摘要：戶籍制度是一個(gè)社會(huì)最基本的社會(huì)制度，是國(guó)家對(duì)基層社會(huì)控制的重要工具。中國(guó)古代社會(huì)，人口和土地是國(guó)家的重要資源，戶籍制度是控制人口和土地資源的重要手段，因此中國(guó)古代歷代政府十分重視戶籍的管理和制度的完善。制度必須適應(yīng)需求，如果制度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求，不能有效促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，必然為時(shí)代所拋棄。清末民初，中國(guó)的國(guó)內(nèi)危機(jī)四伏，內(nèi)憂外患嚴(yán)重，晚清政府的統(tǒng)治搖搖欲墜，在一些開明人士的倡導(dǎo)下，晚清政府開始注重學(xué)習(xí)西方，推行憲政、進(jìn)行變法。而當(dāng)時(shí)戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的，而變革的主要驅(qū)動(dòng)力即在于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，需要新的制度以適應(yīng)時(shí)代的需求。本文試圖將民國(guó)初年的戶籍制度的變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考察，分析變革的原因及意義，進(jìn)而簡(jiǎn)要討論行政立法在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的社會(huì)效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：民國(guó)初年 戶籍制度 行政立法 社會(huì)效應(yīng)

一、民國(guó)初年戶籍制度簡(jiǎn)介 中國(guó)古代戶籍制度與底層民眾的生活息息相關(guān)，是國(guó)家資源配置與社會(huì)控制的重要制度，往往與土地制度、賦役制度等結(jié)合在一起，不同的時(shí)代有不同的制度需求，戶籍制度隨著土地制度，賦役制度的變化而變化。戶籍制度在中國(guó)起源較早，發(fā)展較完善。據(jù)甲骨文記載可知，在商代就開始了人口登記制度，即稱之為“登人”或“登眾”（摘自：周自強(qiáng):《中國(guó)經(jīng)濟(jì)通史?先秦經(jīng)濟(jì)卷》[M].，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2000），發(fā)展至漢代，已形成一套較為嚴(yán)密的戶籍制度，不僅要在戶籍簿上注明戶主的居住地址、年齡、相貌，而且要注明職業(yè)，財(cái)產(chǎn)狀況，如《居延漢簡(jiǎn)甲編》第37 簡(jiǎn)記載宋買的戶籍簿：“長(zhǎng)安有利里，宋買，廿四，長(zhǎng)七尺二寸，黑色”（摘自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院考古研究所編:《居延漢簡(jiǎn)甲乙篇》，北京：中華書局，1980）。中國(guó)古代政府之所以強(qiáng)調(diào)戶籍制度，在于戶籍制度是政府有效控制人口和土地等資源的工具，是國(guó)家賦役的重要依據(jù)。 應(yīng)該說(shuō)在中國(guó)歷史上，戶籍制度一直以來(lái)變化不小，但是漸進(jìn)近代，隨著1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后國(guó)內(nèi)外環(huán)境的改變，中國(guó)戶籍制度發(fā)生了劇烈的變化，即自清末試圖實(shí)行憲政而開始的一系列戶籍制度的變遷。 （一）清末戶籍法律的變革 清末，國(guó)內(nèi)危機(jī)四伏，農(nóng)民起義不斷發(fā)生；國(guó)內(nèi)各帝國(guó)主義國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化已得到迅速發(fā)展，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行的閉關(guān)自守的國(guó)策被他們的船堅(jiān)利炮擊的粉碎。晚清制度為了挽救自己搖搖欲墜的統(tǒng)治，開始進(jìn)行變法圖強(qiáng)。戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的。1911年，晚清政府在考察歐美各國(guó)之后，認(rèn)識(shí)到“憲政之進(jìn)行無(wú)不以戶籍為依據(jù)，而戶籍法編訂又必由民法與習(xí)俗而成”（摘自：公安部戶政管理局編：《清末至中華民國(guó)戶籍管理法規(guī)》，“民政部編訂戶籍法奏折”，群眾出版社1996年版，第3頁(yè)）， 在參考東西各國(guó)之良規(guī)的基礎(chǔ)上制定了中國(guó)歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)。 該法規(guī)共八章、184條，其內(nèi)容可分為戶籍的管理、人籍、戶籍、罰則四個(gè)部分。該部法規(guī)的主要特點(diǎn)在于：首先，將戶籍吏、戶籍局置于法規(guī)的第一章和第二章，突出了戶籍管理機(jī)構(gòu)的地位，反映了政府在觀念上仍視戶籍為管理人口統(tǒng)制的手段，強(qiáng)化戶籍統(tǒng)制功能。其次，法規(guī)區(qū)分了人籍和戶籍。人籍主要是關(guān)于個(gè)人出生、死亡、婚姻、繼承、國(guó)籍等比較個(gè)人化的信息資料，戶籍則是以家庭為單位，關(guān)于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息資料。法規(guī)將表現(xiàn)歐美個(gè)人主義的個(gè)人身份證書和體現(xiàn)中國(guó)家族主義的傳統(tǒng)戶籍相結(jié)合，剔除了傳統(tǒng)戶籍中資產(chǎn)登記項(xiàng)目。戶籍開始成為傳遞人口信息、個(gè)人私權(quán)保障的工具，而不再純粹是國(guó)家管制人口的工具。再次，法規(guī)既規(guī)定了民眾有呈報(bào)戶籍之義務(wù)，也規(guī)定了民眾對(duì)戶籍吏處置不當(dāng)行為有提出訴訟抗告的權(quán)利，將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，廢除了以往民眾只是義務(wù)載體的陋習(xí)。 但是，《戶籍法》制定后未及頒布，晚清政府便滅亡了，《戶籍法》隨之?dāng)R淺。因此，晚清政府戶籍制度實(shí)際上仍沿襲了清中后期的保甲制度的一些做法，將人戶“編牌入甲”。不過(guò)與保甲制度不同的是，清末編查人戶的機(jī)構(gòu)是警察機(jī)關(guān) 。產(chǎn)生這一變化的原因是，隨著國(guó)門洞開，一些維新改良人士提出了建立西式警察的主張，并提出了警察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有三大項(xiàng)：維持治安、清查戶口、整頓街道。將保甲戶籍改造為具有近代意義的警察制戶籍，使清末戶籍改革的另一重要功績(jī)。但它仍然是強(qiáng)調(diào)對(duì)人戶的控制，強(qiáng)調(diào)戶籍的治安功能。總之，清末戶籍立法對(duì)民國(guó)乃至臺(tái)灣地區(qū)和內(nèi)地戶籍制度產(chǎn)生了重要的影響。 （二）北洋政府時(shí)期的戶籍法律制度 北洋政府時(shí)期，軍閥混戰(zhàn)，未頒布單行的戶籍法規(guī)，只頒布了《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》（1915年）、《縣治戶口編查規(guī)則》（1915年）、《京兆各屬戶口編查單行細(xì)則》（1916年）等條例。這些條例一方面承繼了晚清《戶籍法》所確立的個(gè)人主義與家族主義相結(jié)合的原則，規(guī)定清查事項(xiàng)主要有姓名、年齡、男女之別及已未嫁娶有無(wú)子女、籍貫、居住處所及年限、職業(yè)、教育程度、盲啞瘋癲及其他殘疾、戶內(nèi)人口對(duì)于戶主之稱謂等；另一方面，由于戰(zhàn)亂，因而更注重對(duì)年界20歲到40歲之壯丁、曾受刑事處分者、素行不正或形跡可疑者、戶內(nèi)雜居多數(shù)非家屬人者的編查。同時(shí)將封建時(shí)期的保甲制度與近代警察制度結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步發(fā)展了清末確立的警察戶籍制度。與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強(qiáng)調(diào)警察的監(jiān)控作用。北洋政府無(wú)論是戶口調(diào)查之監(jiān)督還是具體的戶口調(diào)查事務(wù)均由警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。甚至是縣治的戶口編查，也只是在警察機(jī)構(gòu)不完備的情況下適用。并且，即使適用，戶口編查長(zhǎng)也只有在沒有設(shè)警察、保衛(wèi)團(tuán)的地方，才由本地方的圖董、村正等職務(wù)或公正紳士充任（參見1915年《縣治戶口編查規(guī)則》，第1條，第7條）。北洋政府的這種規(guī)定大概與當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂有關(guān)。 （三）南京國(guó)民政府的戶籍法律制度 南京國(guó)民政府成立以后，認(rèn)為“戶籍法與清查戶口，及推行地方自治，皆有密切關(guān)系。……為訓(xùn)政時(shí)期初步最要工作。”（摘自：謝振民：《中國(guó)民國(guó)立法史》（上冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第507頁(yè)）在推行鄉(xiāng)自治的基礎(chǔ)上，參照英、美、德、日等國(guó)戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了中國(guó)歷史上第一部《戶籍法》。1934對(duì)該法修正，并于同年施行，1946年對(duì)該法進(jìn)行了第二次修正，并公布并施行。該法分通則、籍別登記、身份登記、遷徙登記、變更登記、登記申請(qǐng)、罰則、附則，共八章61條。與晚清的《戶籍法》相比，具有把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度、確立了“以戶立戶”的編戶原則等。不過(guò)，在實(shí)踐中，南京國(guó)民政府《戶籍法》并未得到很好實(shí)施。由于南京國(guó)民政府處于與共產(chǎn)黨及其進(jìn)步力量對(duì)峙時(shí)期，國(guó)民政府將“防盜”、“防匪”放在首位，先后頒布了《保甲條例》（1937年）、《縣保甲戶口編查辦法》（1941年）等。這些條例雖是以《戶籍法》為基礎(chǔ)，但實(shí)際上破壞了戶籍管理形式統(tǒng)一、平等，保障私權(quán)的原則。總的來(lái)說(shuō)，南京國(guó)民政府實(shí)際實(shí)施的戶籍制度與保甲戶籍制度無(wú)異，與以往歷代尤其是明清兩代保甲戶籍并無(wú)多少差別，都是通過(guò)保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)民眾、鄉(xiāng)村的控制。

二、作為戶籍管理的行政立法引起的社會(huì)效應(yīng) 在傳統(tǒng)社會(huì)之中，每一個(gè)人都是以戶籍身份存在于國(guó)家之中，人戶與國(guó)家之間，是一種束縛與被束縛的單向性關(guān)系，人戶身份轉(zhuǎn)換的可能性微乎其微。戶籍就像一張無(wú)形的網(wǎng)，將普通大眾牢牢的束縛著。這一情形隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、戶籍賦役功能的逐步弱化而開始發(fā)生變化。尤其是清末民初，在中國(guó)的被西方列強(qiáng)強(qiáng)行打開之后，傳統(tǒng)社會(huì)自己自足的自然經(jīng)濟(jì)遭到徹底破壞，19世紀(jì)后半葉出現(xiàn)了資本主義經(jīng)濟(jì)形態(tài)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致傳統(tǒng)戶籍網(wǎng)絡(luò)的破壞，為各種利益集團(tuán)隊(duì)的出現(xiàn)提供了條件，也使得建立在傳統(tǒng)戶籍基礎(chǔ)上的社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系發(fā)生了急劇變化。 順應(yīng)這一歷史潮流，晚清政府起草了歷史上第一部戶籍單行法規(guī)。這部法規(guī)雖然沒有頒布，但它打破了傳統(tǒng)戶籍理念，解除了封建社會(huì)長(zhǎng)期束縛在人們身上的戶籍繩索，為民國(guó)戶籍法律體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，為近代城市化發(fā)展、人口流動(dòng)提供了比較暢通的渠道。

小 結(jié)

立法，無(wú)論是在哪個(gè)社會(huì)時(shí)期，只要有立法行為的存在，都是作為一種特殊的社會(huì)調(diào)整手段，在不同的時(shí)期具有不同的社會(huì)作用。中國(guó)古代，甚至到了清末民初，立法只是社會(huì)調(diào)整的一種手段，但是很難說(shuō)得上是重要手段。但是，無(wú)論如何，到了清末民初，統(tǒng)治者選擇了這樣一種方式——從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，最受大眾接受的方式，來(lái)推行統(tǒng)治政策，這無(wú)論如何是個(gè)進(jìn)步。談到戶籍的改革問(wèn)題，戶籍作為一國(guó)公民身份的象征，它除了證明某一自然人具有某一國(guó)公民身份之外，不能有太多的其他內(nèi)容。和合法的身份一樣，公民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受教育的權(quán)利等各種基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)和戶籍并行而非戶籍的附庸。所以，在特定的歷史時(shí)期，統(tǒng)治者也肯定看到了戶籍的這些功能，而通過(guò)立法這種形式來(lái)加以推廣。但是，在諸多可以選擇的方式之中為什么選擇立法來(lái)達(dá)到這樣的社會(huì)作用，這無(wú)疑是一個(gè)值得研究的問(wèn)題，更何況是行政立法。研究這個(gè)問(wèn)題對(duì)我們現(xiàn)代研究戶籍制度都有很大的借鑒意義。比如，關(guān)系民眾的法律的立法主體應(yīng)該是誰(shuí)，直接民主和代議制民主如何在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)？民國(guó)初年的戶籍立法對(duì)人口調(diào)整問(wèn)題的“深度”是否合適，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，無(wú)力論及，雖說(shuō)小結(jié)，亦無(wú)結(jié)論，拋磚引玉而已，求教方家。