摘要：社區(qū)服務(wù)業(yè)是在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分，也是促進(jìn)就業(yè)、拓展第三產(chǎn)業(yè)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。針對(duì)“十二五”期間我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和路徑，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收、金融、人力資源等方面架構(gòu)一個(gè)相對(duì)完整的政策支持體系，以推動(dòng)我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。 關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)業(yè)；財(cái)政政策；金融政策

社區(qū)服務(wù)業(yè)是在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分，也是促進(jìn)就業(yè)、拓展第三產(chǎn)業(yè)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。近年來(lái)，伴隨我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的老齡化、家庭結(jié)構(gòu)的小型化、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的多元化以及人口流動(dòng)的頻繁化，社區(qū)服務(wù)業(yè)的供給方式和對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域都發(fā)生了巨大的改變；加之后金融危機(jī)時(shí)代的到來(lái)，社區(qū)服務(wù)業(yè)在一定程度上又被賦予了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障和改善民生的使命。 我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，但仍存在一些問(wèn)題：如與國(guó)際水平相比，我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展整體水平明顯滯后；與全行業(yè)基本建設(shè)投資相比，社區(qū)服務(wù)業(yè)投資明顯不足；與國(guó)外成熟的企業(yè)化運(yùn)作模式相比，我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制尚不成熟和健全。基于此，本文在厘定社區(qū)服務(wù)業(yè)概念及范疇基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情明確其發(fā)展目標(biāo)和路徑，并試圖架構(gòu)一個(gè)相對(duì)完整的政策支持體系，以期推動(dòng)我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。 一、社區(qū)服務(wù)業(yè)定位 （一）概念厘定 關(guān)于社區(qū)服務(wù)業(yè)的定義理論界存在種種分歧。作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一個(gè)重要組成部分，社區(qū)服務(wù)業(yè)表現(xiàn)為各種服務(wù)產(chǎn)業(yè)在社區(qū)的塊狀集合①。它是在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下，以一定層次的社區(qū)組織為依托，以廣泛的社會(huì)參與為基礎(chǔ)，以增進(jìn)公共福利、滿足居民需求、提高生活質(zhì)量為目標(biāo)的區(qū)域性社會(huì)服務(wù)。一般具有地緣性、便利性、福利性及小型化的特征。 社區(qū)服務(wù)業(yè)的概念不完全等同于社區(qū)服務(wù)。通常所說(shuō)的社區(qū)服務(wù)主要是由社區(qū)居委會(huì)、公益性組織及社區(qū)志愿者提供的，并表現(xiàn)出明顯公共性、公益性、非營(yíng)利性特征的服務(wù)形態(tài)，而社區(qū)服務(wù)業(yè)除一般意義上的社區(qū)服務(wù)外，還涵蓋了由其他社會(huì)主體投資興辦的、以滿足各種居民需要、具有明顯商業(yè)特征的多元化服務(wù)體系。它是在狹義的社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的新型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也是城市化和社會(huì)分工專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)物。就其服務(wù)對(duì)象而言，不僅包括“孤老殘幼、優(yōu)撫對(duì)象”等特殊群體，也包括一般社區(qū)成員，兼具福利性和經(jīng)營(yíng)性雙重特征。 需要指出的是，在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)中，社區(qū)服務(wù)業(yè)并不是一個(gè)線狀的統(tǒng)計(jì)類(lèi)別，因此還沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)反映其發(fā)展?fàn)顩r。就其與相關(guān)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性看，筆者認(rèn)為“服務(wù)業(yè)”（第三產(chǎn)業(yè)）的大多數(shù)門(mén)類(lèi)在社區(qū)層面有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此可完全包容社區(qū)服務(wù)業(yè)；“社會(huì)服務(wù)業(yè)”的范圍較“第三產(chǎn)業(yè)”大大縮小，但也完全包容了社區(qū)服務(wù)業(yè)；“居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)”的統(tǒng)計(jì)門(mén)類(lèi)直接指向社區(qū)居民，是最接近社區(qū)服務(wù)業(yè)的一個(gè)參照指標(biāo)，但社區(qū)服務(wù)業(yè)不僅指直接的居民服務(wù)和其他服務(wù)，還包括間接的、由政府提供或購(gòu)買(mǎi)的社區(qū)公共服務(wù)，因此以該統(tǒng)計(jì)門(mén)類(lèi)的數(shù)據(jù)來(lái)反映社區(qū)服務(wù)業(yè)的規(guī)模有被低估的可能。 （二）范疇界定 根據(jù)服務(wù)性質(zhì)的不同，社區(qū)服務(wù)業(yè)大體可分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是社區(qū)公共服務(wù)（包含行政事業(yè)性服務(wù)和社區(qū)福利性服務(wù)），一類(lèi)是社區(qū)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。前者包括進(jìn)入社區(qū)的社保、治安等各類(lèi)行政事業(yè)屬性服務(wù)，還包括面向新增勞動(dòng)力和失業(yè)人群的就業(yè)再就業(yè)服務(wù)，面向各類(lèi)特殊群體的社會(huì)救助及優(yōu)撫福利服務(wù)，社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)、社區(qū)文教體育服務(wù)、流動(dòng)人口管理以及人居環(huán)境美化服務(wù)等；后者則涵蓋了各類(lèi)餐飲、修理、租賃等便民商業(yè)服務(wù)、家政服務(wù)、一般養(yǎng)老托幼服務(wù)、健康服務(wù)、中介服務(wù)、社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)以及面向社區(qū)單位的后勤社會(huì)化服務(wù)等。從供給方式和作用機(jī)制看，社區(qū)服務(wù)業(yè)除政府提供、市場(chǎng)提供及政府與市場(chǎng)混合提供三種方式外，還包括社區(qū)成員之間的互助性服務(wù)和志愿性服務(wù)，行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制共同作用于社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。 二、“十二五”時(shí)期我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與路徑 早在1993年，民政部等14部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（民福發(fā)［1993］11號(hào)），2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2006］14號(hào)），各地在此基礎(chǔ)上也相繼推出了本地的具體實(shí)施辦法，明確要“把社區(qū)服務(wù)業(yè)與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、安置下崗職工結(jié)合起來(lái)，形成以社會(huì)投入為主體，實(shí)體化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)為支柱，專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理為手段的社區(qū)服務(wù)體系。《中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議》中進(jìn)一步提出要加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，把推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，同時(shí)要不斷提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力。總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新時(shí)期的發(fā)展要求，筆者認(rèn)為“十二五”時(shí)期我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)和實(shí)施路徑如下。 （一）社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展目標(biāo) 1． 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。我國(guó)雖已建立起比較完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然處于失衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)為制造業(yè)和服務(wù)業(yè)不相匹配，制造業(yè)比重高，服務(wù)業(yè)比重低。就服務(wù)業(yè)內(nèi)部來(lái)看，在“居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)”項(xiàng)目上，其投資和就業(yè)規(guī)模也與國(guó)際水平相差甚遠(yuǎn)。 社區(qū)服務(wù)業(yè)作為與居民消費(fèi)密切相關(guān)的行業(yè)，該行業(yè)的迅猛發(fā)展對(duì)釋放居民消費(fèi)潛力，提升居民消費(fèi)率，形成服務(wù)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)具有重要意義。因此，“十二五”時(shí)期加快發(fā)展包括社區(qū)服務(wù)業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不僅是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效渠道，也是拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的重要手段。 2． 促進(jìn)社會(huì)就業(yè)充分化。就業(yè)是民生之本。從長(zhǎng)期看，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)不容樂(lè)觀。首先，我國(guó)是人口大國(guó)，勞動(dòng)力總量供過(guò)于求。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)測(cè)算，今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口約1 000萬(wàn)人，加上失業(yè)人員、退役軍人等，需要就業(yè)的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就超過(guò)2 000萬(wàn)人。農(nóng)村還有超過(guò)1.5億的富余勞動(dòng)力需要向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在正常增長(zhǎng)條件下，我國(guó)每年新增就業(yè)崗位1 000萬(wàn)個(gè)左右，勞動(dòng)力供大于求的矛盾相當(dāng)突出。其次，勞動(dòng)力總體素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)性短缺嚴(yán)重，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。 相對(duì)其他行業(yè)而言，社區(qū)服務(wù)業(yè)具有較強(qiáng)的勞動(dòng)力吸附能力，且大多屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，就業(yè)門(mén)檻較低，對(duì)不同年齡、性別、文化技術(shù)水平的就業(yè)者有充分的適應(yīng)性，可以為城市下崗人員、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等就業(yè)相對(duì)困難的人群提供合適的就業(yè)崗位；此外，現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)業(yè)也從傳統(tǒng)的家政服務(wù)拓展到文化、醫(yī)療、環(huán)境等具有較高技術(shù)含量的行業(yè)，能滿足更多知識(shí)型人才就業(yè)。 3． 滿足居民需求多樣化。隨著社會(huì)的進(jìn)步和居民收入水平的提高，居民的消費(fèi)能力和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出多元化、高檔化的趨勢(shì)，消費(fèi)需求不斷從實(shí)物型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變；此外，家庭結(jié)構(gòu)的變化也弱化了家庭自我服務(wù)功能，導(dǎo)致家庭的部分服務(wù)功能外移社區(qū)。這就需要社區(qū)在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上，能夠提供更大的服務(wù)空間以滿足居民服務(wù)消費(fèi)的“升級(jí)”需求。因此，“十二五”時(shí)期社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以人為本，以滿足居民多層次、多樣化、個(gè)性化的物質(zhì)文化需求為出發(fā)點(diǎn)，特別是對(duì)家庭迫切需要解決的家政、養(yǎng)老、托幼等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供及時(shí)有效的服務(wù)，在謀求行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也能為居民排憂解難，提升社會(huì)幸福指數(shù)。 4． 應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化。我國(guó)早已步入人口老齡化階段。根據(jù)最新人口普查資料顯示，中國(guó)60歲及以上人口達(dá)總?cè)丝诘?3.26%，比2000年上升2.93個(gè)百分點(diǎn)。“十二五”時(shí)期我國(guó)老齡化進(jìn)程在逐步加快的同時(shí)，更將呈現(xiàn)出高齡化、空巢化的特征。一方面，龐大的老年群體對(duì)生活質(zhì)量和社會(huì)交往的要求越來(lái)越高，對(duì)日間照料、精神慰籍、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷等方面的服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，另一方面我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系又主要以福利對(duì)象為主，服務(wù)供應(yīng)不足，服務(wù)水平較低，難以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。社區(qū)作為家庭養(yǎng)老托老的主要場(chǎng)所，理應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)功能，為老年群體提供充分、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。 5． 引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)和諧化。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城市人口數(shù)量的不斷增加，居民與社區(qū)之間的聯(lián)系愈來(lái)愈緊密，拓展社區(qū)服務(wù)功能已成為廣大居民的迫切要求。社區(qū)服務(wù)業(yè)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭，把社區(qū)居民的利益和需求聯(lián)系在一起，有助于提高家庭生活質(zhì)量，改善人居環(huán)境、人際環(huán)境及人文環(huán)境，從而為和諧文明社區(qū)建設(shè)，打造管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)共同體起到引領(lǐng)和示范作用。 （二）社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)脫離市場(chǎng)機(jī)制，政府包攬過(guò)多，社會(huì)資本進(jìn)入困難，社區(qū)服務(wù)中心雖壟斷了社區(qū)服務(wù)資源，但又不能滿足社區(qū)成員日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展生態(tài)。鑒于社區(qū)服務(wù)業(yè)的雙重屬性，筆者認(rèn)為，作為一種社會(huì)福利，社區(qū)服務(wù)業(yè)不能單純以營(yíng)利為目的，需要考量其社會(huì)效益；但其作為服務(wù)業(yè)的末梢，又必須引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不斷增強(qiáng)其活力和動(dòng)力。因此，應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，采取差別化的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展路徑。具體思路 1． 社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)包含行政事業(yè)屬性服務(wù)和福利性服務(wù)。對(duì)于行政事業(yè)屬性服務(wù)可整合政府各部門(mén)在城市基層的辦事機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)“一站式”服務(wù)，