關(guān)鍵詞： 輿論監(jiān)督 知情權(quán) 表達(dá)權(quán) 法制保障

[摘要]： 近年來，黨和國家的重要文件一再強(qiáng)調(diào)“保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。本文認(rèn)為，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)的確立，為輿論監(jiān)督提供了法制化的制度保障，具有重要的法制意義。

2007年春天以來，我國新聞媒體掀起了此前少有的輿論監(jiān)督浪潮：“重慶釘子戶”，“廈門PX項(xiàng)目”，“無錫太湖藍(lán)藻”、“山西黑奴工”，“陜西華南虎”……無不激起巨大的社會(huì)反響，推動(dòng)有關(guān)問題的解決，令人刮目相看。 新聞界一向感嘆輿論監(jiān)督難，為什么如今能夠突破某些條條框框的限制，大刀闊斧地開展輿論監(jiān)督？原因自然多種多樣，而黨和國家有關(guān)輿論監(jiān)督的新理念、新政策以及相應(yīng)法規(guī)在十七大前后的出臺(tái)，不能不說是重要原因。 2006年10月，中共中央十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》首次提出：“保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。2007年3月，溫家寶總理在十屆人大五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中重申：“依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”同年10月，黨的十七大勝利召開，胡錦濤總書記在政治報(bào)告中莊嚴(yán)承諾：“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”黨和國家的重要文件如此一再強(qiáng)調(diào)“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，而且“四權(quán)”并舉，充分體現(xiàn)了黨和國家推進(jìn)政治體制改革、深化民主法制建設(shè)的決心與信心。 字面上，上述“四權(quán)”并沒有明確講到“輿論監(jiān)督”。但是，“監(jiān)督權(quán)”已包含了“輿論監(jiān)督”的內(nèi)容。我國憲法第27 條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。第41 條規(guī)定：公民“對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這就意味著，公民監(jiān)督權(quán)具有憲法依據(jù)。“從概念上看，公民監(jiān)督權(quán)指公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利，包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)以及運(yùn)用輿論工具進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。”[1]而公民運(yùn)用輿論工具進(jìn)行監(jiān)督，就是輿論監(jiān)督。所以十七大報(bào)告講到監(jiān)督時(shí)很明確地講到了輿論監(jiān)督：“落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。” 早在1987年，黨的十三大報(bào)告就明確提出：“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對(duì)政務(wù)和黨務(wù)活動(dòng)的報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評(píng)工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，反對(duì)官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭。”從此，“輿論監(jiān)督”就成為此后歷次黨代會(huì)政治報(bào)告以及其他中央文件的一個(gè)重要內(nèi)容。經(jīng)過多年的建設(shè)，輿論監(jiān)督已經(jīng)與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督一起，構(gòu)成了有中國特色社會(huì)主義的監(jiān)督體系。 作為民主政治的產(chǎn)物，輿論監(jiān)督是公民通過新聞媒體依法對(duì)國家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織和個(gè)人活動(dòng)的合法性、合理性進(jìn)行的了解和評(píng)論，是實(shí)現(xiàn)言論自由權(quán)利的重要手段，是人民群眾參政議政的一種形式，更是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的有效手段。[2]隨著現(xiàn)代傳媒業(yè)的迅猛發(fā)展，輿論監(jiān)督的作用日益突出。在許多國家，輿論監(jiān)督已經(jīng)成為一種跨地區(qū)、跨空間、無處不在的有效監(jiān)督手段，成為反映民情民意的“晴雨表”，監(jiān)控公共權(quán)力運(yùn)作過程的“電子眼”，捍衛(wèi)公共利益的“守望者”，預(yù)警社會(huì)腐敗現(xiàn)象的“警報(bào)器”，對(duì)整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)行發(fā)揮無可替代的重要作用。 然而，由于種種原因，當(dāng)代中國的輿論監(jiān)督總體上還處于比較艱難的境地。曾有人把輿論監(jiān)督難概括為“四難”：一是采訪難，二是取材難，三是獲得有關(guān)部門和單位的支持難，四是解決問題難。[3]當(dāng)然，千難萬難，主要難在被監(jiān)督者往往從地方和本位的利益出發(fā)，處處設(shè)置障礙，甚至毆打記者，非法拘禁記者。2008年初的“西豐事件”，就是一個(gè)典型案例。1月1日，法制日?qǐng)?bào)社主辦的《法人》雜志刊登了記者朱文娜采寫的《遼寧西豐：一場官商較量》，報(bào)道西豐縣商人趙俊萍遭遇的“短信誹謗”案，其中涉及西豐縣委書記張志國。三天后，西豐公安局和政法委工作人員攜帶立案文書和拘傳文書，到北京《法人》雜志編輯部，以涉嫌誹謗，要求拘傳記者，令輿論一片嘩然。 為什么我國的輿論監(jiān)督一方面受到黨和國家的高度重視，受到人民群眾的喜愛和支持，一方面又困難重重、步履維艱呢？從根本上說，主要是缺乏相應(yīng)的制度支持。新中國建立之初，中共中央曾決定：“在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報(bào)紙刊物上展開對(duì)于我們工作中的一切錯(cuò)誤和缺點(diǎn)的批評(píng)與自我批評(píng)”[4]，并且領(lǐng)導(dǎo)我國新聞媒體在50年代初開展過有聲有色的輿論監(jiān)督。遺憾的是，這樣的批評(píng)與自我批評(píng)并沒有納入法制化的軌道，也沒有成為新聞媒體的內(nèi)在需求。相反，長期以來奉行“正面宣傳為主”的方針政策，不僅弱化了新聞媒體開展輿論監(jiān)督的內(nèi)在沖動(dòng)，而且為不少人壓制輿論監(jiān)督提供了一個(gè)冠冕堂皇的理由。于是，“報(bào)喜不報(bào)憂”成了新聞宣傳的一種“常態(tài)”，“捂蓋子”成了不少人對(duì)付輿論監(jiān)督的家常便飯。國務(wù)院新聞辦副主任王國慶在做客央視《新聞會(huì)客廳》時(shí)說，地方的新聞發(fā)言人有這樣的說法：現(xiàn)在發(fā)生在一些地方的所謂不好的事情，90%都能“捂住”，只有10%倒霉的給披露出來了[5]。試想，90%都能“捂住”，這難道不正是最生動(dòng)的注解嗎？ 我們知道，輿論監(jiān)督是一個(gè)過程：首先是新聞媒體把被監(jiān)督對(duì)象的情況傳遞給作為監(jiān)督者的人民群眾，人民群眾從而對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的所作所為進(jìn)行判斷與評(píng)價(jià)，形成輿論，再通過新聞媒體傳播出來，形成輿論壓力，達(dá)到監(jiān)督目的。由此可見，輿論監(jiān)督要順利進(jìn)行，必須首先向公民全面、及時(shí)、客觀地提供各種信息。只有公民知情，并且能夠自由表達(dá)，才談得上輿論監(jiān)督。在民主法制的意義上，要有效開展輿論監(jiān)督，必須保障公民的知情權(quán)與表達(dá)權(quán)。 知情權(quán)（The Right to Know）是由美國新聞?dòng)浾呖咸?庫柏（Kent Cooper）1945年首先提出的概念，本意是指民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權(quán)利。20世紀(jì)50年代以來，知情權(quán)逐漸被理解為一種廣泛的社會(huì)權(quán)利和個(gè)人權(quán)利，即公民有了解社會(huì)活動(dòng)的權(quán)利，包括對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和其他事務(wù)的了解。 就輿論監(jiān)督而言，保障知情權(quán)是順利開展輿論監(jiān)督的前提，公民不知情，輿論監(jiān)督就成為一句空話。但是，輿論監(jiān)督僅有公民的知情又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)檩浾摫O(jiān)督之所以能夠發(fā)揮作用，正是因?yàn)椤拜浾摗笔且环N無形的社會(huì)力量，而輿論的形成，則是公民自由表達(dá)的結(jié)果。廈門PX項(xiàng)目、山西黑奴工等重大問題的妥善處理，離不開公民的自由表達(dá)。因此，保障公民的表達(dá)權(quán)，讓公民自由地發(fā)表意見、提出批評(píng)，就成為輿論監(jiān)督的內(nèi)在要求。 所謂表達(dá)權(quán)，是指公民依法享有的以各種形式發(fā)表、傳遞自己的意見、主張、觀點(diǎn)，參政議政，而不受他人或組織的非法干涉、限制以及侵犯的基本權(quán)利。[6]在憲政意義上，表達(dá)權(quán)屬于精神自由權(quán)范疇。因此，表達(dá)權(quán)也就是表達(dá)自由。其中，言論自由、出版自由是最重要的表達(dá)自由。我國憲法第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”這是憲法關(guān)于表達(dá)自由的規(guī)定。 從權(quán)利內(nèi)容和特點(diǎn)上看，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)具有明顯的差異：知情權(quán)本質(zhì)上表現(xiàn)為公民對(duì)多種信息來源的訴求，而表達(dá)權(quán)本質(zhì)上則表現(xiàn)為公民對(duì)表達(dá)意見的自由的訴求。但是，兩者又是相互依存，相互支持。當(dāng)代政治學(xué)家羅伯特?達(dá)爾在《論民主》中精辟地指出，“多種信息來源”（即知情權(quán)）與“表達(dá)意見的自由”（即表達(dá)權(quán)）是民主政治的兩項(xiàng)必要條件。[7]事實(shí)上，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)何嘗又不是輿論監(jiān)督的兩項(xiàng)必要條件呢？對(duì)于輿論監(jiān)督來說，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)缺一不可。只有保障公民的知情權(quán)與表達(dá)權(quán)，才能為輿論監(jiān)督提供法制化的制度保障。 盡管我國1982年憲法已從根本大法上確立了表達(dá)權(quán)，但保障的有效性仍然不足。譬如，缺乏政治性重視，缺乏法律的剛性保障，整個(gè)社會(huì)也缺乏基本的表達(dá)權(quán)意識(shí)[8]。好在歷史終究是要不斷發(fā)展，不斷前進(jìn)的。1987年，十三大報(bào)告明確提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”這是黨的文件最早涉及知情權(quán)與表達(dá)權(quán)的內(nèi)涵。可以這樣說，十七大前后黨和國家的幾個(gè)重要文件一再強(qiáng)調(diào)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就是一種政治性重視。在中國特色社會(huì)主義法制建設(shè)過程中，這種政治性重視必將逐漸轉(zhuǎn)化為法制性規(guī)范。

[注釋]

[1]葛展宏：《淺析法治社會(huì)建構(gòu)中公民監(jiān)督權(quán)的完善》，《科技創(chuàng)業(yè)月刊》2006年第10期。

[2]馮浩、米爾孜古麗?胡達(dá)拜爾迪：《輿論監(jiān)督與社會(huì)主義民主建設(shè)》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)人文社科）2005年第3期。

[3]徐光春：《關(guān)于輿論監(jiān)督的幾點(diǎn)思考》，《光明日?qǐng)?bào)》2000年1月4日第5版。

[4]《中共中央關(guān)于在報(bào)紙刊物上層開批評(píng)與自我批評(píng)的決定》，《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編》中卷，新華出版社，1980年，第5頁。

[5]畢詩成：《保住采訪權(quán)才有公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)》，http://hsb.hsw.cn/2007-11/07/content_6656259.htm

[6]馮玉軍：《讓人說話 天不會(huì)塌——解析“表達(dá)權(quán)”》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年1月30日第13版。

[7]羅伯特?達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館，1999年，第93頁。

[8]蕭瀚：《表達(dá)權(quán)是基本人權(quán)》，《南方周末》2007年10月25日 E31版。

[9]新華時(shí)評(píng)：《阻撓輿論監(jiān)督是蔑視人民知情權(quán)》， http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/03/content_7002629.htm

[10]黃炎培：《延安歸來》，文史資料出版社，1982年，第148頁。

[11]《領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)在輿論監(jiān)督中工作》，http://news.xinhuanet.com/comments/2008-02/18/content_7620912.htm

[12]伍皓、伍曉陽：《“輿論監(jiān)督新規(guī)”能否助推“透明政府”？》，http://media.people.com.cn/GB/40606/6899484.html