論文摘要：本文以近年來河南省不斷涌現的返鄉農民工為例，通過分析返鄉農民工社會保障現狀，闡述了返鄉農民工社會保障存在的問題，并借助人口流動推拉理論對返鄉農民工社會保障問題進行了歸因分析，最后，分別從政府、企業、個人三個不同的主體層面有針對性地提出了完善返鄉農民工社會保障的對策。

論文關鍵詞：返鄉農民工；推拉理論；社會保障

社會保障被稱為社會的“安全網”和“穩定器”，通過社會保障可以使全體社會成員共享經濟社會發展的成果。而在我國，農民工群體卻未真正享受到一視同仁的待遇，他們在城市的生存現狀不容樂觀。據河南省勞動和社會保障、統計等部門調查，2009年春節前全省回鄉農民工已達950多萬人，其中，從省外返回660多萬人，受經濟危機影響回流人數占總數的60%。隨著金融危機影響的不斷擴大，將有越來越多的農民工失去城市工作，被迫返回農村。農民工在返鄉前，多數已經在城市退保；返鄉后，又面臨著失去農村原先土地的境地。針對這種狀況，筆者認為，應當根據返鄉農民工社會保障的現狀，從不同的責任主體進行歸因分析，進而有針對性地提出完善返鄉農民工社會保障的對策。

一、概念界定與理論剖析

返鄉農民工屬于農民工群體的一部分，要界定返鄉農民工的概念，首先要明確農民工的概念。中國社會保障研究中心主任鄭功成指出，“農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體，特指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者。”研究轉型社會學的學者孫立平看來，“農民工這個稱謂表明的不僅僅是一種職業，也不僅僅是一種社會身份，而是一種職業與社會身份的結合。可見，學者們主要強調的是農民工的身份與職業的特殊性。

20世紀50年代末，唐納德?博格等人提出系統的人口流動推拉理論模型。該理論認為，在流入地中存在一種把外來勞動力吸引過來的“拉力”，同樣，在流出地，也存在著一種把原居民排斥出常居住地的“推力”。依據該理論，本文從不同主體層面所產生的“推力”與“拉力”為切入點，對返鄉農民工的社會保障問題進行了歸因分析。

基于以上對農民工的界定以及對推拉理論的分析，筆者將返鄉農民工界定為：在城市生活一段時間后，因城市“推力”或農村“拉力”自愿或被迫返回農村，擁有農村戶籍身份卻從事非農產業、具有城市打工經驗的人。

二、返鄉農民工社會保障問題

我國的社會保障體系不僅包括繳費性的社會保險，還包括非繳費性的社會福利和社會救助，而居于城市邊緣的農民工在社會保障的享有方面存在問題，具體表現在：

（一）工傷保障低

2004年1月1日《工傷保險條例》的實施，明確規定外來農民工享有工傷保險，但是實際的執行效果并不理想。2008年的一份調查表明，河南省參加工傷保險的農民工僅占12.9%，據勞動和社會保障部統計，在農民工集中的建筑、煤礦等風險較大、職業危害較重的行業中，由于工作條件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦發生安全事故，由于行業自身管理松散、合同中的權利義務規范缺失及農民工自身參保較少等情況，使得農民工獲得的工傷保障普遍較低。

（二）醫療報銷難

對于醫療保障，大多數農民工往往難以同城市居民一樣享受公費醫療和以住院為主的大病醫療報銷補償待遇，而是仍以參加原籍的“新農合”為主。但是，參加“新農合”的農民工在城市看完病只能回到原籍進行報銷，這就給在城市務工的農民工帶來極大不便，農民工一旦出現大病，就免不了兩地奔波，承受著身體和精神的雙重壓力。

（三）養老門檻高

按養老保障相關政策，繳費滿15年后才可按月享受基本養老金待遇，而流動頻繁的農民工很少能夠實現規定年限的累積。另外，由于我國各地統籌政策不一致，造成養老保險在地區間轉移接續相當困難。根據農民工流動性大的特點，企業雖然允許農民工退保，但退保后的農民工只能拿回個人賬戶中的份額，社會統籌部分則成為城市的“創收”所得，這在一定程度上也挫傷了農民工參保的積極性。

（四）福利救助不平等

農民工作為城市建設者，在為城市發展做出貢獻的同時卻無法享受對等的福利待遇。一方面，他們不能同等地享有城市居民所擁有的住房、醫療、教育等方面的福利；另一方面，處于低收入階層的農民工也沒有與城市貧困居民一樣被納入“低保”救助范圍，甚至還被城市貼以標簽加以排斥，弱化的社會救助和不平等的社會福利使農民工常常游離在城市福利的“邊緣地帶”。

三、返鄉農民工社會保障問題歸因分析

返鄉農民工社會保障問題是由多重因素造成的，筆者借助推拉理論的視角，分別從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面進行歸因分析：

（一）政府層面

雖然我國城鄉二元分割的戶籍制度將農民工隔離在城市社會保障體系之外，但是近年來不斷完善的“三農”政策卻在一定程度上鞏固了農地保障。

1、戶籍制度

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，形成了城鄉二元分割的戶籍管理制度。我國的社會保障體系隨之出現城鄉二元化特征，在城市的農民工無法納入與市民同樣的社會保障體系。因此，制度障礙是造成農民工社會保障缺失的最大推力。

2、惠農政策

2006年國家全面取消征收農業稅，實行以工補農政策，再加上各地農村通過大力推進農村城鎮化、農業產業化建設，為返鄉農民工提供了就地、就近就業的機會；2012年國家又通過了強民生保穩定的一系列強農、惠農、富農政策，吸引了返鄉農民工立足農村求得自身發展。可見，惠農政策是農民工返鄉獲取農地保障的拉力。

（二）企業層面

城市務工企業的內外環境直接影響返鄉農民工的社會保障的落實情況。

1、自身狀況

由于農民工在城市所從事的主要是低成本的勞動密集型企業，如果按國家相關規定為農民工交納社會保險，就會因成本升高而背負財力負擔，因此，企業很少愿意主動為農民工落實社會保障。因此，企業“先天不足”是農民工在城市不能獲得社會保障的客觀推力。

2、外部環境

自從2008年全球金融危機爆發以來，我國大批沿海出口企業都受到了嚴重影響，無法應對危機的農民工成為了這次危機爆發后的犧牲品。因此，金融危機成為農民工返鄉最直接的推力，受雇于其中的農民工因企業改革或破產而失去城市中的工作被迫返鄉。

（三）個人層面

農民工在城市中表現出的較高的異質性，將其推向城市社會保障體系的邊緣，同時，農民工濃厚的鄉土情節又將其“拉”回農村以期獲取農地保障。

1、流動性與組織性

有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力勞動的農民工，在一個地方平均工作周期為2-3年。農民工的高流動性使他們難逾越養老保障的累積年限的門檻。另外，由于缺乏組織，農民工進城大多是處于一種自發的狀態，當自身保障缺失時，也沒有力量與途徑向外界提出維權訴求。 2、技能與觀念

河南省進城農民工中，有45.3%的人沒有接受過任何培訓，25%的人只接受過不超過15天的簡單培訓，接受過正規培訓的人員僅占13.1%。在維權意識方面，79.3%的農民工沒有與雇主簽訂勞動合同，56.4%的農民工對于勞動相關法律知識了解一點，32.6%的農民工則根本不清楚。由此可見，技能的欠缺和維權觀念的淡薄使農民工在主觀上無力去爭取本應享有的權益保障。

3、鄉土情節

農民工沒有城市戶籍，農地還是大部分農民工返鄉后最終的歸宿和保障。同時，在鄉土中國的差序格局中，仍存續著農民工返鄉前的初級群體，這些由血緣、地緣關系紐帶維系著的家庭、朋輩、鄰里關系也是農民工返鄉后不可或缺的保障。因此，鄉土情節是農民工返鄉的主觀拉力。

四、完善我國返鄉農民工社會保障的對策

根據對返鄉農民工社會保障問題的歸因分析，筆者仍從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面探討解決返鄉農民工社會保障問題的對策。

（一）政府層面

在建立健全城鄉一體化社會保障體系的同時，應進一步鞏固返鄉農民工的土地保障。

1、推進土地制度改革

政府應通過立法保障返鄉農民工土地承包經營權，即使返鄉農民工再次進城，其土地承包權也不能隨意剝奪；在堅持農地集體所有制的前提下，建立健全農地流轉機制，保障返鄉農民工的基本利益；另外，政府還應適當提高對返鄉農民工的失地補償標準，保證農民工返鄉后有基本的生存保障。

2、建立健全返鄉農民工的社會保障體系

（1）工傷保險實現“全覆蓋”。政府應依法加強針對企業“安全生產計劃”的監管力度，在農民工較為集中、工傷風險程度較高的行業強制為農民工參保，保證農民工的工傷保險全覆蓋；同時，還要通過政策引導和扶持鼓勵用人單位為農民工提供符合衛生安全條件的食宿等服務，切實保障農民工的人身安全和生命健康；還要依法加強勞動合同管理和勞動保障監察執法力度，依法懲處從事危及農民工生命安全的違規企業。

（2）醫療保險推廣“信陽模式”。河南省信陽市在外出務工農民集中地選建定點醫療機構，按照就地參合、就地就診、就地報銷的思路，制定農民工參合、就醫、補償的具體辦法。河南各地方政府應參照信陽模式，充分了解外出務工農民就醫的具體需求，在農民工集中地建立“定點”醫院，以方便生病的農民工就近就診。同時，政府還要加強對定點醫療機構服務行為的監管，規范醫務人員的行醫行為，確保農民工獲得有保障的醫療服務。

（3）養老保險推行“一卡通”。政府應著力構建城鄉一體化社會保障體系，提高社會保障的統籌層次。針對農民工流動大的特點，在各務工地推行“一卡通”制度，保證農民工不僅在不同企業間轉移時養老保險能夠順利接續，而且返鄉后同樣可以實現農村社會保障與城鎮居民社會保障的順利對接，從而實現返鄉農民工養老保險順利續保。

（二）企業層面

企業應強化責任意識，按照循序漸進的原則，從源頭上降低風險，建立“過渡性”養老保險。

1、強化責任意識，消除身份歧視

企業作為社會生產經營活動的主體，也肩負有一定的社會責任。因此要加強企業對于員工風險防范的教育引導，切實保障農民工的合法權益；同時，用工單位還應消除對農民工的身份歧視，實行同工同酬，保障農民工在企業中獲得一視同仁的待遇。

2、建立“過渡性”養老保險

低成本的勞動密集型企業要建立養老保險，應遵循序漸近的原則，逐步建立“低費率、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，給符合條件的農民工開設一個類似身份證號碼一樣的、獨一無二的養老金個人賬戶，企業為農民工繳納的養老保險按比例計入個人賬戶。以彌補因流動造成的社會統籌保障金的流失，以增加農民工對企業的信任感和內聚力。

（三）個人層面

返鄉農民工應從自身觀念、技能、組織性方面進行改進，以爭取更多的保障。

1、轉變意識，提升素質

返鄉農民工應轉變就業觀念，積極參加政府或企業組織的各種培訓，努力學習從業技能和管理知識，提高創新、創業能力，從而提升返鄉后的市場競爭力，并借助政府的惠農政策，利用學到的經驗和技術，促進自身脫貧致富。

2、建立組織，拓寬渠道

返鄉農民工應加入社區工會、農民工工會等組織團體，還可以根據返鄉農民工的特點成立不同的農民工自治組織，將分散的農民工組織起來，最大限度地發揮組織的宣傳動員作用，加強對返鄉農民工的管理、拓寬返鄉農民工維權渠道，保證農民工對保障權益訴求合法化、制度化、規范化。