論文關鍵詞：城鎮社區 服務功能 單位人 社會人

論文摘要：城鎮社區最基本的功能就是為居民服務，社區服務是社區建設的基礎，社區服務的好壞直接反映一個城市的精神文明、物質文明和政治文明建設的面貌，它關系到城市的穩定和執政黨政權的鞏固。當前我國城鎮社區服務功能方面尚存諸多問題，解決的對策是：制定全國統一、規范的失業下崗制度；改革城鄉戶籍制度；做好對農民工的培訓和就業指導工作；避免政社不分；企事業單位要積極支持社區工作。

一、城鎮社區服務功能的主要內容

1．社區的定義及其服務功能

“社區”一詞首先出現在西方國家，它是隨著市場經濟由自由競爭向實行宏觀調控過程中，以及與此相適應的政治體制逐漸演化的基礎上自然形成和逐步發展起來的、純居民自治的社會生活共同體。其服務功能重在強調便民。我國的社區建設是在上世紀90年代末期適應深化經濟和政治體制改革的需要自上而下“催生”的新事物，根據我國民政部對社區所下的定義：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”可見，在我國城鎮社區建設中，社區服務仍然是社區建設的基礎，而城鎮社區服務主要是指居委會組織的、為社區全體居民提供的各類服務，它包括：積極提供對全體居民的行政事務服務和便民服務；強化對老年人、殘疾人、貧困戶的社會救助服務和福利服務；對下崗職工和失業人員的社會保障服務；對居民家務勞動社會化的家政服務；對衛生環境、治安環境的公益性服務；對外來流動人口的一些特殊性服務等等，在這些服務工作中，大量的是便民性、福利性、公益性服務，這些服務應當是無償服務，也有一些服務是有償性的，有償性的服務應當實行市場化運作。

2．當前我國城鎮社區服務功能建設方面存在的問題

(1)行政事務服務重于便民服務。我國的城鎮社區基本上是由原計劃經濟體制下的街道居委會和村委會演變而成，許多城鎮社區尤其是西部落后地區的城鎮社區僅僅在原街道居委會或村委會換上一塊新牌子，其功能仍帶有濃厚的行政機構色彩，主要忙于應對上級政府各部門所布置的任務，忙于準備各種匯報材料，社區工作趨于行政化。地方各級政府仍把社區當作是我國最基層的行政機構，所有上級機關的各種統計數據和各項檢查，統統匯集到社區，使社區工作人員整天忙于應付繁重的行政事務工作，從而削弱了社區的便民服務工作。

(2)對老年人、殘疾人、貧困戶的社會救助服務和福利服務仍大都停留在傳統、單項服務上。由于目前我國城鎮社區居委會工作人員人手少、年齡偏大、文化水平偏低，加上經費缺乏，對轄區內老年人、殘疾人、貧困戶的社會救助服務和福利性服務大都停留在代發救濟物、款等傳統、單項服務上，尚未拓展到新型、系列服務上來，如興建老年公寓、組建助殘助困志愿隊等。

(3)對下崗職工和失業人員的社會保障服務工作僅僅處于起步階段。我國目前正處在體制轉型期，新的社會保障制度尚未及時建立健全，職工還未真正從“單位人”轉變為“社會人”，單位福利仍構成職工實際收入的重要組成部分，使一部分人對單位的各種福利仍有強烈的依賴感，許多單位不僅是職工工資收入的主要來源，也是福利保障的提供者。因此，絕大多數下崗人員不愿意選擇公開失業，因為目前在我國，下崗雖然離開了其就業崗位，但就業關系和與之相聯系的一系列其他關系不離開其工作崗位，即原單位仍然保留其勞動人事關系，并仍然負責提供其基本的社會保障，有些單位甚至還向下崗者發放一定數量的“下崗工資”。、至于離崗和待崗人員，雖然他們的就業狀態和工作處境與下崗人員是一樣的，但卻不能享受下崗人員的待遇。事實上，在我國目前的就業形勢下，無論下崗、離崗還是待崗，回原單位就業或得到象原單位較好待遇的機會已十分渺茫，實質上他們都已經失業。可是，由于我國目前沒有制定統一、規范的失業下崗制度，沒有《失業保險法》作法律保障，同樣的失業卻是不同的待遇，下崗職工的社會保障在單位，社區無法為其提供社會保障服務。

(4)對居民家務勞動社會化的家政服務比較零星，尚未形成實體化、產業化，對衛生環境、治安環境的服務尚未形成社會化。我國目前各種制度尚未規范，對社區哪些是有償服務哪些是無償服務未能明確界定，因此社區的各種有償服務如家政服務等仍處于零星狀態，尚未形成產業化，而大量的公益性服務如衛生環境服務、治安環境服務也尚未形成社會化，更缺乏經費支撐。

(5)對外來流動人口的特殊服務基本處于空白，有的甚至處于失控狀態。隨著工業化和城市化進程的加快，數以億計的農民向城市流動，據報道，我國目前約有2億農民進城經商務工。這一龐大的社會群體目前涌入城鎮各個社區，他們大都生活在城鄉接合部、舊城區。一方面，這些流動人口在緩解農村人多地少矛盾，將農村剩余勞動力資源的優勢轉化為商品優勢和市場優勢、增加家鄉居民收入等方面做出了巨大的貢獻；但另一方面，他們的大量涌入，又給城鎮的衛生環境、治安環境、基礎設施建設和城市配套建設等方面帶來壓力。最初，對這些流動人口，公安機關曾通過辦理“暫住證”的辦法來進行管理，但后來終因警力、財力等原因限制而放任不管。因為這一群體流動性太大、人數太多，目前各城鎮社區對他們的一些特殊服務諸如計劃生育服務、衛生預防服務等仍無法完全真正到位。

二、加強我國城鎮社區服務功能建設的必要性和可能性

1．加強城鎮社區服務功能建設有利于城市管理和推進民主化進程

(1)城鎮社區承擔著繁重的“社會人”的管理和服務工作。隨著我國經濟、政治體制改革的深人發展，市內大量機關、企業、事業單位的離退休人員、下崗人員的管理、醫療、就業、低保、計劃生育等工作，原由政府承擔將逐漸轉為由社區承擔，大量“單位人”轉為“社會人”；個體經營者、自由職業者、外來務工者等住進社區，更是增大了“社會人”的隊伍，大家最終回歸到社區。社區作為“社會人”的生活共同體，居委會面臨的事務無論在廣度上還是在深度上都是史無前例的。

(2)政府職能逐漸轉變，管理方式改革將構成“小政府”、“大社會”的格局。社會管理也從單位體制向社會體制轉軌，這就使社區居委會面臨著繁重而又復雜的社會管理和服務工作。

(3)隨著政治文明建設的推進，社區的基礎地位和作用將日益顯現，從基層政府到高層政府工作人員尤其是領導干部的推選，社區都要承擔著繁瑣的組織選舉工作。

(4)城鎮社區是社會的“人才庫”，蘊藏著建設城市的巨大潛力，同時也是誘發各種矛盾的潛伏區，它是城市營造合力和化解社會矛盾最基層的地方，社區是否安寧穩定直接關系到城市的安寧穩定。

(5)城鎮社區是落實政府各項城市政策的終端，城鎮社區服務事關“三個代表”重要思想在基層的落實，事關改革、發展、穩定大局，事關黨在城市執政的基礎。

2．加強城鎮社區服務功能建設的可能性

(1)從國家機關、事業單位分流出來的各類管理干部、技術干部和企業的下崗、待崗、失業人員的日益增多，為城鎮社區加強各類服務功能建設準備了充足的管理條件。 (2)越來越多的大學畢業生難以在機關、企事業單位找到合適的工作崗位，他們必然先匯集在各個城鎮社區，這也為我們加強城鎮社區的服務功能建設準備了充足的人力條件和技術力量。

(3)近年來，黨中央和國務院對民生問題越來越關注，每年都在現有財力條件下撥出專項經費解決民生問題，對下崗分流人員和大學畢業生的自主創業在財政政策和信貸政策方面都給予特別優惠的照顧，這些都為我們加強城鎮社區的服務功能建設提供了政策的支持和資金上的扶持。

三、解決我國城鎮社區服務功能問題的政策性建議

1．盡快制定全國統一、規范的失業下崗制度。到目前為止，我國仍以登記失業率為失業人口統計的標準I=I徑，據國家統計局公布的數據，2003年我國登記失業率為4．5％，近年來在不斷上升，盡管溫家寶總理每年在政府工作報告中都強調登記失業率要控制在5％以內，但有專家估計目前已經超過7％的國際預警線。事實上，我國的下崗、待崗人員、失地無業農民都不在失業登記范圍，由此統計出的失業人口數量當然低于依照國際慣例計算和反映出的數據，當以這種失業率判斷我國城市貧困問題時，貧困發生率和貧困度往往都被低估。而且，我國目前的失業保險對象僅限于企、事業單位在編職工，街道失業者及失地無業農民不在其范圍。這支龐大的下崗人員、失業人員及失地無業農民匯集在各城鎮社區，他們當中部分人無業可就，整天無所事事，長此以往，他們的基本生活無保障時，無疑給城鎮社區的治安和穩定帶來隱患。為真實反映我國現實的失業率和城鎮社區的貧困問題，中央政府應考慮盡快頒布實施《失業保險法》，盡快廢除下崗制度，凡是傳統意義上的下崗人員，都應盡快解除與原單位的勞動關系轉為失業者并盡快進入失業保障體系。同時，在政策上、經費上給城鎮社區大力支持，在挖掘城鎮社區服務功能的基礎上積極拓展就業渠道，通過扶持城鎮社區組建家政服務公司、清潔衛生服務公司、治安聯防服務公司等，讓城鎮社區既可以作為一個中介組織，連接著用工單位和求職者，又可以作為一個直接的吸納機構，承載著各種具體的服務項目，吸納大學畢業生和其他失業者就業，大批量解決下崗職工和失地農民再就業問題，使城鎮社區服務與城鎮社區建設的雙向效益得到體現。

2．盡快出臺相關政策，改革城鄉戶籍制度，今后幾年，將是我國農村勞動力供給的高峰期，預計每年新增外出打工的農民工不少于600萬人，加上原有的進城農民工的龐大基數，使城市的就業壓力越來越突出。而農民工特殊的身份決定了他們沒能享受到城市最低生活保障的權利，同樣因無業所導致的貧困，在農民工身上體現得要比城市居民嚴重得多。

據報道，我國目前進城經商務工的近兩億農民工中，他們的貧困發生率比城市居民高出2倍以上。可以肯定地說，隨著城市各社區中農民工的增加，城市貧困人口的數量正在不斷上升。為了維護社會的穩定與和諧，中央政府有必要考慮出臺相關政策，為農民工創造就業機會，應本著農村貧困與城市貧困統籌解決的原則，以逐步消除城鄉戶籍壁壘為目標，以增加進城農民工就業機會為突破IZI，構建全國統一、開放的勞動力市場。

3．地方各級政府尤其是縣(市)級政府要制定相關政策，積極協助城鎮社區居委會做好對農民工的技能培訓、就業指導工作為農民工提供就業信息，盡量減少他們就業的盲目性。對于在城市固定居住三個月以上的流動人口，公安機關要通過讓其辦理“暫住證”等辦法來加以管理，對于有固定住所并居住在城鎮五年以上的農民工，可考慮盡快給他們落戶。這樣既可使外來流動人口對城鎮社區產生歸屬感，也便于城鎮社區居委會工作人員對他們實施管理及進行諸如計劃生育等特殊服務工作，有利于維護城鎮社區的穩定與和諧。

4．地方政府各職能管理機構各司其職、各負其責，避免政社不分地方政府各級行政管理部門轉變觀念，明確認識社區居委會是居民社會生活共同體的首腦機構而不是政府一級行政組織，屬于本部門工作職責范圍的事必須依靠自己努力去完成，雖然可以要求城鎮社區居委會適當協助但不宜讓其承擔太多，盡量減少城鎮社區居委會在行政事務方面的工作壓力，以便讓他們有更多的時間和精力做好便民服務工作。

5．社區轄區內各級機關、企事業單位，要與社區共駐共建駐社區內各單位要加大對社區建設的支持力度，做到資源共享，要在人力、物力、財力上給予社區支持，讓社區有足夠的能力強化對老年人、殘疾人、貧困戶的社會救助服務和福利服務，并使這些服務盡快向新型服務拓展，讓老年公寓、助殘助困志愿隊等形式多樣的社會救助服務在各社區活躍開展起來。總而言之，與發達國家相比較，我國的城鎮社區建設剛剛起步，服務功能存在的問題既有體制不完善原因造成的，也受經濟發展水平的制約，解決這些問題絕非一朝一夕的事。但是，只要我們各級政府、各街道、社區及各物業公司和各業主委員會高度重視、齊心協力，充分利用現有的條件努力去逐步解決，我國城鎮社區的服務就能在保障城市特殊貧困群體的基本生活、滿足居民的多方服務需求、大批量解決失業人員就業以及下崗職工、失地農民再就業等諸多方面發揮應有的作用，使我國在體制轉軌、社會轉型期產生的各種社會矛盾化解在萌芽狀態，實現社會的穩定與和諧。