義務(wù)教育也十分普遍。以我國(guó)現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國(guó)家整體財(cái)力狀況而言，有能力實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。在強(qiáng)調(diào)實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村義務(wù)教育的同時(shí)，還要重視不斷改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。目前我國(guó)實(shí)行的是“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)村義務(wù)教育投入體制也往往是“以縣為主”。面對(duì)教育優(yōu)先發(fā)展所需要的資金投入，多數(shù)縣市財(cái)政顯得十分吃緊。這種投入體制對(duì)于發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性意義的義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定保障。促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制，加大中央政府和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入，在全國(guó)范圍內(nèi)編織一張保障義務(wù)教育最基本投入需求的安全網(wǎng)。 二是逐步提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平。看病難、醫(yī)療費(fèi)用高、醫(yī)療保障程度低是當(dāng)前農(nóng)村最迫切需要解決的問(wèn)題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)自2003年下半年開展以來(lái)，已在全國(guó)21％的縣（市、區(qū)）推開，有1.63億農(nóng)民參加。總體來(lái)看，雖然補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)還不是很高，但在一定程度上能夠緩解大病戶的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。要清楚認(rèn)識(shí)提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。實(shí)行新型合作醫(yī)療，大多數(shù)大病醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償比例在20％到60％之間，這樣的補(bǔ)償比例意味著病人自付費(fèi)比例依然很高，依然會(huì)為病人帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，保障水平還很低，不能從根本上解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題。中央已經(jīng)提出，到2008年，要在全國(guó)農(nóng)村基本建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央和地方政府都要進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入。要研究如何進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療的相關(guān)政策，例如在注重大病醫(yī)療保障的同時(shí)，應(yīng)該考慮滿足大多數(shù)農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，在強(qiáng)調(diào)改善縣鄉(xiāng)衛(wèi)生條件的同時(shí)，應(yīng)該考慮對(duì)村級(jí)診所和鄉(xiāng)村醫(yī)生給予補(bǔ)助和支持。總之，解決9億農(nóng)民的醫(yī)療保障問(wèn)題，需要長(zhǎng)期的努力，要深入探索并著力解決試點(diǎn)工作中的難點(diǎn)問(wèn)題，不能盲目追求指標(biāo)，發(fā)生強(qiáng)迫命令、違背農(nóng)民意愿的事情。要積極引導(dǎo)農(nóng)民自覺、自愿地參加合作醫(yī)療，不斷增強(qiáng)健康意識(shí)、自我保健意識(shí)和互助共濟(jì)意識(shí)。 三是切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的農(nóng)村道路、水利、能源等中小型基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)去主要依賴農(nóng)民的集資和投工投勞。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，多數(shù)地區(qū)還難以將其納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。“十一五”期間，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，特別是大幅度增加以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的農(nóng)村中小型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。 四是逐步建立適合農(nóng)村實(shí)際情況的社會(huì)保障體系。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，不可能像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，為農(nóng)民提供全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，要優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題。要完善農(nóng)村“五保戶”和重病重殘人群的供養(yǎng)、救助制度，逐步提高供養(yǎng)、救助標(biāo)準(zhǔn)，完善救助方式。在具備條件的地區(qū)，要建立農(nóng)村最低生活保障制度。在養(yǎng)老保障方面，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老、土地保障和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合，探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

新農(nóng)村的建設(shè)不能光靠農(nóng)村，還必須發(fā)揮工業(yè)和城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用。工業(yè)和城市帶動(dòng)農(nóng)村，關(guān)鍵是為農(nóng)民創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)民轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人和城市居民創(chuàng)造寬松制度環(huán)境。從我國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)年齡構(gòu)成和勞動(dòng)力供給變化趨勢(shì)看，農(nóng)村勞動(dòng)力的供給將越來(lái)越成為新增勞動(dòng)力的主要來(lái)源。因此，中國(guó)的就業(yè)問(wèn)題，關(guān)鍵是解決農(nóng)村的就業(yè)問(wèn)題。如果農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力得不到消化，“人往哪里去”的問(wèn)題得不到解決，農(nóng)民的富裕、農(nóng)村的全面小康就只能是一句空話。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，要求把解決好農(nóng)村的就業(yè)問(wèn)題放在更加突出的位置上，給予更多的關(guān)注和支持。 一是促進(jìn)農(nóng)民向城市合理有序流動(dòng)。城鎮(zhèn)化是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程，其核心就是表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過(guò)程。我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期。近年來(lái)，流向大中城市務(wù)工的農(nóng)民占到了外出農(nóng)民工的2／3。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是解決農(nóng)民就業(yè)的根本出路，必須敞開農(nóng)民進(jìn)城大門，疏通農(nóng)民進(jìn)城渠道，由限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)向主動(dòng)吸納農(nóng)民進(jìn)城。按照世界城市化發(fā)展的普遍規(guī)律，工業(yè)化中期階段，適度擴(kuò)張大城市是適宜的。城市人口規(guī)模大，有聚集效應(yīng)，就業(yè)機(jī)會(huì)多。我國(guó)還會(huì)有大量農(nóng)村人口向大城市乃至特大城市轉(zhuǎn)移。但是，不能將城鎮(zhèn)化片面理解為發(fā)展大城市。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，不可能都集中在大城市。城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)大，必然帶來(lái)就業(yè)、教育、治安、交通、環(huán)境等一系列問(wèn)題。目前，農(nóng)民流入大城市主要還是以打工為主，真正希望在大城市定居的農(nóng)民工還不是多數(shù)。考慮到大城市生活成本高，農(nóng)民工收入低，今后真正能夠吸引農(nóng)民到城市定居的還是各類中小城市和小城鎮(zhèn)。要繼續(xù)發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，有重點(diǎn)地發(fā)展縣域內(nèi)中心小城鎮(zhèn)。要以現(xiàn)有的縣城和少數(shù)中心建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐，切實(shí)發(fā)揮小城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程中的作用。 二是通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移。2004年，全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)吸納了65％，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域中小企業(yè)吸納了80％。浙江、江蘇、山東、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份省內(nèi)就地、就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力都占到90％以上。中國(guó)需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口數(shù)量巨大，不可能都進(jìn)入大中城市，相當(dāng)一部分要在縣及縣以下城鎮(zhèn)生活和就業(yè)。縣域人口占全國(guó)人口的70％以上，縣域社會(huì)總產(chǎn)值占全國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值的50％以上。因此，在鼓勵(lì)農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)、進(jìn)城就業(yè)的同時(shí)，必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)，努力擴(kuò)大農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力有所下降。在新的發(fā)展階段，要把勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)作為主要發(fā)展方向，要把發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和運(yùn)銷業(yè)作為重點(diǎn)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向重點(diǎn)小城鎮(zhèn)合理集聚。近年來(lái)，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動(dòng)力等要素成本升高，沿海發(fā)達(dá)一些的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始向中西部轉(zhuǎn)移。雖然這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還剛剛開始，但一定要充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成地區(qū)間合理產(chǎn)業(yè)分工、促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)一體化、優(yōu)化國(guó)家生產(chǎn)力布局和調(diào)節(jié)人口流向的重大意義。要因勢(shì)利導(dǎo)，在繼續(xù)鼓勵(lì)中西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的同時(shí)，推動(dòng)?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)符合環(huán)境保護(hù)要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。 三是依法維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。目前，在我國(guó)加工制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員中，農(nóng)民工已分別占68％、80％和50％。在新增產(chǎn)業(yè)工人中，每新增3人，便有2個(gè)來(lái)自農(nóng)村。農(nóng)民工是一個(gè)權(quán)益容易受到侵害的弱勢(shì)群體。珠江三角洲地區(qū)近10多年來(lái)農(nóng)民工實(shí)際工資收入基本上沒有提高，農(nóng)民工的實(shí)際勞動(dòng)小時(shí)工資只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的1／4。各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定普遍偏低，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整緩慢，與物價(jià)和生活消費(fèi)水平的提高不成比例，一些企業(yè)主往往又把最低工資標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作實(shí)際支付工資標(biāo)準(zhǔn)，使得不少農(nóng)民工靠標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)時(shí)間獲得的收入難以維持基本生活，大多數(shù)情況下，不得不靠加班加點(diǎn)。當(dāng)前，侵害農(nóng)民工合法權(quán)益引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重大問(wèn)題。保障農(nóng)民工權(quán)益是社會(huì)公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責(zé)所在。必須堅(jiān)持依靠法律的強(qiáng)制力、約束力來(lái)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。要在法律層面規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。要強(qiáng)化我國(guó)各級(jí)工會(huì)的功能，提高農(nóng)民工的組織化程度，引導(dǎo)和促進(jìn)形成穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系。必須公平對(duì)待農(nóng)民工，取消各種損害其權(quán)益的規(guī)定。 四是堅(jiān)持推進(jìn)城鄉(xiāng)配套改革，逐步消除農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和居住的體制性障礙。世界各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中最基本的人口變動(dòng)特征就是農(nóng)民進(jìn)城變?yōu)楣と撕褪忻瘛Ｎ覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，現(xiàn)在農(nóng)民雖已進(jìn)城務(wù)工，但身份沒有變，未被城市認(rèn)同接納為城市居民，于是出現(xiàn)了大批農(nóng)民工。農(nóng)民工現(xiàn)象無(wú)疑是中國(guó)的特色。必須看到，大量農(nóng)民工長(zhǎng)期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，定會(huì)累積很多矛盾。不僅他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)城市普遍懷有一種疏離感和責(zé)任匱乏心態(tài)，如果處理不好，有可能造成重大的不穩(wěn)定因素。因此，城鄉(xiāng)分割制度下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象，雖然在一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)存在，但它只是工業(yè)化、城市化過(guò)程中人口轉(zhuǎn)移的過(guò)渡形態(tài)或中間形態(tài)，不應(yīng)該繼續(xù)維持、甚至固化原有的城鄉(xiāng)分割體制，而是審視度勢(shì)，改革戶籍制度，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件，逐步建立有利于改變城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的體制。

四、農(nóng)村自身怎么辦

推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，不能僅僅依賴工業(yè)的支持和城市的帶動(dòng)。即使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠順利推進(jìn)，能夠緩解農(nóng)村發(fā)展面臨的困難，2010年農(nóng)村人口仍會(huì)有7 億人左右，2020年農(nóng)村至少還會(huì)有5億人口。在理順工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上， 最終要通過(guò)深化農(nóng)村改革，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐，才能全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。 一是要發(fā)展有利于農(nóng)民致富的優(yōu)勢(shì)新產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，必須以農(nóng)民增收為核心，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。要切實(shí)保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保糧食供求基本平衡；促進(jìn)糧食市場(chǎng)發(fā)育和完善政府調(diào)控政策，建立對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制；優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品種，充分發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力；加大對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代流通方式，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值；將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)；應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)的沖擊，擴(kuò)大我國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品的出口；遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化，鞏固退耕還林政策的成果，解決退耕后農(nóng)民生計(jì)。 二是發(fā)育農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)組織。目前農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織普遍存在規(guī)模不大，發(fā)展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過(guò)于頻繁，穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。要完善中國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度，處理農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與政府的關(guān)系，創(chuàng)造有利于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的政策和法律環(huán)境。為了解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，要從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，加快培育新的農(nóng)村金融組織。農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)要在完善法人治理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，特別是在提高對(duì)農(nóng)戶的貸款覆蓋面，滿足農(nóng)民的資金需求方面有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；切實(shí)改進(jìn)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的服務(wù)；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要合理定位，真正發(fā)揮政策性銀行的作用；發(fā)展農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)；適當(dāng)降低農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機(jī)構(gòu)，放寬民間資金進(jìn)入金融業(yè)的限制。 三是提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，培育新型農(nóng)民。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，要改變農(nóng)村的面貌，農(nóng)民當(dāng)然是最活躍、最積極的因素，農(nóng)民素質(zhì)高，農(nóng)民的作用得到發(fā)揮，建設(shè)新農(nóng)村就有了源源不竭的動(dòng)力；反之，農(nóng)民素質(zhì)低，建設(shè)新農(nóng)村就失去了最根本的力量。培育新農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的根本力量。目前，我國(guó)農(nóng)村居民人均受教育年限僅為7.6年，比城鎮(zhèn)居民低3年。農(nóng)村的小學(xué)和初中文化程度人口在總?cè)丝谥姓?5％。目前，農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過(guò)短期職業(yè)培訓(xùn)占20％，接受過(guò)初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育占3.4％，接受過(guò)中等職業(yè)技術(shù)教育占0.13％，而沒有接受過(guò)技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％，而美國(guó)、加拿大、荷蘭、德國(guó)、日本農(nóng)村勞動(dòng)力中受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)的比例都在70％以上。人力資本的提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，遠(yuǎn)比物質(zhì)資本、勞動(dòng)力數(shù)量的增加更為重要。制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不能“見物不見人”，不僅要注重通過(guò)加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸納更多的勞動(dòng)力，而且要高度重視人力資本開發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大作用。當(dāng)前農(nóng)村人力資源狀況難以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。不能僅僅依靠廉價(jià)勞動(dòng)力來(lái)提升企業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。只有大幅度提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，才能為我國(guó)制造業(yè)發(fā)展不斷提供合格的產(chǎn)業(yè)工人，使我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上有更高的競(jìng)爭(zhēng)力；只有提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，才能增強(qiáng)他們進(jìn)城后自我維權(quán)的能力；只有全面提高農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)，才能不斷為城市輸送文明合格的新市民；只有全面提高農(nóng)村人口的素質(zhì)，才能滿足未來(lái)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)人力資本的需求。要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，提高農(nóng)民勞動(dòng)技能。 四是塑造農(nóng)村新風(fēng)貌。農(nóng)村沒有一個(gè)好的生活環(huán)境，農(nóng)民沒有一個(gè)好的精神風(fēng)貌，就談不上是新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村，必須在農(nóng)村廣泛開展塑造新風(fēng)貌活動(dòng)，使農(nóng)民的思想道德、科學(xué)文化水平、民主法制觀念在潛移默化中得到提高。要增強(qiáng)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展的能力；全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織改革，完善農(nóng)村基層民主制度；發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾、凝聚人心和農(nóng)村基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用；堅(jiān)持村務(wù)公開等公開辦事制度，保證基層群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，要求通過(guò)村莊整治，逐步改變村容村貌。但在實(shí)踐中要防止新農(nóng)村建設(shè)搞成形象工程和政績(jī)工程。要堅(jiān)定不移地保持黨的基本政策在農(nóng)村的穩(wěn)定。一定不能輕易動(dòng)農(nóng)民的土地，拆農(nóng)民的房子，在農(nóng)村掀起一輪“圈地”、“拆房”運(yùn)動(dòng)，要本著農(nóng)民自愿、漸進(jìn)式建設(shè)的原則，不能急功近利，否則會(huì)付出沉重的代價(jià)，不能把新農(nóng)村建設(shè)片面地理解成“新村建設(shè)”。