論文關鍵詞:人口老齡化農村養老保障法律制度

論文摘要:在我國社會已經進入人口老齡化的今天，農村社會養老保障問題日益凸顯。從1992年民政部正式出臺《縣級農村社會養老保險墓本方案)(試行)開始，我國農村社會養老保障法律制度已經初步形成。由于農村社會養老保障法律制度立法層次較低、法律關系不清、政府責任缺失等因素，使得現行農村社會養老保障制度難以發揮其有效功能。應該制定出位階較高的農村社會養老保障法律，理順農村社會養老保障法律關系，明確農村社會養老保障法律關系主體責任，真正解決農民的養老保障問題。

我國是一個農村人口占絕對多數的發展中國家，農民占全國人口的63.91%，農村老年人占全國老年人的75%據國家統計局人口抽樣調查資料顯示，早在1998年，我國老年系數就達到7.4% ，已經步人老齡化國家之列(老年系數為7%)。目前，我國農村60歲以上的老年人口約達1億。這一現實意味著，中國的養老問題，最主要和最突出的應是農村的養老問題。自養老保障制度作為解決農村養老問題的最主要手段，近年來取得了很大成績。但和城市相比，當前我國農村社會養老發展緩慢，養老保障仍是一個十分突出的社會問題。如何在人口老齡化的中國，解決9億農民的養老問題，這是目前面臨的巨大難題。要解決這一難題，進一步完善法律制度理所當然是最主要的前提和基礎。本文就以法律規范的研究進路對農村社會養老保障法律制度進行探討。

一、我國農村社會養老保障法律制度概述

農村社會養老保障是指國家和社會依照法律，在農村征收養老保險費，形成專門的農村社會養老保險基金，為因年老而喪失勞動能力的農村社會勞動者提供一定形式的物質幫助，以保障其基本生活需求的社會保險形式n!農村社會養老保障法律制度是規范該領域內所有法律關系的法律規范的總稱。從1992年民政部正式出臺(縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)(以下簡稱《基本方案》)開始，到各地方政府紛紛根據本地區實際情況制定頒布有關農村社會養老保障的地方性法規和地方政府規章，目前我國已經初步形成了以《基本方案》為核心的農村社會養老保障法律制度體系。從農村社會養老保障法律制度來看，筆者認為，主要應具有以下特征:

第一，法律關系多樣化。農村社會養老保障主要是以保障農民老年基本生活為目的的政府行為，體現政府彌補市場失靈、優化資源配置等意圖;同時為實現農村社會養老保障資金保值增值功能，保障資金實行市場化運作。日因此，農村社會養老保障成為兼具“公”、“私”性質的活動。由此農村社會養老保障法律制度也呈現出這一特征，即公、私法因素相互交織，行政、民商事法律關系相互融合。在農村社會養老保障法律制度中，不僅包括縱向的法律地位不平等主體之間的行政管理法律關系，還包括橫向農村社會養老保險經辦法律關系。這些法律關系或各自獨立存在，或縱橫交錯在一起，成為相互統一的關系。

第二，主體多元化、特定化。農村社會養老保障是一項系統而復雜的工程，涉及到國家對其進行宏觀調控的行為、社會保障機構對農村社會養老保障的確立、管理、運作、監督乃至有關爭議解決等操作行為，以及農村集體組織為本單位農民辦理社會養老保障的行為、農民自己投保的行為等等，因而在農村社會養老保障法律制度中，其主體不僅包括國家、農村集體組織、養老保險管理實施機構、參保農民、還包括基金經營機構、經辦機構以及監督機構，呈現出多元化特征。而且，這些主體在法律規范中均是特定的。如各級、各類社會保險機構經過國家授權依法對農村社會養老保險進行具體管，專業的基金管理公司通過杜會保險機構的委托來實現保險基金的保值增值功能，非城鎮戶口的農民被限定為農村社會養老保險的對象。

第三，權利義務和諧化。根據馬克思主義的法學理論，權利是規定或隱含在法律規范中，實現法律關系主體以相對自由的作為或不作為方式獲得利益的一種手段;義務是設定或隱含在法律規范中，實現法律關系主體以相對抑制的作為或不作為方式保障權利主體獲得利益的一種約束手段。閻權利與義務關系是一種對立統一的關系，它們既相互對立、排斥，又相互依存、貫通，它們的存在和發展都必須以另一方的存在和發展為條件。和諧指在多樣聯系的系統中形成的整體協調。閣農村社會養老保障是國家的基本政策，依賴于國家的大力支持。在農村社會養老保障法律制度中，立法者在充分考慮了國家、集體、個人三方面的利益后，根據我國的基本國情，在主體間合理的分配了權利和義務，加重了政府責任，賦予個人更多權利。農村社會養老保障法律制度中更多體現出國家對社會養老保障的行政管理關系，由于主體間地位不平等，其權利(權力)與義務(責任)也不是整齊化一的，而是和諧搭配的。

我國農村社會養老保障法律制度從1992年走到今天，作用是肯定的。但我們也應清楚地看到，在我國現實環境下，農村養老保障法律制度還存在很多問題，這些問題存在的原因有哪些、通過何種方式漸進解決是本文研究的核心。

二、存在的問題和欠缺

第一，立法層次不高，法律規范適用無法統一。我國現有專門規范農村社會養老保障最高層次的法律規范是民政部的《基本方案》和農業部的《鄉鎮企業職工養老保險辦法》兩個部門規章，其它的主要是各地方依據《基本方案》所制定的地方法規和地方政府規章，以及一些規范性法律文件。顯然，從立法位階而言，農村社會養老保障立法效力層次過低，再加上這些法律規范內容不一、適用各異，各地在實施過程中各行其是，結果就使得我國整個農村社會養老保障事業沒有統一規劃，雜亂無章，缺乏權威性。由于沒有高位階的法律保障，農民對養老保障缺乏信任，直接影響了農村社會養老保障工作的開展。

第二，立法不健全，內容欠缺或不合理。不管是《基本方案》還是地方性法規及地方政府規章，對農村社會養老保障的規定都顯得過于粗糙，通過分析(基本方案》和有關地方性法規及地方政府規章，筆者認為，現行農村社會養老保障法律制度在內容上的重大欠缺是:

1.法律關系不清。農村社會養老保障法律關系錯綜復雜，既有行政管理關系、又有平等主體之間的民事法律關系，而由民政部制定的《基本方案)，對于農村社會養老保障管理機構之間、管理機構與經辦機構之間、經辦機構與繳費義務主體之間等法律關系規定的不甚具體，且主要是一些原則性規定，這導致《基本方案》在具體實施上困難很大。

2.國家、集體組織責任缺失。《基本雖然方案》中雖然規定，農村社會養老保障的資金籌集堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。但在實際操作中，政府不給予財力支持，集體(含鄉鎮企業)補貼也成為空談。因我國自1979年后，廣大農村實行了生產承包責任制，集體經濟急劇衰落，基本已經退出了歷史舞臺，就是現存的鄉鎮企業，絕大部分也已私有化。故而，由農村集體組織承擔補助責任已經變得不太現實。由此，農村養老保障制度真正成一種“個人儲蓄保障.不具有統籌共濟性，根本不可能對農民在年老時進行社會保障。

3.基金保值增值困難、基金貶值風險的承擔者缺位。養老保障基金是農民養老保障的根本。《基本方案》規定養老保障基金只能用于購買國家財政發行的債券或存人銀行，在債券和銀行利息多次下調的情況下，這樣的規定直接限制了基金運營空間，嚴重制約了基金的保值增值能力。并且由于農民履行繳付保險金的義務與享受領取養老金的權利有四十年的時間差距，保險金難免會面臨貨幣貶值的風險，誰來承擔這一未知的風險?法律中沒有明確規定。

4.法律責任無據。法律責任是保證農村社會養老保險事業健康發展的堅強后盾。而《基本方案》中卻沒有對農村社會養老保障關系中發生的違規違法、爭議糾紛的解決等予以明確規定，仲裁和司法機構是非難辨、無法可依。

三、存在問題的原因探析

第一，社會轉型急劇，特定立法滯后。社會作為受法律影響的宏觀環境，同時也制約著法律的有效運作。以隨著當前我國農村城鎮化建設、土地逐步減少、集體經濟組織保障功能弱化、家庭規模縮小、人口老齡化、孝老養老道德觀念淡化以及農村人口向城市遷移等現象的出現和發展，農村社會發生了急劇變化，由此而產生的像失地農民、農民工等新主體的養老間題，對現有的法律制度提出了拷問。過去的十多年間，農村社會各個要素發生了較大變化， 1992年制定的《基本方案》在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、增值渠道、經費來源等問題的設置上，已不能適應當前社會適用的要求，日表現出了嚴重的滯后性。雖然我國政府正在積極探索發展農村社會養老保障事業，但針對農村養老保障的滯后立法已成為阻礙農村社會養老保障事業發展不爭事實。

第二，被動的消極態度影響了農村社會養老保障法律制度的發展

從歷史的角度看，長期以來我國政府在農村的戰略目標是發展農村經濟而不是完善農村社會保障制度。國家對農村居民依靠家庭養老持一種承認和不作為的態度，很少像關注城鎮居民養老保障一樣關注農民的養老問題。雖早已從1986年開始探索農村社會養老保障，但從中央政策層面上看，這個問題一直處于研討和試點階段，近20年間沒有多少進展。因此，政府在農村社會養老保障制度的建設中是被動地，具有明顯的短期化特征。

從農村社會養老保障立法來看，近年來黨和政府雖然一直號召重視農村社會養老保障工作的開展，但立法工作始終未受到應有的重視。農村社會養老保障作為一個關系到國計民生、且要在全社會范圍內實施的制度，理應由國家立法機關以法律(這里僅指全國人大及其常委會頒布實施)的形式予以規范。我國農村社會養老保障工作從$0年代起實施至今，沒有一部專門規范農村社會養老保障的法律，有的只是部門規章、地方法規等這些低層次的法律規范。且這些部門規章和地方法規，由于立法程序上不嚴格，隨意性較大，規范性不強，導致很多“覆蓋空白”;再加上當時立法技術落后，法律制度設計不合理，造成農村社會養老保障在具體操作過程中無法可依、有法難依。不但如此，農村社會養老保障制度還幾經變遷，缺乏統一性、連續性。因而，現有的農村社會養老保障法律制度缺乏權威性。 四、完警我國農村社會養老保障法律制度的思考

法作為社會關系的調節器，是確認、保護和發展對統治階級有利的社會關系和社會秩序的工具。pz要解決目前我國農村養老保障法律制度中存在的問題，真正實現農村社會養老保障的可持續性，唯一可行的做法是盡快由全國人大或其常委會制定一部行之有效的、位階較高的《農村社會養老保障法》。由于法律目的的權威性和法律秩序的整合性來自更有效的法律制度的設計。因而，在制定《農村社會養老保障法)時應注意以下問題:

第一，理順法律關系。農村社會養老保障法律關系是農村社會養老保障法律規范在調整農村社會養老保障關系過程中形成的主體之間的權利義務關系。我們認為，在(農村社會養老保障法》中，應主要體現以下三種類型的法律關系:

1.農村社會養老保障行政管理法律關系。農村社會養老保障行政管理法律關系是指農村社會養老保障主管機關在進行農村社會養老保障行政管理的過程中，與管理相對人之間形成的社會關系。具體表現為:農村社會養老保障主管機關上下級之間的行政管理關系;農村社會養老保障主管機關與農村集體組織之間的行政管理關系;農村社會養老保障主管機關與被保障人(農民)之間的行政管理關系。

2.農村社會養老保障經辦法律關系。農村社會養老保障經辦法律關系是指農村社會養老保障經辦機構在經辦社會養老保障過程中，與農村集體組織和被保障人(農民)以及基金經營機構之間發生的社會關系。如保障費的征繳、保障基金的運營與管理、養老金的發放等等。農村社會養老保障經辦法律關系是農村社會養老保障關系中最為普通和經常的社會關系。

3.農村社會養老保障監督法律關系。農村社會養老保障監督法律關系是指農村社會養老保障監督機構在監督農村社會養老保 障管理、經辦工作過程中發生的社會關系。監督的對象主要是農村社會養老保障經辦機構和基金經營機構，監督的重點是有關法律、法規和政策的執行情況、養老基金的管理運營情況等。本質上也是一種行政法律關系。

第二.加強政府責任。制度建設，尤其是社會保障這樣的核心制度建設，是超出農民自身能力的。建設農村社會養老保障制度，既是彌補市場失靈的重要措施，也是國家必須承擔的重要責任。(農村社會養老保障法》應從以下幾個方面對國家在農村社會養老保障中應承擔的義務做出規定:

1.籌資責任。農村社會養老保障資金由國家、個人共同籌集是國際通行的做法。如日本、德國、波蘭等國家法律明確規定農民養老保障資金主要或三分之一來源于政府財政。德國公法學者溫克勒(G-W ink-ler)在研究歐盟國家農民養老金的財政狀況時提出:“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼。”各國農村社會養老保障的發展說明，要建立起針對農民這種收人不穩定群體的社會養老保障沒有國家出資金是根本不可能的。而且，我國《憲法》明確規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”因此，農村社會養老保障理應得到政府的財力支持。(農村社會養老保障法》中應明確政府承擔的出資比例。一般，政府的出資比例是根據各地經濟發展水平來確定，經濟不發達地區政府的出資比例高于經濟發達地區。

2.對農民養老金的給付做出最終擔保。農村社會養老保障基金一般由專業的基金經營機構投資運作，從而達到保值增值目的。實際上專家理財也有風險，為此政府應承擔最終擔保。《農村社會養老保障法》應規定:當基金管理公司的基金回報率低于國家規定的最低回報率時，基金管理公司先以自有資金彌補差額，不足部分由政府承擔。當基金管理公司破產時，投保人的最低養老保障金由政府承擔最終支付責任。

第三，確保農民權利。農民是農村社會養老保障法律制度中最

主要的主體，是國家實施此項政策的直接受益者。其權利主要就是在民年老的時候，能夠通過領取養老保障金保障其基本生活。為了確保農民養老金請求權的實現，《農村社會養老保障法》中應對下列問題做出規定:1、所有農民，包括農民工、失地農民只要達到18周歲，都應強制參加社會養老保障;2、保障基金堅持由國家、集體、個人三方共同籌集;3、農民繳費的期限、繳費標準以及方式根據各地經濟水平不同，制定不同的標準，實行多元化原則;;4、對農民進城定居、被征地農民成為城鎮居民、農民異地遷移、農民工進城打工等情況下的養老保障關系的轉移、銜接問題做出明確規范;5、對養老金領取的條件以及支付方式做出統一規定。6、農村社會養老保障基金征收、管理、使用三方分離。

第四，發揮經辦機構職能。經辦機構是農村社會養老保障事業的具體實施機構。《農村社會養老保障法》中明確經辦機構責任主要是:I、對本轄區內每一個達到投保年齡的公民建立保障賬戶，并將政府補貼計人其個人賬戶;2、收取農村集體組織、參保人員繳納的社會養老保障金;3、在投保人員符合領取條件的時候，負責養老金的發放。我國現有的社會養老保障經辦機構分中央、省、縣三級，統管各類社會保險，該機構設置可以繼續沿用。

第五，加強基全機構監管。農村社會養老保障基金是否保值增值直接關系到農村社會養老保障的成敗。為保障基金的安全和效益，《農村社會養老保障法)應對基金經營機構的投資方向、投資組合、最低收益率等做明確規定，并要求基金經營機構投資運營保障基金后，將情況向參保農民和基金經辦機構公開，以便他們能夠更好的進行監督。同時建立專門的農村社會養老保障監督機構，監督農村社會養老保障經辦機構、基金投資運營機構在農村社會養老保障中的行為。

第六，完善爭議解決機制及法律責任。農民的社會養老保障沒有法律救濟機構，隨時都有被剝奪和侵害的可能。《農村社會養老保障法》作為專門保障農民權益的法律，應規定繳費農民與經辦機構、與基金管理機構之間的行政糾紛、民事糾紛，通過行政復議或行政訴訟、民事訴訟或仲裁來解決;對在農村社會養老保障法律關系中的各參加主體的違法行為，根據情節輕重不同，分別追究行政責任、民事責任及刑事責任。

五、結束語

通過上述法律規范分析，我們得知，農村社會養老保障法律制度是隨著農村社會養老保障事業的產生和發展而出現的一種新的、復合性的法律制度，是社會養老保障法律制度的核心。質言之，在建設“社會主義新農村”過程中，要正確構建符合規律和現今形勢要求的農村社會養老保障法律制度，對于上述法律關系各方主體的利益訴求及相關的權益保障就是不得不考慮的問題。我們深信，只有將各方利益主體的利益通過法律制度的規定予以合情合理合法的滿足，才能將這項事關9億農民的最重要的社會保障制度解決好、落實好。