摘要：社區服務業是在我國改革開放過程中發展起來的新興產業，是社會保障體系和社會化服務體系的重要組成部分，也是促進就業、拓展第三產業的新的經濟增長點。針對“十二五”期間我國社區服務業的發展目標和路徑，應從產業、財政、稅收、金融、人力資源等方面架構一個相對完整的政策支持體系，以推動我國社區服務業健康可持續發展。 關鍵詞：社區服務業；財政政策；金融政策

社區服務業是在我國改革開放過程中發展起來的新興產業，是社會保障體系和社會化服務體系的重要組成部分，也是促進就業、拓展第三產業的新的經濟增長點。近年來，伴隨我國人口結構的老齡化、家庭結構的小型化、消費結構的多元化以及人口流動的頻繁化，社區服務業的供給方式和對象、服務內容和領域都發生了巨大的改變；加之后金融危機時代的到來，社區服務業在一定程度上又被賦予了維護社會穩定、保障和改善民生的使命。 我國社區服務業發展迅速，但仍存在一些問題：如與國際水平相比，我國社區服務業發展整體水平明顯滯后；與全行業基本建設投資相比，社區服務業投資明顯不足；與國外成熟的企業化運作模式相比，我國社區服務業市場機制尚不成熟和健全。基于此，本文在厘定社區服務業概念及范疇基礎上，結合我國國情明確其發展目標和路徑，并試圖架構一個相對完整的政策支持體系，以期推動我國社區服務業的健康可持續發展。 一、社區服務業定位 （一）概念厘定 關于社區服務業的定義理論界存在種種分歧。作為現代服務業的一個重要組成部分，社區服務業表現為各種服務產業在社區的塊狀集合①。它是在政府的統一規劃和指導下，以一定層次的社區組織為依托，以廣泛的社會參與為基礎，以增進公共福利、滿足居民需求、提高生活質量為目標的區域性社會服務。一般具有地緣性、便利性、福利性及小型化的特征。 社區服務業的概念不完全等同于社區服務。通常所說的社區服務主要是由社區居委會、公益性組織及社區志愿者提供的，并表現出明顯公共性、公益性、非營利性特征的服務形態，而社區服務業除一般意義上的社區服務外，還涵蓋了由其他社會主體投資興辦的、以滿足各種居民需要、具有明顯商業特征的多元化服務體系。它是在狹義的社區服務基礎上發展起來的新型服務產業，也是城市化和社會分工專業化的產物。就其服務對象而言，不僅包括“孤老殘幼、優撫對象”等特殊群體，也包括一般社區成員，兼具福利性和經營性雙重特征。 需要指出的是，在我國現有的國民經濟行業分類中，社區服務業并不是一個線狀的統計類別，因此還沒有準確的統計數據來反映其發展狀況。就其與相關指標的關聯性看，筆者認為“服務業”（第三產業）的大多數門類在社區層面有經濟活動，因此可完全包容社區服務業；“社會服務業”的范圍較“第三產業”大大縮小，但也完全包容了社區服務業；“居民服務和其他服務業”的統計門類直接指向社區居民，是最接近社區服務業的一個參照指標，但社區服務業不僅指直接的居民服務和其他服務，還包括間接的、由政府提供或購買的社區公共服務，因此以該統計門類的數據來反映社區服務業的規模有被低估的可能。 （二）范疇界定 根據服務性質的不同，社區服務業大體可分為兩大類，一類是社區公共服務（包含行政事業性服務和社區福利性服務），一類是社區經營性服務。前者包括進入社區的社保、治安等各類行政事業屬性服務，還包括面向新增勞動力和失業人群的就業再就業服務，面向各類特殊群體的社會救助及優撫福利服務，社區衛生和計劃生育服務、社區文教體育服務、流動人口管理以及人居環境美化服務等；后者則涵蓋了各類餐飲、修理、租賃等便民商業服務、家政服務、一般養老托幼服務、健康服務、中介服務、社區物業管理服務以及面向社區單位的后勤社會化服務等。從供給方式和作用機制看，社區服務業除政府提供、市場提供及政府與市場混合提供三種方式外，還包括社區成員之間的互助性服務和志愿性服務，行政機制、市場機制、互助機制、志愿機制共同作用于社區服務業發展。 二、“十二五”時期我國社區服務業發展目標與路徑 早在1993年，民政部等14部委就聯合下發了《關于加快發展社區服務業的意見》（民福發［1993］11號），2006年國務院出臺《關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發［2006］14號），各地在此基礎上也相繼推出了本地的具體實施辦法，明確要“把社區服務業與推動經濟結構調整，發展第三產業、安置下崗職工結合起來，形成以社會投入為主體，實體化、產業化運營為支柱，專業化、規范化管理為手段的社區服務體系。《中共中央關于“十二五”規劃的建議》中進一步提出要加快發展服務業，把推動服務業發展作為產業結構優化升級的戰略重點，同時要不斷提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。總結歷史經驗，結合新時期的發展要求，筆者認為“十二五”時期我國社區服務業發展的具體目標和實施路徑如下。 （一）社區服務業發展目標 1． 推動產業結構合理化。我國雖已建立起比較完整的現代產業體系，但產業結構依然處于失衡狀態，主要表現為制造業和服務業不相匹配，制造業比重高，服務業比重低。就服務業內部來看，在“居民服務和其他服務業”項目上，其投資和就業規模也與國際水平相差甚遠。 社區服務業作為與居民消費密切相關的行業，該行業的迅猛發展對釋放居民消費潛力，提升居民消費率，形成服務業新的增長點具有重要意義。因此，“十二五”時期加快發展包括社區服務業在內的現代服務業，不僅是調整產業結構、轉變經濟發展方式的有效渠道，也是拉動內需、促進消費的重要手段。 2． 促進社會就業充分化。就業是民生之本。從長期看，我國就業形勢不容樂觀。首先，我國是人口大國，勞動力總量供過于求。根據人口結構測算，今后一個時期，我國每年城鎮新增就業人口約1 000萬人，加上失業人員、退役軍人等，需要就業的城鎮勞動力就超過2 000萬人。農村還有超過1.5億的富余勞動力需要向城鎮和非農產業轉移。在正常增長條件下，我國每年新增就業崗位1 000萬個左右，勞動力供大于求的矛盾相當突出。其次，勞動力總體素質偏低，結構性短缺嚴重，不能適應經濟發展和結構調整的需要。 相對其他行業而言，社區服務業具有較強的勞動力吸附能力，且大多屬于勞動密集型行業，就業門檻較低，對不同年齡、性別、文化技術水平的就業者有充分的適應性，可以為城市下崗人員、農村剩余勞動力等就業相對困難的人群提供合適的就業崗位；此外，現代社區服務業也從傳統的家政服務拓展到文化、醫療、環境等具有較高技術含量的行業，能滿足更多知識型人才就業。 3． 滿足居民需求多樣化。隨著社會的進步和居民收入水平的提高，居民的消費能力和消費結構也呈現出多元化、高檔化的趨勢，消費需求不斷從實物型向服務型轉變、從數量型向質量型轉變；此外，家庭結構的變化也弱化了家庭自我服務功能，導致家庭的部分服務功能外移社區。這就需要社區在基本公共服務基礎上，能夠提供更大的服務空間以滿足居民服務消費的“升級”需求。因此，“十二五”時期社區服務業發展應堅持以人為本，以滿足居民多層次、多樣化、個性化的物質文化需求為出發點，特別是對家庭迫切需要解決的家政、養老、托幼等現實問題提供及時有效的服務，在謀求行業發展的同時，也能為居民排憂解難，提升社會幸福指數。 4． 應對人口結構老齡化。我國早已步入人口老齡化階段。根據最新人口普查資料顯示，中國60歲及以上人口達總人口的13.26%，比2000年上升2.93個百分點。“十二五”時期我國老齡化進程在逐步加快的同時，更將呈現出高齡化、空巢化的特征。一方面，龐大的老年群體對生活質量和社會交往的要求越來越高，對日間照料、精神慰籍、康復護理、臨終關懷等方面的服務需求不斷增長，另一方面我國傳統社會養老服務體系又主要以福利對象為主，服務供應不足，服務水平較低，難以適應不斷增長的養老服務需求。社區作為家庭養老托老的主要場所，理應發揮其應有的服務功能，為老年群體提供充分、優質的養老服務。 5． 引領社區建設和諧化。加強社區建設，對于促進經濟和社會的協調發展，擴大基層民主，維護社會穩定具有十分重要的意義。隨著我國城市化進程的加快和城市人口數量的不斷增加，居民與社區之間的聯系愈來愈緊密，拓展社區服務功能已成為廣大居民的迫切要求。社區服務業作為社區建設的基礎和龍頭，把社區居民的利益和需求聯系在一起，有助于提高家庭生活質量，改善人居環境、人際環境及人文環境，從而為和諧文明社區建設，打造管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體起到引領和示范作用。 （二）社區服務業發展路徑 長期以來，我國社區服務業脫離市場機制，政府包攬過多，社會資本進入困難，社區服務中心雖壟斷了社區服務資源，但又不能滿足社區成員日益增長的服務需求，嚴重影響了社區服務業的整體發展生態。鑒于社區服務業的雙重屬性，筆者認為，作為一種社會福利，社區服務業不能單純以營利為目的，需要考量其社會效益；但其作為服務業的末梢，又必須引入市場機制，實行產業化經營，不斷增強其活力和動力。因此，應針對不同類型的社區服務項目實行分類指導，采取差別化的運行機制和發展路徑。具體思路如下： 1． 社區公共服務。社區公共服務包含行政事業屬性服務和福利性服務。對于行政事業屬性服務可整合政府各部門在城市基層的辦事機構，積極推進“一站式”服務，