一、社區服務、社區服務業的定義

(一)社區服務的定義及主要內容

關于社區服務的定義，目前理論界尚沒有一個統一的認識。一部分人根據國際社會對于社區服務的分類，認為社區服務應該是一種具有福利性質的社會服務，而我國在實踐中，一開始就將具有經營性質的便民利民服務歸入社區服務的范疇，將社區服務定義為“在政府的指導和扶持下，利用和開發社區內資源，發動和組織社區內成員，開展各種福利服務和便民服務，以不斷滿足人們的物質生活和精神生活的需求，提高人的素質，促進社會的進步與發展。”

2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，明確社區服務的主要內容為“四個面向”：(1)面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務(2)面向社區居民的便民利民服務；(3)面向社區單位的社會化服務；(4)面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。

2006年4月，國務院發布了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，將社區服務的重點領域確定為：(1)社區就業服務，(2)社區社會保障服務，(3)社區救助服務，(4)社區衛生和計劃生育服務，(5)社區文化、教育、體育服務，(6)社區流動人口管理和服務，(7)社區安全服務七大方面，并將其列入政府公共服務體系范疇。從這七個方面的內容不難看出，社區服務的福利性、公益性屬性已經非常明確地加以強調。但與此同時，《意見》也對開展商業性的社區服務作了明確的規定：“鼓勵和支持各類組織、企業和個人開展社區服務業務。鼓勵相關企業通過連鎖經營提供購物、餐飲、家政服務、洗衣、維修、再生資源回收、中介等社區服務。利用現代信息技術、物流配送平臺幫助社區內中小企業，實現服務模式創新，推動社區商業體系建設。”

通過以上分析不難看出，從政府層面來看，社區服務可分為兩個部分：一是社區福利服務和公益性服務，這部分服務主要滿足社區居民對于各項公共服務的需求，服務的主要提供者以政府部門為主，同時也包括各類社會服務組織、企業和社區居民，服務方式以“無償”和“低償”服務為主，強調服務的社會效益。第二部分為社區商業化服務，它是由市場主體提供的，具有便民、利民特征，以營利為目的社會化服務，主要是為滿足社區居民對于生活方便的需求及部分居民對于提高生活質量而產生的個性化需求，這類服務主要由企業和各類專業化社會組織、個人按市場化方式提供．其服務主要采取低償和有償服務。

(二)社區服務業

社區服務具有產業屬性在上世紀90年代政府發布的3個文件中得到明確。1992年國務院的《關于加快發展第三產業的決定》，將社區服務納入第三產業范疇。1993年民政部聯合國家計委、財政部、衛生部等l3個部委局，發布《關于加快發展社區服務業的意見》，明確指出“社區服務業是在政府倡導下為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮、居委會和社區組織為依托，具有社會福利性的居民服務業”。

認為社區服務業由社區福利服務業、便民利民服務業和職工社會保險管理服務業組成。確立了社區服務是社會保障和社會化服務體系的一個重要行業，是具有福利性質的第三產業。

二、成都市社區服務業發展概況

成都市的社區服務從上個世紀80年代末開始試點，本世紀初進入全面啟動階段，目前處于整合提高的新階段。在近20年的發展歷程中，成都市的社區服務在基礎設施興建、人員配備、服務項目設置等方面都取得了一定的成績，同時也面臨著新的機遇和挑戰。2001年以來，市委、市政府先后下發了《中共成都市委、成都市人民政府關于加強城市社區建設的意見》、《成都市人民政府關于印發城市社區建設五年發展規劃的通知》等文件，經市人大通過，于2003年7月1日正式頒布實施了《成都市城市社區建設管理規定》。這些文件、法規，指導、規范和推動了社區服務建設的健康發展。

(一)社區公共服務現狀

成都市目前有街道辦事處92個，其中城區76個：社區居委會1150個，其中城區408個。據2006年市民政局統計資料顯示，成都市已初步構筑起以社會救助為基礎的社區公共服務體系。

1．社區福利服務方面

一是完善了社區救助體系。健全了“政府領導，民政牽頭，部門實施，社會參與，基層落實”的管理體制，明確民政部門負責指導社區的低保、貧困幫扶、醫療救助、救災和社會捐贈等工作。

二是城鄉低保實現了應保盡保。以2006年為例，全市城鄉居民最低生活保障人數達25．9萬人，比上年增長4．97o。此外，每個社區都建立了勞動保障站，配備了協管員。

三是就業和再就業工作取得新進展。全市有425個社區開展了創建“充分就業社區”活動，社區就業實體4051個，幫助5．3萬名失業人員實現了就業。

2．社區公益服務方面

一是社區服務設施不斷完善。全市建立了由市、區(市)縣、街道辦事處(鄉鎮)三級社區服務中心和居委會各類社區服務站(點)組成的社區服務機構，形成了多層次的社區服務網絡。

二是初步形成社區治安防控體系。全市所有的社區都設置了警務室，配備了流動人口協管員，有社區巡邏分隊383支、3764人。

三是六城區街道均建立了衛生服務中心。全市建立社區衛生服務中心93個，社區衛生服務站60個，60名的社區配設了計劃生育協管員。以2006年為例，為低保戶和優撫對象發放醫療優惠卡，義診15萬人次，還定期在社區舉辦家庭健康知識巡回講座2萬余場。

四是多渠道開展文化、教育、體育服務。全市有圖書閱覽室、文化活動室等場所314個，807o的社區有群眾業余文化活動輔導員，建成社區文化活動廣場100個，每個社區有社區文體協會、舞蹈隊、腰鼓隊、文體運動隊等社區文體組織．

五是社區信息化服務。青羊區以政府搭臺、企業出資的方式，建立了“96963，’社區便民服務信息化平臺，為居民提供各類生活服務和信息咨詢等服務。

(二)社區商業化服務現狀

據商務部2004年和2005年對全國部分城市社區商業發展情況的調查顯示，東部沿海省份和發達地區的大城市對社區商業發展比較重視，社區商業的發展水平也較高。但其它大部分地區社區商業的建設與發展尚未提到議事日程，社區商業的發展水平較低，不能滿足居民基本生活和提高生活質量的需求。

雖然成都市社區商業服務發展相對落后，但發展勢頭強勁，已覆蓋便利店、連鎖超市、餐館、美容美發、茶樓、干洗店、彩擴、快遞、報刊、家政、維修等各種生活服務項目。有數據表明、成都市2005年共有社區商業網點33912個，其中便利店l4772個、超市648個、洗衣店3240個、美容美發店5508個、早餐店7776個、‘再生資源回收點285個、肉菜市場324個、其他網點1359個。社區商業正成為成都市流通領域新的經濟增長點，并在提升城市商業綜合競爭力方面發揮著重要作用。

一是社區商業發展速度加快，社區商業網點在短短幾年內已遍布成都市大街小巷。

二是社區商業網點規模有所擴大，相比以前的副食店、糧店，有條件的社區開始出現營業面積較大的商業網．

三是社區商業連鎖經營業態展現。如成都紅旗連鎖有限公司、四川互惠商業有限責任公司，堅持走社區商業發展道路，以社區超市、便利店為主要發展方向，目前兩家企業連鎖門店數均已接近600個，年增幅均超過30%。

四是社區商業服務功能日趨完善。醫藥超市、家政、運輸、物業、電訊網絡、職介、房屋中介、教育培訓等許多新興生活服務項目相繼應運而生。

五是社區商業吸納就業成效顯著。截至2006年末，成都市建立社區發緒疾人就業點109個;創辦巾幗社區服務便民網點1785個，實現下崗失業婦女自謀職業1.1萬人;在425個社區開展了“充分就業社區”活動，實現就業7萬余人;社區就業實體發展到4051個，新增社區就業44183人，從業人數達到86323人。

三、成都市社區服務業面臨的主要問題

(一)社區服務業的定位不明確

什么是社區服務業?如何走產業化的道路？它與商業服務、第三產業服務等的區別是什么?社區服務業是以福利型、互助型、公益型的社會利益項目為主，還是以經營型、企業型、市場型的經濟利益項目為主，它到底應該包括那些內容？在政府部門、社會各界以及社區都存在爭議。在目前的實際工作中，仍然存在著“社區服務是個筐，什么東西都往里裝”的局面，不僅給進一步發展社區服務業帶來一定的影響，而且，給統計工作帶來了很大的麻煩。

(二)各級政府部門和社區工作者對社區服務業的認識存在偏差

在實踐中，市、縣(區)一些政府職能部門和街道對社區服務缺乏足夠的認識和重視，對社區服務的產生、發育、發展情況不了解，一些人對社區服務的立足點：公益性和福利性認識不足，錯誤地認為社區服務也應全面產業化、市場化，一切都應靠市場調節，靠社會力量、企業來辦服務，已經用不著政府的財力支持或投入了。另一方面，政府部門和社區缺乏創新精神，在吸引社會資源參與社區服務方面未能取得實質性成效，導致社區公共服務的供給效率和服務質量不盡如人意。

(三)社區服務設施不足制約社區服務業的發展

截至2006年底，成都市尚有102個社區還沒有社區服務用房，228個社區的服務用房面積不足50平方米。而在三圈層的一些(市)縣，如崇州市，全市60多個社區，除崇陽鎮以外的20幾個社區至今無辦公場地，沒有社區服務中心的(市)縣還比較多。根據成府發[2007]6號文件《成都市人民政府關于加強和改進社區服務工作的實施意見精神》，到2010年，在30個重點鎮建成社區服務中心，每個社區的辦公和公益性服務用房面積達到200平方米以上。但這一規劃目標遠遠不能滿足社區服務業發展的需要與天津、大連、沈陽、長春、哈爾濱等副省級城市目前已建成的社區服務用房面積相比，有著1倍以上差距(以上城市社區服用房面積均在400平米以上，天津達到50O平米，長春市平均達到550平米。社區服務用房及社區活動場地的不足，嚴重制約著社區服務的開展和居民的參與，這是造成本市社區服務社會化參與不足的主要原因之一。 (四)政府對社區服務的投入不足、缺乏穩定的投入機制

社區承擔著政府向居民群眾提供的數十項公共服務職能，政府理應成為社區投入的主體。就成都市的情況而言，社區基礎設施建設及日常經費主要以區、(市)縣財政與街道投入為主，市級財政的投入極少，全國其它同類城市(如天津、大連、沈陽等)則以市級財政投入為主，市、區兩級分擔，如沈陽市社區辦公經費按每年3萬元撥付，市、區按1：2比例承擔，此外，社區黨建經費按每年每人30元撥付，市、區兩級組織部門分擔。成都市以區(縣)為主的投入機制，帶來不同經濟發展水平、不同區位環境的區(市)縣之間在社區服務設施建設、社區辦公經費、社區工作者待遇等方面的巨大差距，造成社區服務發展的不平衡。以社區日常的工作經費來看，一些中心城市，區、街財政的投入比部分二、三圈層的投入高幾十上百倍，崇州市社區每月工作經費僅200元，而武侯、高新等區可達上萬元。從社區服務人員的工資水平來看，部分中心城市社區工作者收入平均1000多元，而在三圈層部分(市)縣，社區工作者僅有400元收入，而且沒有“兩保”，連當地最低工資水平也未達到。政府對社區服務投入的不足，直接影響到社區服務的開展和功能的發揮，也嚴重影響到社區工作者積極性的發揮和隊伍的穩定。

(五)社區服務業的管理體制不順、社區社會化服務體系尚未形成

社區服務體系包含社區公共服務和社區商業服務兩大領域，涉及社區衛生、社區文化、社區教育、社區文化、社區物業管理、便民利民服務等多項內容。由于這些服務項目分屬不同的政府部門管理，導致社區服務管理體制不順，出現管理越位或缺位的情況出現。以服務對象及服務內容而言，民政部門主要是針對社會弱勢群體的福利服務，對于面向社區居民的營利性的社區服務，民政部門管不了，工商、稅務等部門又不愿管或管不過來，對社區商業缺乏相應的界定、規劃和政策支持，阻礙了社區便民利民服務的開展。同時，多頭管理又導致政出多門，管理越位，各項工作進社區，使社區工作行政化傾向難以有效遏制。

(六)便利性社區服務尚處于自發生長狀態

便利性社區服務缺乏科學的規劃及合理布局，連鎖經營、物流配送、電子商務等現代流通方式在社區商業中所占比例很小，集約化經營程度低的單體小店占多數。社區便民服務業缺乏市場開拓意識、商標戰略意識、品牌服務意識。另外，現有的社區商業在位置安排上存在擾民現象，并且商業信用水平低，假冒偽劣商品比例高。

(七)社區服務業優惠政策落實不到位

政府有關部門政出多門、多頭管理、相互摯肘的問題較為突出，已經出臺的有關優惠政策措施不能得到很好的貫徹落實。社區居民及其它社會組織在創：力恥區服務項目時，工商、稅收等許多方面的優惠政策無法落實，影響了服務項目的拓展，嚴重制約了社區服務業的發展。

四、加快發展社區服務業的對策措施

(一)進一步加大對社區公共服務的保障力度

把社區服務業納入全市國民經濟和社會發展總體規劃，納入社區建設總體規劃，社區基礎設施建設納入城市建設規劃和市產業發展導向目錄，落實辦公用房和開展服務的配套設施。根據[成府發]6號文件精神，在20l0年確保每個社區的辦公和公益服務用房面積達到2。0平米的基礎上，提高城市社區服務用房面積，力爭達到和超過400～500平米的公建配套水平，在城市房地產開發項目中，確保社區服務設施，開發商和其它單位不得以任何理由侵占。

每年由市財政安排專項資金，與區財政按1：1比例配套，用于社區共建設施建設項目的補助和開展社區服務項目的補助。對于財政比較困難的區、(市)縣，市財政應給予適當補助。加大政府對公益性崗位的開發支持力度，開發以助老、助殘、助困、治安服務、勞動就業、法律咨詢服務等方面的公益性崗位，減輕社區公共服務的壓力、緩解就業壓力。

(二)進一步完善社區服務業的管理體制

改變社區服務條塊分割、多元領導、單項推進的狀態，使社區服務業達到統一規劃、多方支持、因地制宜、整體推進。在市、區設立強有力的社區服務業領導和協調組織，統一協調、指導、管理、監督社區服務業。

(三)進一步健全社區服務業的運行機制

對不同性質的社區服務業單位要實行不同的管理，對滿足民政對象和特殊群體基本生活需要的、沒有盈利條件的福利型單位，政府要從資金、場地等各方面給予扶持，保證其正常運轉對滿足社區居民物質文化生活需求、而不以盈利為目的的公益型單位，要按照社會效益為主、經濟效益為輔的原則，允許收取成本費，從事保本創收活動，同時政府應給予一定間接補貼：對有經營能力和盈利條件的社區服務業單位，要引入競爭機制，形成能夠實現自我發展的良性運行機制。

(四)進一步拓寬社區服務業的投融資渠道

要建立起以政府投資為引導，社會投資共同參與的多層次、多途徑、多種經濟成分并存的社區服務業投融資體制。鼓勵社會各個方面以資金、房產、設備、技術、信息、勞務等形式投入社區服務業項目，特別是鼓勵投入社會福利項目，鼓勵各地通過財政支持、社會募集建立起社區服務業發展基金，并要逐步實行有償使用，流動增值，提高資金利用率，推進社區服務業的健康發展。

(五)加強社區服務信息化建設

要逐步建設覆蓋全市的社區信息綜合服務網絡，推進各級政府電子政務、網上辦事和社會公共服務進入社區。建議由市民政局和市信息產業辦共同開發建立成都市社區公共服務信息網，整合社區公共服務資源與社區社會化服務資源于一個平臺：重點組織政務信息、公共服務資訊，包括就業服務、職業培訓、社會保障、失業救助、民政優撫等政府服務信息的利用：結合電子商務發展，讓社區居民快捷、方便地獲得水、電、氣、電信等與生活密切相關的各項公共服務信息；推進法律服務、家政物業、商品配送、文化教育、休閑娛樂等社會信息資源的開發：吸引社會企業加盟社區服務，推動社區服務業的開展。

(六)加大對社區服務業的政策支持和資金投入

對促進社區服務業發展所需要的政策法規配套、資金投入等做出規劃和安排。要賦予社區服務業享受發展第三產業的所有相關優惠政策。在社區內興辦經社區服務業領導小組認定的非盈利和微利的便民服務網點，在安置下崗、失業人員、殘疾人等達到一定比例后，政府應對其申請社區發展扶持資金、貼息貸款等方面給予支持，工商、稅務等部門應提供一些減免稅收政策，衛生、城管、規劃等其他相關部門也應為扶持社區服務業發展，提供良好的幫助。對確系福利性和公益性的服務項目，水、電等管理部門應給予特殊優惠價格。

(七)培育和扶持一批社區服務業龍頭企業

通過資金、場地、稅收減免等一系列扶持措施，引導企業運用連鎖經營、加盟經營等方式，在社區設立各類便民、利民網點，開展就業服務、家政資訊、養老、助殘等社會化服務。鼓勵企業采取收購、兼并、特許加盟等多種形式整合分散的社區商業資源。著力培育和扶持一批社區居民有需求、有市場發展前景、有好的經營管理模式的知名企業品牌。

加強對社區服務人員的培訓，采取多種途徑和形式提高社區服務業專兼職人員素質使其不斷適應社區服務工作的需要。首先社區服務業網點的工作人員包括物業管理人員要加強培訓，提高為民服務的思想認識，樹立良好的職業道德，培養較高的技術能力。其次對互幫互助社區服務志愿者隊伍要熱情鼓勵，要動員廣大轄區單位和居民廣泛參與形成“我為人人人人為我”良好的道德風尚。再次對社區服務業的管理人員，特別是社區工作者要強化專業文化知識，樹立服務意識，提高管理能力，促進社區服務業全面、健康、快速發展。