這種高度集權(quán)的政治體制形成后，在社會主義改造和國民經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展的初期具有一定的歷史合理性，也發(fā)揮了一定的作用。如果說計劃經(jīng)濟在歷史上曾經(jīng)適應(yīng)建國初期的經(jīng)濟狀況，發(fā)揮了社會主義國家集中資源辦大事的優(yōu)勢的話，那么適應(yīng)計劃經(jīng)濟的集權(quán)政治體制則有利于保護新生的社會主義政權(quán)、打擊敵對勢力的反抗，維護國家在政治上的團結(jié)和統(tǒng)一。也就是說，這個政治體制形成時期是有制度收益的。但是，其制度收益是遞減的，隨著社會主義事業(yè)的發(fā)展，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的改變，其越來越成為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的體制性障礙，制度成本越來越高，其制度凈收益已經(jīng)愈來愈小了。 從理論上進一步分析，集中的經(jīng)濟體制和集權(quán)的政治體制結(jié)合在一起，實際上是把資源和利益集中在國家和政府手中，國家利用政權(quán)和強制性的手段剝奪社會利益，壓制社會利益，侵占社會利益空間。民間和社會利益因為缺少可以和國家抗衡的手段，其自主性越來越小，活動范圍越來越狹窄，以致最后成為國家的附庸。如果說，建國初期的政治體制還能保障國家和社會的整體利益，具有一定的制度收益，那么隨著和平建設(shè)時期的到來，這種政治體制已經(jīng)成為公民實現(xiàn)自身利益的障礙，其制度收益越來越小了。因為隨著國家和政府壟斷了絕大部分政治權(quán)力，公民和社會只有聽命和服從的義務(wù)，沒有任何自主、表達、參與的空間。公民的利益意識受到壓抑、追求利益的努力受到批判，可能獲得的利益被平均主義的分配方式變相剝奪，而集權(quán)的政治體制則是國家控制公民的一種制度安排。針對這種制度安排的弊端和缺陷，鄧小平在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中有一段精辟論述，即“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，……從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。而這諸多弊端中處于核心地位的是權(quán)力的過分集中，“在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于幾個第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”。權(quán)力高度集中，個人說了算，個人凌駕于組織之上，個人決策，獨斷專行，個人竟可以決定他人的命運、決定單位的命運甚至決定國家的命運，這種政治體制很容易釀成重大錯誤且難以糾正，形成家長制作風(fēng)并造成嚴(yán)重的特權(quán)、官僚主義和腐敗現(xiàn)象，不利于黨的事業(yè)，不利于社會主義事業(yè)，不符合廣大人民群眾的根本利益。這種體制不僅不能保障人民群眾利益，反而是損害人民群眾利益，其制度收益是越來越少了。 潛在的制度供給之所以產(chǎn)生，是因為新的制度安排能夠給人們帶來收益。傳統(tǒng)的高度集權(quán)的政治體制已經(jīng)不能給人們帶來更多的制度收益，人們當(dāng)然期望政治制度的變革，期望新的政治制度安排和政治體制改革能帶來新的制度收益，滿足人們不斷增長的利益需求。針對原有政治體制高度集權(quán)的政治弊端，新的制度安排應(yīng)該是一種相對分權(quán)和民主的體制，是一種給人們提供更多的利益表達和政治參與機會的體制，是一種不斷滿足人們政治權(quán)利要求的體制。當(dāng)代中國的政治改革就是沿著這一思路展開的。 政治制度供給中政府的角色定位 上面分析的政治制度需求可以理解為潛在的政治制度供給，因為政治制度需求其實為現(xiàn)實的政治制度供給提供了一種可能性。但是，潛在的制度供給不等于現(xiàn)實的制度供給，政治改革作為現(xiàn)實的政治制度供給，是政治制度的供給主體決定或主導(dǎo)的政治變革，政治制度的供給主體應(yīng)該主要是政府，在當(dāng)代中國主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨。因為中國的政治改革是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革，政府不過是負(fù)責(zé)政治改革的執(zhí)行。但從規(guī)范的意義講，中國還是把政府作為政治制度的供給主體，當(dāng)然，這里的政府是更廣義的政府概念，除了包括一般廣義的立法、行政、司法機構(gòu)外，更包括了執(zhí)政黨因素，因為共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國政治制度的特色和優(yōu)勢。 （一）政治制度供給者決定政治改革 政治改革的發(fā)生，首先要產(chǎn)生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能夠產(chǎn)生相應(yīng)的政治制度供給；或者說，政治制度供給并不一定完全滿足政治制度需求，也可以理解為潛在的政治制度供給不一定成為現(xiàn)實的政治制度供給。 原因主要在于政治制度需求與政治制度供給存在社會收益與個別收益的差別。從前面的分析可知，制度需求是制度服務(wù)的接受者的需求或社會需求，是在社會成本和社會收益分析的基礎(chǔ)上形成的，是由制度的社會凈收益決定的，而且這里的制度收益通常指制度的運行收益，制度成本也是指制度的運行成本。與制度需求不同，制度供給一般是制度決定者的供給，它是由制度決定者生產(chǎn)和提供的。制度供給雖然也是在制度成本和收益分析的基礎(chǔ)上決定的，但它所依據(jù)的不是制度的社會成本和社會收益，而是制度的個別成本和個別收益。“不僅如此，決定制度供給的個別成本也一般不是指制度的運行成本，而是指制度的變革成本”。制度的運行成本和變革成本是兩個不同的概念，運行成本是指維護一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)而必須的人力、物力、財力的耗費，是在該制度建立起來并投入運行之后才產(chǎn)生的費用；變革成本則是為建立一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)所必須耗費的人力、物力、財力，是一種過渡成本。一旦一種制度或制度結(jié)構(gòu)建立起來，變革成本就會終止，運行成本隨即發(fā)生。 既然制度需求是由制度的社會凈收益決定的，而制度供給是由制度的個別凈收益決定的。由于制度的社會成本、社會收益與個別成本、個別收益之間存在著差異和矛盾，其社會凈收益與個別凈收益之間也必然存在差異和矛盾。當(dāng)新制度的預(yù)期社會凈收益大于原有制度的社會凈收益，制度接受者或社會成員產(chǎn)生新的制度需求時，只有新制度的個別潛在凈收益大于原有制度的個別凈收益，即制度變革者感到有利可圖時，才會提供新的制度安排，這時政治制度供給才能滿足政治制度需求，政治改革才能發(fā)生。否則，雖然新制度的預(yù)期社會凈收益大于原有制度的社會凈收益，但新制度的預(yù)期個別凈收益小于或等于原有制度的個別凈收益，這時推行政治變革對制度供給或決定者來說顯然是不劃算的。在此種情形下，潛在的制度供給不會形成現(xiàn)實的制度供給，雖然社會有政治制度的需求，但政治制度的供給者往往缺乏制度供給的意愿和動力，政治改革當(dāng)然難以發(fā)生。因此，“制度變革與其說取決于制度需求，不如說是取決于制度供給”，政治制度變革是在社會政治制度需求的前提下，政治制度的供給者或決定者主導(dǎo)的政治變遷。 （二）從公共選擇的角度理解政治制度供給和政治改革 當(dāng)代中國政治改革是政府主導(dǎo)的政治變遷，政府是政治制度的基本供給者。政治制度作為一種公共產(chǎn)品，和社會全體公民的利益緊密相聯(lián)，因此政治制度供給是一個需要集體決定、政府主導(dǎo)的公共選擇問題。政府是負(fù)責(zé)履行公共產(chǎn)品供給職能的一種特殊社會機構(gòu)，但政府提供不提供政治制度安排，什么時間提供政治制度安排、提供什么樣的政治制度安排、怎樣提供政治制度安排，又不是政府能夠一手說了算。政府能否提供有效的政治制度供給，關(guān)鍵在于政府在決策時是否考慮了社會公眾的利益要求，是否代表了公眾利益，是否以社會福利最大化為目標(biāo)。但是，社會的利益往往是相互沖突的，不同的階級、階層和集團都有自己的利益要求，不同的利益要求之間難免會發(fā)生矛盾。政府如何在相互沖突的利益之間找到各種利益的契合點，尋求社會公共利益的合理空間，這是政府在政治制度安排中必須考慮的問題。因此，政府對政治制度的選擇，并不是政府單方面意志的體現(xiàn)和決定，而是一個利益沖突條件下的公共選擇問題，其中充滿各種社會利益的博弈。