論文關鍵詞：社區服務福利性公益性便民利民

論文摘要：隨著經濟政治體制改革的不斷深化，社區服務在我國農村、城市建設和管理中的作用越來越突出，同時，社區服務也是衡量和諧社會發展水平的一個重要標志。我國社區服務的問題主要體現在管理職能權限、工作人員的整體素質、社區服務資金及相關法律制度方面。因此，社區服務也應在這幾方面下功夫。

關于社區服務，學術理論界有多種界定，概括起來主要有廣義和狹義兩種理解。持狹義社區服務說的學者們普遍認為，社區服務是指社區福利性、公益性(非營利性)服務，不應該包括商業性服務。與狹義社區服務說不同，持廣義社區服務說的學者們普遍認為，社區服務不僅包括社區福利性、公益性服務，而且包括一定程度的商業性或“準商業性”的便民利民的生活服務，以及為社區內企事業組織提供的后勤保障服務。本文討論的內容主要是指廣義的社區服務。

一、開展社區服務的重要性和必要性

(一)有助于適應社會結構的變化，改善政府管理模式

我國社會正處于從傳統型向現代型轉變的過渡時期，社會結構正發生著深刻變遷，在原先政府行政一體化的領域之外，逐漸發育和發展了新的市場經濟領域以及更為廣泛復雜的社會生活領域。在這種新形勢下，單位辦社會的狀況開始轉變，單位體制逐步瓦解，單位行為的專業性目標不斷弱化，大量社會職能向社區回歸和轉移。人們由過去隸屬單位，依賴單位變為走進社區，依托社區，社區成為人們安居樂業的重要場所和實現社會整合功能的基礎單元。在此背景下，承擔社會工作任務的社區應時而生并呈快速發展態勢。同時，開展社區服務，可以加快政府管理體制改革，把具體社會管理工作交給社區承接，以改善政府管理模式，使政府專注于對社會發展的宏觀調控。

(二)有助于建立社會保障體系和服務網絡，維護社會穩定

美國著名社會學家戴維·波普若認為，“社會保障和社會服務是指社區為了促進個人的功能發揮和使之獲得最低的社會生活水平而提供的一系列項目、好處和服務”。現階段政府轉移出來的社會職能、服務職能和企業剝離出的社會職能，大部分要社區來承接。建立一個獨立于企事業單位之外的社會保障體系和社會服務網絡，需要社區發揮作用。由此可見，社區服務應該是社會福利服務體系和社會保障體系的子系統。目前，社區承擔了社會保障的大量事務，如政府調查核實轄區居民的基本生活保障情況、失業人員的救助標準、下崗人員的生活狀況等以及社會基本生活保障金和救助金的發放，都是通過社區組織落實的；同時，社區還承擔了大量的因社會變遷而衍生的新型社會服務項目。因此，開展社區服務對維護社會穩定，保護改革開放的成果，可謂意義重大。

(三)有助于滿足人民多層次、多樣化的社會需求

隨著我國生產力的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，使人們的生活方式、消費觀念都發生了很大的變化。特別是居民住房、醫療、養老、就業等各項制度改革的深入，居民與所在的社區的關系越來越密切。社區作為一個最基礎層面的社會單元，發揮著獨特而又豐富的社會整合功能。其一，社區通過各種類別專業化分工的社區服務項目和服務設施，可滿足社區成員日常物質和文化生活的多種需求。其二，社區內存在著大量的居民委員會、業主委員會等自治性組織和老年書畫社、拳操隊、讀書會等興趣性團體，可滿足人們廣泛的社會參與需求。其三，社區中大量存在著鄰里互助、相互照顧的傳統習俗，同時也不斷蘊育出以社區公益性、福利性事業為目標的組織，使社區在“道德共同體”與“情意共同體”的深層意義上發揮著社會整合功能，同時也滿足了人們開展社會互助的需求。

二、現階段我國社區服務面臨的主要問題

(一)社區服務管理職能權限尚未明確

我國社區服務管理是國家經濟、政治體制改革的產物。它作為彌補改革開放中出現的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及民眾的高度關注。但目前社區管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區自治管理職能集于一身，其直接后果就是現有社區管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負擔，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理意識，社區管理仍舊更多地體現為一種政府行為。

在城市，城市社區自治組織與街道辦事處的關系尚未理順。依據城市管理重心下移的改革方針，街道辦事處作為城市基層政府的派出機構，對基層社會行使監督管理的行政職能。現實中，街道辦事處往往把所轄社區的居民委員會作為自己的下屬部門或分支機構。這種情況下，居委會實質上是一種“準政府組織”。顯然，街道管理層面的政社合一、職責不清將直接導致街道辦事處和街道社區的職能錯位。同樣，在農村，村民委員會是我國農村社區現代的獨立的法人行動者，地方黨政在難以公開于預村委會選舉之后，便利用行政權力控制村的領導人和村的公共治理。村民委員會有自治形式而無自治的內容，同樣扮演著政府附屬部門的角色。

(二)社區工作人員的整體素質有待提高

盡管社區服務的實踐在20世紀90年代有了長足的發展，但這一時期的社區服務除了民政系統主管的社會福利性社區服務有所拓展以外，最大的特點就在于社區第三產業的迅猛發展。但這種第三產業在給居民提供生活上某些便利的同時，又因其在居民區占用公共資源而侵害了居民的公共利益。因此，居民對這種商業性社區服務的認同度普遍不高，對社區工作人員的社會評價普遍低下。“中國城市居民職業聲望量表”的統計顯示，社區工作人員的職業聲望列排序為第53位，僅略高于殯儀館工人、保姆、建筑業民工等。

此外，社區服務從業人員受文化教育的水平偏低，同時缺乏有針對性的專業技能培訓。以武漢市為例：據武漢市民政局社會福利處2006年的調查統計，在市、區、街道社區工作的人員中受過大學專科以上教育的約占l3％，中等專業學校畢業的約占47％，尚有38％的人員只受過初中或小學程度的文化教育，基本上沒有社會工作的專業知識。這種現狀嚴重地制約著社區服務內涵方面的擴大以及服務質量的提高。

(三)社區服務資金不足，資源整合不力

社區服務資金嚴重短缺。目前，社區服務的資金來源主要有以下四個方面，一是政府對社區服務的資金投入。社區服務承擔著相當部分的社會保障任務，因此政府應是社區服務資金的主要供給者之一。但我國政府投人在整個社區服務資金供給中的比重是偏低的。在發達國家，政府的投人一般占社區服務資金構成的50％以上。我國政府的這種投人目前最多占30％左右。二是社會捐助資金投入，這是一種非經常性的資金來源。三是有獎募捐基金投入，這成為我國發展社區服務事業的主要資金來源。四是社區服務的自身積累。由于社區服務的福利性和公益性的特點，其自身積累能力相當弱小，積累的資金數量"也十分有限。

社區內可供服務的資源分散。由于計劃經濟體制的影響，社區內已經形成一套相對比較完整的服務資源，主要供社區內部使用。雖然隨著管理體制的改革，社區一部分資源和職能已經歸屬社會，但是長期形成的思維慣性決定這種歸屬是一種不完全的歸屬，因此出現兩種狀況：一方面是社區內各種設施、資源不能與其他社區共享；另一方面是社區內現有資源使用不飽和，出現閑置浪費現象。因此，加強社區資源整合也是當前社區服務工作中面臨的一個重要問題。

(四)社區服務的相關法律制度不健全，制度化環境不夠完善

完善的法律制度是社區服務發展的重要保證，它不僅關系到社區服務發展水平的高低，而且對其能否持之以恒深入發展起著決定性的作用。早在1994年，民政部、國家計委等十四部委就頒發了《關于加快社區服務業發展的意見》的通知，但隨著我國經濟和社會的快速發展，社區中的情況發生了很大的變化，社區服務發展面臨許多新問題和新契機，這項管理規定的很多條款已經不能適應新形勢的要求，亟待修訂。

近年來，出于社區服務發展形勢的迫切要求，各級政府有關部f-I已經制定了一系列政策法規。但是，由于沒有及時出臺配套的實施細則，導致政策缺乏可操作性；另有部分政策法規雖然較為明晰，但缺乏權威性，存在執行不到位的問題。與此同時，社區服務發展所必需的各項具體的規章制度，如社區服務項目的決策、過程的監督、效果的評估等制度，都還沒有普遍建立起來。制度規范的缺位，導致社區服務發展過程中常常處于無章可循的境地，使社區發展缺乏制度化保障。 三、針對市場經濟形勢下社區服務存在問題應采取的對策

(一)嚴格界定政府在社區服務中的介入尺度．明確社區權限要嚴格界定政府在社區服務中的職能，政府應該堅持社區服務的福利性，激勵社區服務的公益性，合理介入屬于自己管轄范圍內的社區服務事項。把握政府介入的尺度是指政府應有所為，有所不為。政府在社區建設中應起到主導作用，并表現為倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗推廣，用宏觀的手段去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。

筆者認為，在由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，應建立政府主導型的社區自治組織體系。在城市，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方性質的社區管理委員會，不失為一種理想的選擇。所謂半官方的社區管理委員會是指經“社區代表大會”選舉產生，由社區內政府、企事業社團法人代表、社會知名人士以及社區居民自治組織代表所組成的社區綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關行政管理職能部門的負責人擔任，主要負責向上級政府部門反映社區的民情民意，向社區轉達政府對社區發展和社區管理的意見和要求，同時對社區管理進行行政督導。在農村，進一步完善村民委員會這一主要農村社區自治組織。地方黨政要指導、支持和幫助村民委員會的自治管理，不干預村民自治組織的內部事務，同時鼓勵其他自組織(如養雞協會、西瓜協會、蔬菜協會等)的發展，使村民得以借助多樣化的自組織在村民委員會這一群眾自治制度平臺上參與村務管理，影響村域公共權力的運作。

(二)加強社區服務人才隊伍建設，提高社區工作人員素質

社區服務人才隊伍的狀況如何，是社區服務得以良性運轉的重要條件，也是衡量一個地方社區服務事業發展水平的重要尺度。通過10多年的發展，我國各地區已逐漸建立起一支以專職人員為骨干、以兼職人員為主體、以志愿者為基礎的社區服務人才隊伍。總體上看，這支隊伍尚處于粗放式的追求數量與外延擴張的發展階段，而其服務的項目內涵、質量及專業化技能尚處于較低水平，這需要我們在以下幾個方面加強社區服務人才隊伍的建設。

首先，要在政府指導下，依靠社會教育機構，有計劃、有步驟地對在崗的社區服務人員及管理者進行系統的培訓，努力提高他們的專業能力和專業水平。此外，可以借鑒香港的經驗，。設置見習社會工作師、助理社會工作師、社會工作師、主任社會工作師、社會工作研究員五個級別，并分別規定其任職資格條件和所享受的待遇。從人事制度改革人手，啟動社會工作教育的振興，激勵社會工作者的敬業精神和專業進修熱情，引導社區服務人才隊伍的建設走出困境。

其次，應大力發展社會工作教育事業，解決社區服務專業人才稀缺的問題。創造條件，把社會上的優秀人才吸引到社區服務人才隊伍中來，努力培養一支富有社會工作價值觀的，并掌握現代社會工作理論、知識、方法和技巧的新型社區服務工作者隊伍。同時。還可參照發達國家和地區的成功做法，積極籌劃和實施適用于我國社區服務需求的高等教育專業，為社區服務事業提供人才儲備。

最后，要積極引導與鼓勵工會、婦聯、共青團等半官方的群眾政治團體運用專業化的社區服務知識和方法介入社區工作事務。在社區服務工作尚無法從這些團體事務中分離出來之前，引導這些半官方、半社會團體的分支部分介入社區服務是完全可能的，并且這些團體的長期實踐經驗對社區工作人員的教育啟發作用不可低估。

(三)多方籌集資金，開源節流，提高社區服務資金的使用效率

社區服務事業資金作為社區提供公共服務的基礎條件，政府有責任投入。從加強社會管理出發，政府應加大社區服務事業資金的投入力度。現階段，政府應考慮把社區服務業作為政府加強公共服務的重要領域，重點支持建設和改善社區組織的工作用房和老年人、青少年活動場所等公益性服務設施，以及社區服務信息網絡等。根據社區服務具有公益性和經營性不同性質的特點，在加大政府投入的同時，還應積極拓寬資金的籌措渠道，通過建設示范項目或以補助、貼息等形式推動更多的資金投入。要研究有利于社區建設投融資的具體措施，引導和鼓勵社會力量以多種形式投資社區建設，吸引和鼓勵企業、社會團體和個人進行捐贈贊助，共同推動社區服務設施的完善。

同時，要在堅持利益共享、風險共擔原則的基礎上，積極推動社區服務機構資源的共享和共建，以解決社區基礎設施建設資金不足的問題。駐社區機構應將所屬文化體育設施向其他社區開放，這樣不但增強了社區組織和社區成員的參與意識及社會責任感，而且減少了重復建設所造成的浪費，大大提高了社區服務資金的使用效率。

(四)完善社區服務的相關法律制度體系，優化社區服務的制度環境

社區服務的法律制度建設，應是社區建設的工作重點。具體來說，其一，為適應當前社區服務發展的現實需要，應在對當前社區管理體制進行改革的基礎上，制定一部綜合性的《社區管理法》，x1，-~區中的政府、市場主體、社區服務組織三者的地位、職能及它們之間的關系給予定位和調整，從而劃清社區服務發展中政府行為和社區行為、專業管理和綜合管理、市場管理和行政管理及自治管理的界限，化解它們之間的矛盾和沖突，從而促進社區服務發展的有序進行。其二，進一步完善現有的政策法規，強化其具體性和可操作性，并加大執行力度，使有利于社區服務發展的各項政策法規能落到實處。從當前的實踐來看，要做好《城市居民委員會組織法》、《城市街道辦事處組織條例》和《村民委員會組織條例》的修改和完善工作。其三，建立健全社區服務的各項規章制度，包括民主決策制度、民主監督制度和科學評估制度等，切實提高社區服務的管理zl<~F。其四，要盡快清理和廢止已過時的社區管理法規、政策和規章，使當前的社區服務發展免受己僵4-1=的條條框框的束縛。總之，建章立制，優化社區服務的制度環境，將為社區發展實現法制化、制度化和規范化打下堅實的基礎。