論文摘要：制度是農(nóng)民工培訓的關鍵性資源。從制度結(jié)構(gòu)的視角看，農(nóng)民工培訓的有效供給應重點抓好“核心制度”和“配套制度”建設。“核心制度”主要包括農(nóng)民工培訓的管理制度、職業(yè)資格制度、經(jīng)費投入制度和督導檢查制度；而“配套制度”的重點則是農(nóng)民工的戶籍制度、社會保障制度和勞動就業(yè)制度。

論文關鍵詞：農(nóng)民工培訓；制度建設；制度結(jié)構(gòu)；制度安排 自“十一五”以來，在國家政策的強力推行下，我國農(nóng)民工培訓工作取得了巨大進展。盡管如此，農(nóng)民工培訓“無效供給”的問題依然十分突出。如何提高農(nóng)民工培訓的有效供給，讓好政策取得好效果，已成為當前農(nóng)民工培訓工作中的焦點問題。由于制度是一切社會行動的關鍵資源，因此，農(nóng)民工培訓的有效供給應著眼于制度建設。基于此，本文從制度結(jié)構(gòu)的邏輯出發(fā)，對此展開具體分析。

一、制度結(jié)構(gòu)理論概述

在一般意義上，制度通常被視為“行為規(guī)則”，可以被區(qū)分為制度安排和制度結(jié)構(gòu)。“制度安排的定義是管束特定行為模型和關系的一套行為準則”，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暫時性的，也可能是長期性的；制度結(jié)構(gòu)也稱“制度構(gòu)成”，是指一定區(qū)域內(nèi)所有制度安排耦合而成的制度系統(tǒng)。 制度的基本功能在于外部性內(nèi)部化，外部性內(nèi)部化的程度決定制度效率的高低。任何一項制度安排，可能是有效率的，也可能是無效率的。但制度是一種結(jié)構(gòu)性的存在，一項制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排本身的科學性、合理性，還取決于它與制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排的融合程度。因為，任何一項制度安排都必然聯(lián)結(jié)著其他制度安排，內(nèi)在地“嵌入”共同的制度結(jié)構(gòu)之中。從這層意義上講，任何制度安排都是一個函數(shù)。一項制度安排的變遷，都可能引致其他制度安排乃至整個制度結(jié)構(gòu)效率的變遷。 由于各項制度安排的引致結(jié)果并不完全相同，“其中必有一項或一組制度安排引致的結(jié)果最為重要，稱之為核心制度安排（簡稱為核心制度）”，其他引致作用相對較弱的制度安排，稱之為“配套制度安排”（簡稱為“配套制度”）。換言之，一個具體、復雜的制度結(jié)構(gòu)，可以邏輯地劃分為兩個重要性程度不同的制度子系統(tǒng)：“核心制度”與“配套制度”。 從以上分析可以看出：（1）制度是一個結(jié)構(gòu)性的存在，制度建設應從整體論、系統(tǒng)論出發(fā)，既要加強核心制度建設，也要關注配套制度建設，以不斷優(yōu)化制度的整體結(jié)構(gòu)；（2）同一制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的具體制度安排之間具有關聯(lián)性，因此，制度建設應注重各項具體制度安排的同步變革；（3）由于一些制度變革需要較長時間且變遷成本巨大，如果在一個較短時段內(nèi)難以對各項制度安排進行同步變革，則應重視“多米諾骨牌”的戰(zhàn)略效應，首先對那些在制度結(jié)構(gòu)中起關鍵性作用的制度安排和處于基礎地位的“核心制度”進行變革，以達成制度結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化的階段性目標。不過這種階段性目標是暫時性的，還需要通過長期、持續(xù)的制度變革，最終實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化與效率最佳。

二、農(nóng)民工培訓有效供給的制度建設

從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，農(nóng)民工培訓有效供給的制度建設，應涵蓋農(nóng)民工培訓的“核心制度”和“配套制度”，而它們又分別包含一系列關聯(lián)性的制度安排。盡管這些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文僅論及一些較為重要的正式制度。 （一）農(nóng)民工培訓有效供給的“核心制度”建設 農(nóng)民工培訓有效供給的“核心制度”可以被理解為：保障農(nóng)民工培訓活動實際開展，并直接影響培訓效率的一組制度安排。它主要包括農(nóng)民工培訓的管理制度、經(jīng)費投入制度、職業(yè)資格認證制度和督導檢查制度。 1.建立農(nóng)民工培訓的歸口管理制度。2003年9月，農(nóng)業(yè)部、勞動和社會保障部等6部委聯(lián)合出臺了《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓規(guī)劃》，對農(nóng)民工培訓種類和培訓規(guī)模提出了具體的指標要求，培訓任務十分艱巨。為此，國家有關部委與地方政府及其職能部門，都積極開展或主動參與了農(nóng)民工培訓工作。目前，我國農(nóng)民工培訓形式多樣、種類繁多，培訓規(guī)模巨大。不過值得注意的是，在農(nóng)民工培訓規(guī)模不斷擴大的同時，也日益暴露出了管理上的困難和混亂。其典型表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民工培訓工作的多頭管理。從中央政府部門開始，就有很多部門參與農(nóng)民工培訓管理，如農(nóng)業(yè)部、人保部、全國總工會、國務院扶貧辦、全國婦聯(lián)、共青團、發(fā)改委、財政部、教育部，等等。與之相對應，地方對農(nóng)民工培訓也呈現(xiàn)出“多頭管理”。在同一層級，互不隸屬的政府職能部門按照各自權(quán)限，分別對農(nóng)民工培訓實施了“條塊分割”式的“平行管理”。這種“多頭管理”恰恰導致了農(nóng)民工培訓工作“人人可以管，事事無人管”的混亂局面；（2）農(nóng)民工培訓經(jīng)費和培訓主體的剝離。農(nóng)民工培訓的實施主體主要有企業(yè)、培訓機構(gòu)、職業(yè)院校等，在一般情況下，培訓經(jīng)費通常與培訓項目捆綁在一起，由政府相關職能部門掌握。其結(jié)果是“有經(jīng)費的不搞培訓，搞培訓的沒經(jīng)費”。培訓機構(gòu)能爭取多少培訓經(jīng)費，在很大程度上取決于與政府的親疏關系和單位負責人的“公關能力”，這導致了培訓經(jīng)費的不合理分配和低效率使用。 要徹底根治這種管理亂象，就必須建立農(nóng)民工培訓的“歸口管理”制度。其主要內(nèi)容包括：（1）設立國家、省、市（地）、縣四個層級的管理機構(gòu)，對農(nóng)民工培訓工作進行整體規(guī)劃和區(qū)域協(xié)調(diào)（包括區(qū)際間協(xié)調(diào)和區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)）；（2）規(guī)定區(qū)域培訓項目管理辦法，把不同來源的培訓項目統(tǒng)一納入“區(qū)域農(nóng)民工培訓項目目錄”，進行集中管理；（3）對農(nóng)民工培訓機構(gòu)，不論其辦學性質(zhì)（公辦的、民辦的或公私合辦的）和辦學形式，歸口管理部門均需對其辦學資格和辦學行為進行審查、監(jiān)督和指導；（4）在整合區(qū)域培訓項目的基礎上，按照培訓任務的大小和培訓成本的高低，合理配置農(nóng)民工培訓經(jīng)費，克服目前培訓經(jīng)費“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整體使用效益。 2.健全農(nóng)民工培訓的經(jīng)費投入制度。農(nóng)民工培訓經(jīng)費不足一直是制約農(nóng)民工培訓有效供給的重要因素。例如：目前在農(nóng)民工培訓中，單就培訓機構(gòu)的支出成本，焊工、車工培訓人均最少需2000元以上，而政府實際給予的培訓補助約為600元；廚師培訓最少需3個月，人均培訓費用保守估計也在1300元以上，而政府實際給予的培訓經(jīng)費補助約為500—700元。[4]如果計入農(nóng)民工培訓期間的生活開支，以及因參加培訓所付出的機會成本，那么，農(nóng)民工培訓成本就更高，培訓經(jīng)費的實際缺口也更大。盡管近年來中央和地方財政每年投入農(nóng)民工培訓經(jīng)費的總量不小，但與巨大的農(nóng)民工培訓規(guī)模相比，與農(nóng)民工培訓的實際支出相比，依舊顯得捉襟見肘。面對培訓經(jīng)費的不足，不少培訓機構(gòu)采取了“偷工減料”的方法，只向農(nóng)民工提供一些技術含量低、成本小的職業(yè)培訓，如家政、縫紉工、電腦操作、保安、服務員等，全然不顧農(nóng)民工培訓的個人需要和市場需求，導致了嚴重的農(nóng)民工培訓供需失衡。 綜合考慮農(nóng)民工培訓的準公共產(chǎn)品性質(zhì)，以及農(nóng)民工的“積貧積弱”特點，國家應建立以政府為主體，企業(yè)、社會和農(nóng)民工個人共同分擔的農(nóng)民工培訓經(jīng)費投入制度。其主要內(nèi)容包括：（1）政府（包括中央和地方各級政府）、企業(yè)和農(nóng)民工個人，對培訓經(jīng)費的投入責任和分擔比例；（2）具體培訓項目經(jīng)費的預算與分解辦法；（3）培訓經(jīng)費撥付與結(jié)算的原則、程序與方法；（4）鼓勵社會捐資農(nóng)民工培訓的優(yōu)惠措施及資金管理辦法；（5）企業(yè)提取、管理和使用農(nóng)民工培訓經(jīng)費的具體規(guī)定；（6）企業(yè)參與農(nóng)民工培訓的補償和獎勵措施等。