關鍵詞：《環境保護法》，自然資源和生態保護，農村污染防治，農民環境權益保障

近年來，我國農村環境問題越來越突出，已經嚴重威脅到農民的生命健康財產安全，如果不能得到有效控制，勢必影響社會主義新農村建設的全局，影響整個社會的和諧穩定。1989年頒布的《環境保護法》側重于工業污染控制和城市環境保護，在農村環境保護方面很薄弱。值此《環境保護法》的修改被廣泛關注之際，筆者主張加強農村環境保護。

一、加強農業自然資源利用和保護、生態保護

農村作為農業人口的居住場所，在地域上直接處于農業環境當中。農業環境是農業自然資源的總體，也集中了所有生態脆弱區。農村環境的這一地域特點反映在法律上，就是在農村環境法制建設中，與合理開發利用農業自然資源和保護生態環境有關的內容應該占據重要地位。

我國不存在統一的自然保護法，現行《環境保護法》作為我國環境保護的基本法，對環境保護的重要問題作了綜合規定，既包括保護自然資源的基本要求和開發利用環境資源者的法律義務，也包括防治環境污染的基本要求和相應的義務。但從它的內容結構來看，明顯受立法當時國家環境保護政策側重于工業污染防治和城市環境保護的影響，有關自然資源利用和保護、生態保護方面的內容所占比例較小。有學者作過初步統計，《環境保護法》整部法律總共有47條，其中涉及對污染防治、自然資源利用和保護、生態保護三部分內容進行共同調整的有15條，調整污染防治的內容有24條，有關自然資源利用保護以及生態保護的內容總共只有8條，僅占17%。由于《環境保護法》未能對自然資源利用和保護、生態保護作統一而系統的規定，加之它與其他單項立法一樣，都是由全國人大常委會制定，在效力上與后者等同，所以盡管我國的單項資源立法不少，但缺乏規則，零亂分散，而且由于對農業環境的整體性特征把握不夠，部門立法往往又造成各單項法的調整范圍過寬或過窄，出現相互之間內容上的不協調。這種狀況對農業自然資源和生態保護形成了很大障礙，是導致目前我國農村生態環境持續惡化的重要原因之一。

為此，筆者認為，有必要對現行的《環境保護法》進行修改，并由全國人民代表大會通過，使其成為真正意義上的環境資源保護基本法，對農業自然資源和生態保護發揮統領作用。具體說來，至少要做到以下兩點:首先，將農業自然資源和生態保護納入國民經濟和社會發展規劃。在農村，環境與經濟的結合更為迫切，因為退化生態系統、生態區域的整治、恢復、重建都必須結合農村經濟活動進行。因此，加強農村生態保護，關鍵的一點就是要運用生態學原理更好地指導農業生產和發展農村經濟，制定和實施區域生態經濟發展規劃。對此，《環境保護法》應該予以確認。其次，在內容結構上予以調整完善，增加有關自然資源利用和保護、生態保護方面的內容。設立自然資源規劃制度、資源許可制度、自然保護區與生物多樣性保護制度、資源破壞事故的報告與應急制度、受益者及使用者付費制度等，并增加節約自然資源、生態保險方面的內容。

二、加強農村環境污染防治

除了自然環境遭到破壞之外，農村還面臨著環境污染問題。雖然早在上個世紀80年代初鄉鎮工業興起時我國就已經意識到了鄉鎮企業污染農村環境問題，但我國已基本形成的單行污染防治法體系卻偏重于城市環境污染的治理，未將保護農村環境落到實處。一方面，許多污染嚴重、亟待治理的領域，比如農村養殖業污染、農用塑料薄膜污染、農業污水污染等，立法缺位，無法可依；另一方面，法律上雖涉及農村污染的治理，但規定不完善，缺乏必要的實施支持系統。比如，現行《水污染防治法》對農田灌溉、農藥和化肥的使用作了規定，但內容簡單，缺乏具體的執行措施或制度，無可操作性。該法還規定了水污染物總量控制制度，這項制度應該是防治農村水污染，特別是預防城市水污染向農村轉嫁的有效措施，但它只是授權省級以上的政府可以實施總量控制，至于是否必須實施以及省級以下政府能否實施都沒有規定。類似的情形還可見于現行《固體廢物污染環境防治法》。該法規定了固體廢物在省一級的不同地區之間轉移，需要履行知情同意程序，但卻沒有涉及固體廢物從城市向農村的轉移問題。這是長期以來大量城市污染向農村轉移，導致城鄉環境利益失衡的重要的制度原因。

單行污染防治法對農村環境污染問題的漠視看似單行環境法律本身的缺陷，實際上卻是我國環境立法相關原則的缺失。要改變農村環境污染不斷加重的趨勢，切實有效地解決農村環境污染問題，就應該修改《環境保護法》，確立可持續發展原則。可持續發展原則的一個重要內容是代內公平，所謂代內公平包含了農民在享受清潔、良好的環境方面享有與城市居民平等的權利。對于農村養殖業污染、農用塑料薄膜污染、農業污水污染等污染嚴重的領域應盡快立法，做到有法可依。對觸及農村環境污染防治，但內容過于簡單、籠統的規定進行修改完善，細化相關內容，明確相應的法律責任。對于城市污染向農村的轉移，應消除產生這種現象的制度性因素：將水污染物總量控制制度、固體廢物轉移事前知情同意程序等相關制度擴及農村地區。當然，由于農村環保工作長期受忽視，環境管理機構不健全，環保經費投入不足，很多制度實施起來有困難，這就需要加強政府方面的責任，應在《環境保護法》中明確規定，國務院有關部門和地方各級人民政府，必須將農村環境污染防治納入工作計劃，從監督機構、人員、經費和宣傳教育多個層面確保相關立法順利實施。

三、加強農民環境權益保障

農村的環境問題往往與貧困結合在一起。有資料顯示，我國生態破壞問題的地區分布與貧困問題的地區分布有著高度的相關性，沿海地區經濟發達，環境承載力強，內陸地區經濟不發達，環境承載力弱。由于經濟基礎薄弱，加之法律知識匱乏、法律意識淡薄，貧困的農民在環境問題發生時往往無法有效地維護自己的利益，因而在發生環境糾紛后一方面不知道通過怎樣的渠道來維護自己的權利，另一方面即使在訴訟中也往往因為舉證能力不足、負擔不起訴訟費用造成自己應得環境權益的喪失。對于農民在環境權益救濟方面的弱勢地位，我國現行環境立法幾乎處于失語狀態。雖然修訂后的《固體廢物污染環境防治法》規定了固體廢物污染環境訴訟中的受害人的法律援助制度，但它的適用范圍有限，與農民整體上對這項制度的現實需求相差甚遠。據悉，目前許多農村地區村民自身的抗爭已成為解決環境糾紛的主要途徑。

為全面有效地保障包括農民在內的環境弱勢群體的環境權益，筆者認為，可以考慮在《環境保護法》中設立環境法律援助制度，將環境法律援助建設成一項基本的環境權益保障制度。鑒于環境問題本身的技術性以及農村環境問題的復雜性，為了提高環境法律援助工作的實效，可以同時考慮在環境保護行政主管部門、有關自然資源利用和保護的政府部門內設立專業對口的法律援助機構，在部門管理權限范圍內，無償地向農民提供相應的法律援助。此外，針對農民在環境訴訟中因為舉證能力不足、負擔不起訴訟費用而打不起官司、打不贏官司的情況，還可以考慮在《環境保護法》中增設環境公益訴訟制度，規定檢察機關、任何環境公益團體都可以在農民的環境權益受到侵害但卻因自身原因不能起訴的情況下代表他們向法院提起訴訟。只有建立起完善而有效的環境法律援助制度，農民的環境權益才能得到切實保障。